融资代建制─公共工程项目建设管理新模式[1]
侯祥朝
（华侨大学土木工程学院，福建 泉州 362021）
摘要：本文明确了融资代建制的概念，将公共工程项目–项目融资–代建制联系起来，构建了公共工程项目融资代建制模式框架为：二个层次、三种管理和三项保证。进一步指出融资代建制是有中国特色的PFI，是公共工程项目建设管理的创新模式。
关键词：融资代建制，公共工程项目，建设管理模式
1 融资代建制的概念
融资代建制特指针对公共工程项目的“公共机构”和“私人投资者”的公-私伙伴关系合作投资、建造、运营公共项目的模式，公共项目产生社会效益是“公共机构”的项目目标，得到投资回报率是“私人投资者”的目标，为了实现“多赢”的目标，合作双方需合理分担风险，以保证公共工程项目的成功。典型的模式是已确定一个公共工程项目且通过规范的程序选择了项目发起人，政府与项目公司（由项目发起人和项目参与方组建）签订委托特许协议，由项目公司选择合适的工程（管理）公司代替业主（项目公司）进行包括融资、建设、经营在内的工作[1]。在我国，“公共机构”主要指中央政府、地方各级政府等公共事务管理机构；“私人投资者”可以是多种类型的主体，主要指非政府的包括企业和个人的具有独立投资决策权的经济主体，“私人投资者”也可以是多种经济主体组合的组织，如几个投资主体为某一公共项目而成立的项目公司，该组织必须有足够的资金来源进行投资，它可以设计各种融资方案吸引各方资金，对投资形成的资产享
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有所有权和支配权，同时承担风险责任。
合同，且有完整的准入和退出机制[4]。
目，政府、项目公司、工程管理公司、专业运营公司各司其职、各负其责、各担风险，在公共管理、企业管理和项目管理上有其独特之处。①公共工程项目的资金无论是社会（民间）的还是政府的，其公益性质是不变的，最终的业主还是政府，所以需要政府的监督管理。政府需要履行对项目建设规模和技术标准，对项目运营的制度和规范的监督管理职责。在投融资体制改革后，非政府参与投融资公共工程项目将逐步增多，利益主体多样化复杂化，经济机制作用于各个方面。因此，对于不同性质的市场主体，就应采取不同的管理方式，反映了公共管理的特色。②在项目管理上的特别之处是采用委托代建方式。由综合性、专业化、社会化建设项目管理公司代行业主方建设管理，是公共工程建设管理发展的一大趋势。代理建设模式能够帮助业主理想化地对投资和工期进行控制，避免我国目前存在的上一个项目、组建一个管理单位，在没有任何经
2 融资代建制的模式框架
融资代建制是在此基础上，结合我国国情和借鉴先进管理办法的公共项目建设管理创新模式，模式可概括为：二个层次、三种管理、三项保证（支持条件）（图1）。 （1）二个层次：第一层次是指项目公司从政府处获得公共工程的特许经营权，承担从筹资、建设、经营的项目全寿命周期任务；第二层次是项目公司将其中的部分或全部实施内容交于工程（管理）公司管理、建设、运营。所确定的项目公司、工程管理公司、工程公司、运营公司等都是通过竞争获得
验的情况下而产生的人财物的浪费。应打破行业及地区界限，实施项目建设单位的重组与调整，将项目建设管理单位做大作强。③特殊的企业管理。项目公司的管理有别于一般公司的管理，具有特殊性。替业主服务，代为管理项目，处理一切事情的工程管理公司，其工作方式也具有特殊性。由施工企业、设计企业或设计施工联营企业等类型企业拓展业务而发展为工程公司的实体，其管理方式也将有根本的改变。
（3）三项保证：是指支持融资代建制的体制、机制和法制。要改革体制的缺陷，如由国家投资建设或政府财政性资金进行固定资产投资，实行“决策、投资、建设、管理、使用”的“五位一体”的投融资体制，实践证明有很多弊端。新型的公共项目投融资体制应实行政企分开、权责明确、市场导向、政府间接管理、投资主体多元、融资渠道多样、决策科学、中介服务社会化。应建立支持融资代建制的机制，如投资决策机制，市场竞争机制，合同契约机制，风险分担机制，价值合理补偿机制激励机制和约束监管机制等。支持融资代建制的法制包含三个层次。第一层次是法律，需要建设和完善融资代建制基本法，修改相关法律，如《合同法》、《担保法》等。除了上述的法律层次外，由国务院批准颁发的条例、国家部委颁发的规定、中央或地方有关部门制定的实施细则处于法规体系的第二层次，可以委托专业人士组织（学会）或行业协会制定，第二层次的条例、规定和细则是对法律条款的细化，便于法律的实施。技术标准和规范侧重于技术和管理的实施程序和细节，属于法制的第三层次，具有可操作性。一般由专业人士组织（学会）或行业协会自行组织制定。体制、机制、法制三者互相作用、相辅相成。体制应该适应机制，反过来也影响机制；法制保障体制，体制支持法制；法制规范机制，机制要求法制。在管理体系中，体制是组织件，法制是硬件，机制是软件，体制是需要持续地变革，机制是要善于应变，法制是要不断地完善。体制、机制、法制的界面并非完全割裂，三者也存在交融。
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式。公共工程融资代建制的出现也是一种必然，它是社会效益、个体利益的均衡，是符合国际惯例又有中国特色的，能够为我国的经济建设、提高人民的生活水平服务的，系统成套的公共项目建设管理的创新模式。
3 结论
为改变我国公共工程建设领域效率低下、管理混乱、信息封闭等状况，应当借鉴、吸收通过实践
检验的BOT/PFI和公私伙伴关系（PPP）等管理模式的成熟理论，创新我国公共工程项目建设管理模
参 考 文 献
[1] 于安.外商投资特许权项目协议（BOT）与行政合同法[M].北京：法律出版社.1998. [2] 吴庆.让民间资本投向基础设施[J].江苏经济.2001（2）
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[5] 张允宽等.中国城市基础设施投融资改革研究报告[R].北京：中国建筑工业出版社.2002
新投资体制下完善“代建制”理论与实务的若干问题探讨
孙鸿炜
(沈阳行政学院，辽宁 沈阳110036)
摘要：本文通过对比新投资体制下代建制在各地的进展情况，提出了选择“公司代建制”的发展方向。从政府投资工程“投、建、管、用”职能分离的体制改革角度，研究了“代建制”的亟待解决的管理问题，并从代建人和政府两个角度分别提出了完善代建制的关键所在。 关键词：投资体制,项目管理,代建制
1 我国政府投资体制与代建制发展方向选择
1.1 传统投资体制下政府投资项目主要管理模式
随着我国投资体制改革的不断深入，政府投资项目的建设管理已由“投、建、管、用”多位一体逐渐向“投、建、管、用”职能分离转化。项目管理的方式也出现了多种模式。主要有：
1.1.1 以专业型管理机构为建设单位
专业型管理机构包括政府直属企业法人、事业单位和委办局内部的基建处。高发于工程项目较多的单位和部门，特点是由使用单位组建基建班子长期负责。其中后者的工作人员系公务员编制，其经费由财政全额拨款。
1.1.2 以专门的工程指挥部为建设单位
对于投资大、周期长、涉及环节多的大型基础设施项目（如城市高架道路、跨江大桥等）一般由具有一定行政级别的领导挂帅，形成临时性机构。究其原因是该项目跨越多个行政区域、动拆迁量大面广、各项配套建设内容多，工程进度要求也高。类似的机构还有项目建设领导小组，该小组通常为纯协调性质，由市委、市政府的领导或分管领导担任领导小组组长，领导小组不具体参与工程的建设实施过程。如果需要，领导小组可下设办公室或工程指挥部。 1.1.3 以项目法人为建设单位
经营性的基础设施项目在1996年后普遍实行。即在项目批准立项之后，组建项目法人，具体负责工程建设的项目策划、资金筹措、建设施工，并负责项目建成后的运营管理、债务偿还和资产保值责任。工程完工后，项目建设管理班子一般即转化为项目经营管理班子。 1.2 传统投资体制下诸多模式的弊端[5]
应当说，上述模式为当时体制下的市政工程建设做出了应有的历史贡献。但随着我国经济体制改革的深入和建筑业专业化、高级化发展要求的提高，上述模式已经不能适应时代的要求。其弊端主要有：专业知识缺乏，工程隐忧多多；机构设置重复，浪费现象严重；资源使用分散，重点项目资金得不到保障；法制不健全，管理不严格；政府投资项目超概算层出不穷、缺乏有效的后评价体制。
1.3 新投资体制下代建制进展情况、发展方向选择
早在2002年国家有关部门就组织了“政府投资工程管理方式改革”课题研究，通过专业化建设管理，最终控制投资、提高投资效益和管理水平，创新政府投资项目管理方式。2004年7月16日，国务院正式出台了《关于投资体制改革的决定》，决定指出：“加强政府投资项目管理，改进建设实施方式。„„对非经营性政府投资项目加快推行‘代建制’„„”。同年11月16日，建设部又出台了规范性文件《建设工程项目管理试行办法》规范“代建制”操作。
项目“代建制”最早起源于美国建设经理制（CM）。是一种由项目出资人委托有相应资质的项目代建人对项目的可行性研究、勘察、设计、监理、施工等全过程进行管理，并按照建设项目工期和设计要求完成建设任务，直至项目竣工验收后交付使用人的项目建设管理模式。这种模式的特点是将工程项目由建设单位委托专门机构管理，由过去工程自管型的小生产管理方式向项目专业化转变，项目的工程技术及管理手段也趋于现代化。代建代管是保证工程质量、加快建设周期、提高投资效益的有力措施。
“代建制”历经试点逐渐丰富，在我国按照实施先后有厦门模式、深圳模式、上海模式和重庆模式等
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。这是近年来政府机构改革、投资体制改革进一步深化和发展的必然结果。首先，横向看，全国已有上
海、江苏、厦门、重庆、北京、武汉、安徽、青岛、四川、天津、河北、陕西、贵州等至少十多个省市开展了这项工作；其次，纵向看，很多地方在全面推行政府工程“代建制”的同时，还专门出台了旨在加快这一模式发展的地方政策，对当地推进这项工作起到了非常积极的作用。再次，微观看，一大批具有较高工程管理水平的代建制企业和项目应运而生，有的企业尤其是沪市企业已经在行业内崭露头角。诸多模式总体目标完全一致，脉络上分为两类：一是“政府集中代建制”，以深圳市工务局为代表。该机构不以赢
利为目的，集中统一管理。在当前市场经济还不完善，各类代建人发展还不平衡、不成熟的情况下，集中代建作为一种过渡形式采用，有着积极的推动作用。但另建工务局与政府机构改革趋势不相适应，甚至会遇到相当的阻力；二是“公司代建制”， 该类代建代表了各地政府代建制的发展倾向，由于注入了市场化因素，启动改革相对容易一些。也是本文推崇的代建制发展方向。
2 代建制亟待解决的管理问题
2.1 缺乏法律法规保障
从目前各地实施情况看：由于没有相应的法规，造成代建人的定义、职责、涉及范围均不明确，使之在履行代建职能时，建设各方和投资单位只能摸索经验操作；评价最终管理成效无依据遵从-不能建立相应的奖惩机制-代建人的业绩无法登记， 给代建人的考核、定级、升级和管理带来一定的不便；代建人在施工过程中项目法人地位体现不出来，竣工验收单上只有勘察、设计、施工、监理四家单位签字盖章的地方，没有给代建人预留。 2.2 代建人的认定和选择模糊
选择什么类型或具有什么资质的法人机构来作代建人还有待商榷。目前可从事代建工作的法人机构基本上分两类：一是专业化管理咨询类公司，包括工程咨询、造价管理、招标公司、具有咨询资质的设计院等；二是工程施工总包类公司，包括施工总包单位、房地产开发公司、投融资公司、国有资产经营公司等。选择上述哪一类机构更适合代建工程，各界看法不同，争议也较大。 2.3 代建人缺乏稳定的经济动力
尽管代建的客体是非营利性政府投资项目，但是各代建主体天然的具有利益驱动。在投标竞争中常以价格为砝码，代建费一降再降，甚至厦门出现了代建费仅占项目总投资0.49％的底线。由于没有担保、保险等相应的配套措施，很可能风险最终又转嫁到项目管理的水平上。目前代建制确有市场需求，但企业往往得依靠其他渠道进行自我贴补，长此以往，不是优质企业陆续退出代建制，就是代建成效名不符实。特别是对于一些房地产开发企业，其主业本身就是利润较高的行业，因此其参与代建项目的动力并不大。代建费用这个问题已成为推广项目代建制的一个绊脚石。 2.4 代建人的水平有待提高
目前多数地方的代建人数量短缺，总体素质和水平不高，不具备从事代建项目的实力。 2.4.1 代建人的规模普遍偏小
国内实行政府投资项目集中管理的地区，除深圳外多数存在编制人员不足，过小的规模对代建人的有效或高效履行职责形成了巨大的挑战。 2.4.2 项目前期工作有待在源头深化
对于项目前期策划，可行性研究等前期技术服务，代建人有的过去虽然做过一些，但没有达到系统化、规范化的要求，有的过去根本没有涉及到。本文担心代建人服务意识和责任感迟缓，由观念滞后引发技术上的非专业化。
2.4.3 代建制的广义市场化程度有待提高
代建人承揽的工程主要以行业内为主，他们对业外的工程存在惰性，也不具备竞争能力。专业代建人较多,综合代建人较少。狭窄的服务范围一定程度上制约了代建制的发展，也无益于形成广泛的行业竞争，对代建制市场的健康发展不利。 2.4.4 资质要求限定代建人的匹配
代建人既要求有咨询/招标/工程造价甲级或工程总承包一级的资质，又要兼备建设项目全过程管理的能力或业绩。多数代建人需从吸纳、培养相当数量的注册造价师，注册结构工程师，注册监理工程师等专业技术人才入手，迎接代建制完全市场化后带来的压力和危机。
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3 代建制实施的关键问题
代建制在理论和实践层面都存在很多想象空间。为了顺利地推行代建制，避免实施过程中不必要的反复，代建制的建立要从实施背景和法律环境，理论可行性和实施步骤等方面做系统性考虑。 3.1 完善规制是当务之急
代建制法规应当包括：代建制主体的法律地位、政府投资项目实行代建制的范围、代建制组织管理、代建合同的性质、代建合同中的相关权利义务、代建项目组织实施程序、代建项目建设管理的监督检查等。本文提供如下实施措施： 3.1.1 明确代建主体的法律地位
代建人没有法律授予的地位，履行职责的法律环境不健全。客观上无法得到各级政府和建设相关管理、备案部门（如规委、建委、环保、消防、质检等方面）的认可。实践操作过程中遇到的困难，通过与各方面进行变通予以处理方式，即实际上仍由使用人（即传统上的建设方）出面进行各项手续办理。从法理上讲，任何一个法人承担了合同约定的责任和义务，必须给予与履行责任相对应的权力，否则合同只是一种形式，或者说是无实际意义的。当前的问题是代建合同上约定的权力超越了国家法律法规所能给予的，因此，政府应尽快出台明确代建人在国家基本建设程序中作为建设方地位的法律性文件。这个文件至少包括以下条款和内容：（1） 以法律的名义定义什么是代建人，使之成为独立承担责任的法人。（2）代建人在基本建设过程中代表投资人的利益，因此在项目建设过程中需要杜绝“项目组织和协调者”的模糊身份，给予办理立项、规划许可和开工许可等相应的权利。（3）给予申报竣工验收的实质资格，而不是处于“组织项目竣工验收”的尴尬角色。 3.1.2 代建合同的框架设计
公开招标选定代建人其合同主体主要包括：投资人（发改委）、项目使用人、招标代理人和代建人。投资人与招标代理人形成招标代理委托关系，再由招标代理人按照规范程序对代建人进行公开招标，其间项目使用单位参与招标文件的编制与评标活动。目前，代建合同的框架设计大致可以分为二种。第一种模式是由投资人、项目使用人和代建人三方共同签订代建合同。这种模式的好处是三方的权利、责任、义务明确，特别是对代建人的保障更为有利。但不足的是，如果“ 代建制”全面推开的话，投资人将势必陷入大量的具体事物中去；第二种模式是将代建合同分拆成两个具有关联关系的法律文件。首先，由投资人给代建人出具一份项目代建委托书。该委托书对代建人的基本权力、责任、义务作了原则性的规定，而对委托方的责任、义务则作了简化处理。其次，由项目使用人与代建人签订项目代建合同，该合同详尽规定双方的权力、责任、义务，本文建议采用后者。 3.1.3 履约保函的约束
为了有效地控制代建风险，在代建制安排中应设计对应的三个层面约束机制。第一个层面针对代建合同的赔偿责任，如果代建人未能完全履约致使投资增加或工程质量不合格，所造成的损失或投资增加额一律将从其银行履约保函中补偿，履约保函金额不足的，相应扣减项目代建费，仍不足的，扣减代建人自有资金；第二个层面主要涉及质量责任追索保证，即代建人要承诺对工程质量终身负责；第三个层面是从政府监管的角度，对重大违约代建人除承担赔偿责任外，还要接受一段时间市场禁入的处罚，当然后者作为终极约束手段。 3.1.4 免责条款的界定
鉴于代建项目的特殊性，有两个问题是代建人普遍关心的。其一是如果出现由于项目前期勘察设计失误造成增加投资的情况，投资人或使用单位是否可以免除代建人的责任。因为代建人一旦中标，只能从事该项目的管理工作，而不能直接或间接地从事与代建项目相关的勘察、设计、施工、监理、材料设备供应等业务；其二是如果资金主管部门资金拨付不及时造成工期延误，代建人是否可以免责。对此，需要代建人在合同中前瞻性的明确列出。
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3.2 界定代建人资质是必要条件
代建人的工作性质与项目管理十分相似，但作为政府投资公益性项目的专门制度安排，在实施过程中最忌讳蜕变为政府部门的下属单位。对代建人而言基本专业要求包括：（1）具有一定资金实力与信用（2）具有相关项目管理经验与实施能力（3）可以独立承担民事责任。众所周知，现阶段无论是工程项目管理还是从事工程项目管理的企业都还处于培育发展阶段，甚至对工程项目管理尚无成熟的资质认定标准。因此，“代建制”现阶段可行的做法是借鉴工程项目管理资质标准作为进入门槛。北京市曾经推出1+x 的代建人资质要求，即代建人必须具备工程咨询的甲级资质，同时兼有1 项以上的其他与建设工程相关的资质（如工程招标、设计、监理、施工等）。目前从事代建工作的两类法人机构各有侧重，房地产开发和总包类企业拥有雄厚的资金实力及丰富的项目运作和施工能力；咨询管理类企业凭借专业化管理技术、手段、经验协助或代替业主对工程项目实施投资管理和组织建设。总体比较来看，无论是企业的自身需求还是管理特征使然，咨询管理类企业作为代建人从理论上应是较优的选择。当然，出于对履约能力的考虑，作为代建人的咨询管理类企业还应具有相应的资金实力（包括注册资金和履约保证金双因素）。 3.3 打造科学的代建收费体系
选择代建人主要应考察其项目管理的水平、公司的累计业绩以及项目班子构成等，而不应将费用高低作为择人的主要甚至唯一依据。代建费用过低不利于吸引高素质的代建队伍参与项目管理，不利于提高工程项目的建设水平，更不利于体现代建制的优越性。此外目前代建制的计量标准还有待科学化、系统化，建议代建报酬既要与工程量挂钩，更要与造价控制结合。项目代建费不宜直接套用《基本建设财务管理规定》中的建设单位管理费，而宜依据工作内容、难度和承担的责任。在政府指导价的引导下由市场主体确定。
3.4 引入项目管理制度，培育成熟的代建人
一个健康良好的市场竞争环境是成功实行代建制必不可少的土壤。推行代建制关键在于选择代建人，代建人的培育是代建制推行的关键。候选代建人范围很小甚至没有选择余地，只能导致投资项目先天的弱化。各地代建主体虽然具有一定的专业水平，但由于项目管理均不是其主业，他们在对项目进行建设组织管理时都有一定的局限性。如果不把项目管理作为企业的一项重要经济资源加以重视，项目建设管理水平也就无法提高了。代建制不应片面追求代建的形式和过程、片面强调施工过程管理和建安工程费用控制，要在切实加强项目前期工作上下功夫。从国内外项目管理的经验看，工程建设成败最关键环节是项目前期工作，要防止设计漏项和三边工程（即边勘探、边设计、边施工）。
上述举措更侧重企业性质的代建人如何实现技术突破。此外，完善代建制各部门的统一认识和改革魄力也不容忽视。需彻底打破狭隘认识和本位主义，拓宽代建范围，营造出良好的社会氛围。；推行代建制过程中引导无序和低层次竞争会增加政府部门的工作量。如果主管部门不明确，对代建人的招投标、签订代建合同等工作就无法实施必要的监控，为将来项目的顺利实施埋下隐患。代建制不是万能公式，基于现实条件，明确监管代建工作的具体部门且政府不越权是理论界与实践界的期望。
我国新投资体制下政府投资项目管理模式改革的研究
顼志芬 戚安邦 王进同
摘要：去年7月25日国家颁布了《国务院关于投资体制改革的决定》，其中提出要“加强政府投资项
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（1.南开大学商学院，天津 300071; 2.河北省财政评估中心，河北 石家庄 050000）
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目管理，改进建设实施方式”。本文根据我国这种全新的投资管理体制，在对当前我国政府投资项目管理模式分析的基础上，借鉴国外政府投资项目管理的经验，提出了我国政府投资项目管理模式改革的对策和建议：建立完善的监管机制和法规体系，采用资质评审法选择代建机构等。 关键词：政府投资项目，代建制，建议
1 引言
政府投资项目管理是实施政府职能的一种重要手段，同时这种管理的好坏对国民经济活动起着非常重要的作用。为进一步提高政府投资项目的投资效益和管理水平，推动我国投资体制的改革，国务院于2004年7月25日发布了《国务院关于投资体制改革的决定》。决定中明确规定：“加强政府投资项目管理，改进建设实施方式”，“对非经营性政府投资项目加快推行“代建制”，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。”这为政府投资项目全面推行“代建制”管理模式提供了依据。可以预见代建制将对我国政府投资项目的管理和国内建筑市场带来深远的影响。
目前我国在代建制的实施过程中取得了一些经验，但也存在很多问题，影响了政府投资项目的管理和实施的效果，如何解决代建制实施中存在的问题，进一步提高政府投资项目管理和实施的效果当前迫切需要解决的问题，也是加快推行代建制的关键。国外发达国家政府投资项目推行代建制的时间较长，经验比较丰富，因此本文借鉴借鉴国外政府投资项目管理的经验，结合我国国情分析代建制实施过程中存在的问题，在此基础上提出我国新形势下政府投资项目管理模式改革的建议。
2 国外发达国家政府投资项目的管理情况
发达国家和地区政府投资项目的管理一般是以政府采购制度为基础。从各国政府投资项目管理的相关机构和法规来看，发达国家政府的政府投资项目大多数集中在非盈利性的公益性项目上，并对其实行严格的管理和监督。其特点是：
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2.1 完善的监督机制
发达国家政府投资项目要接受多方面的监督，有严格的监督管理体制。如美国政府投资项目要接受国会的监督、政府部门的监督和公众的监督。同时政府投资项目管理的透明度极高。任何人对于政府投资工程的实施过程都可具有知情权。严格的监督管理体制和极高的透明度保证了政府投资工程实施的廉洁、公正。
2.2 全面的政府投资项目管理法律体系
在国外政府投资项目管理的法律体系中，一个重要组成部分是政府采购的相关法律。国外政府投资项目都遵守严格的政府采购制度。这是因为发达国家大都加入了WTO，按照《政府采购协议》的有关规定，发达国家的政府投资项目都遵守严格的政府采购制度。此外还有很多与政府投资项目有关的法律。美国各州对于政府投资项目都有许多法律法规的制约。如有的州法律在合同的签署方面，对公共部门有专门的要求；还有关于实行竞争性招标的要求，关于实行工程担保的要求、关于承包商选择的要求、关于分包的要求等等，都有相应的法律法规来规范。
2.3 良好的代建市场环境
国外的建筑市场一般相对比较完善，有很多大型的工程承包公司，同时项目管理人才素质较高。发达国家一般都有精通设计、招标、施工、管理、商务、法律且具有良好声誉的产业化的咨询专家队伍，同时对各项咨询工作和从业人员的职业道德有极其具体而严格的规范。而政府对于代建机构选择的规定也有利于竞争。一般通过招标选择承包商，有时还直接选择分包商。如美国的制度规定，一个工程至少由五家承包商承包建设。即总承包商（一般指土建部分）、电气、给排水、暖通、装饰等五个专业承包商。
2.4 采用合理方法选择承包商
国外发达国家考虑到政府投资项目的特殊性，在承包商选择的方法上与私人项目不同。如美国国会在1971年以一项要求作为法律，即建筑师或工程师的服务采购必须基于资质评审法，采用经过协商的公平合理的价格补偿形式签订合同。该方法较低价招标方法在降低项目全生命周期成本、明确工作范围和建立良好的协作关系上有很大优势。美国佛罗里达州公共建筑采用此方法的管理费用仅为建筑成本的6.7%，而最低价招标法为13%。
3 国内政府投资项目的实施情况
对政府投资项目实行“代建制”是国际上通行的做法，但我国在这方面的实践很晚，是从1993年开始的。厦门市于1993年首先开始对一些基础设施和社会公益性的政府投资项目实行代建制，十年以后国内一些省市如上海市、深圳市、重庆市等也相继开始推行代建制，如上海的投资公司、深圳的建筑工务局、重庆市城市建设发展有限公司等都是代建制模式下的政府投资项目管理机构。其中，比较有代表性的有深圳的工务局模式和上海的代建制模式，其具体内容分述如下。 3.1 上海模式
上海模式中的组织机构及其相互关系如图1所示：上海市在2001年根据投资、建设、管理、运营四分开的原则，重点开展工程建设项目“代建制”工作，先后出台《关于推进政府投资项目建设管理体制改革试点工作的实施意见》和《上海市市政工程建设管理推行代建制试行规定》，提出建设交通系统政府投资项目建设管理体制改革实施方案，实行由“政府主管部门、政府所属投资公司（业主）、代建机构（工程管理公司）”组成的三级管理模式，并在市政、水务、环卫、交通等系统确定了11家单位为首批承担政府投资项目的工程管理公司。
政府、投资公司、工程管理公司在界定的职责范围对政府投资项目进行管理。政府主要借助代建机构完成政府投资工程的管理；投资公司作为政府业主，代表投资主体的地位，直接委托工程管理公司对政府投资工程进行专业化管理。代建机构根据政府或经政府授权的投资公司的委托，组织开展项目的可行性研究、初步设计、项目管理、工程监理
等工作。 3.2 深圳模式
深圳模式中的组织机构如下图所示：
深圳在政府投资项目代建制管理模式的实施中，按照“相对集中，区别对待”的原则，对于政府投资项目分三类进行管理：对常年有政府投资工程任务，且有相应建设管理能力的专业部门，如国土、交通、水务、公安、教育等部门的政府投资工程，由建设单位充当业主；少数专业工程、特殊工程由具体的专业部门充当业主；其余政府投资的市政工程、房屋建筑工程、公益性工程全部纳入工务局充当业主，集中统一管理。
深圳市工务局作为政府直属事业单位，代表政府行使业主职能，负责对政府投资的建设工程项目的组织协调和监督管理工作。对工程前期工作、设计委托、施工及监理单位的确定、工程竣工验收等进行全方位、全过程负责，接受建设行政主管部门的监督；使用单位负责提出项目功能设计要求，并派人参与项目的设计审定和工程竣工验收。在工程实施阶段，通过公开招标选择社会监理、咨询、担保等中介组织，对政府投资工程建设进行监督管理。
4 国内政府投资项目代建制管理模式现存问题的分析
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从上海和深圳代建制管理模式来看，对非盈利性政府投资项目都是按照“投资、建设、监管、使用”分离和专业化管理的原则实行相对集中的专业化管理，从实施情况看还存在问题，本文以上海和深圳模式为例对国内政府投资项目代建制管理模式现存的问题进行分析：
4.1 尚未真正形成政府投资项目的监督约束机制
从上海和深圳模式看，均设立了事业单位负责政府投资项目的管理，在机构设置和规章制度上也做了相应的规定，但在实际执行中还存在很多问题。首先，由于事业单位的非赢利性，对于政府投资项目管理只有行政权威的激励和约束，没有产权及利润的约束，也缺乏相应的法律法规的约束，一旦出现工期、质量或投资超概算等方面的问题，难以追究责任和挽回损失；其次上海和深圳的政府投资项目缺乏强有力的监督机制，未充分发挥社会中介机构的作用；第三政府投资项目具有与私人投资项目不同的特点，但在代建合同多采用多采用普通合同，因此对于代建企业和承包企业的约束不强。 4.2 尚未建立有效的代建制管理法规体系
上海和深圳为代建制的实施出台了相关法规与规定，如上海市《上海市市政工程建设管理推行代建制试行规定》，《深圳市政府投资项目管理条例》等，但代建制管理的法规体系还不完善。对代建机构及其代建行为的管理，尚未形成一套完整的管理规范。同时国家对于代建机构的职能定位、政府对代建市场的监管等方面缺乏相应的规定和法律法规的保障。这些都是现阶段影响代建制规范化、制度化的主要问题。
4.3 尚未形成完善的代建市场机制
一方面代建机构的项目管理水平有待提高。目前我国建筑市场上的企业多侧重于某一环节的管理，如工程施工、工程监理等，实施政府投资项目的代建管理有一定的局限性。另一方面具有代建资格的机构数量不多，缺乏市场竞争的有效环境。如上海仅有十几家代建机构。造成这种状况的原因是因为对于代建机构的认定没有明确的规定和考核办法，影响了代建机构的选择。由于代建机构数量较少，客观上也造成了该领域的相对垄断，阻碍了代建制的进一步发展。
- 10 -
4.4 尚未形成合理的代建机构选择方法
上海和深圳在代建制的实施过程中，对于代建机构的选择采取政府指定和招标方式。在招标方式中按照目前我国有关招投标的规定采用低价中标方式。这种代建机构的选择方法导致实际招标活动中，各代建机构一再降低代建费用，无序竞争。而在中标后，出于自身经济利益的考虑，采取减少人员投入、降低原材料支出等办法来降低成本，或是不断提出变更，最终导致政府投资项目超预算，影响了政府投资项目的实施效果。
5 对策建议
通过对我国试行代建制情况以及国外政府投资项目管理情况的分析，本文认为在进一步推行代建制的过程有以下几方面的问题需要的注意： 5.1 建立有效的政府投资项目监督约束机制
对政府投资项目的监督应建立层级式的监督约束机制：一是国家有关的法律法规。这些法律法规应对政府投资项目主管部门职责和权限做出明确的规定，同时规定对其行为的考核和处罚措施；二政府投资项目多方面的监督管理体制。应建立包括政府决策部门的监管；同级财政、审计、使用单位等部门的监督；公众和中介机构的监督三级监督约束机制。三是完善政府投资项目代建制的合同文本。考虑政府投资项目的特殊性，完善政府投资项目的合同文本，加强对代建单位和承包单位的约束。 5.2 完善有关政府投资项目代建制的法律法规
从政府投资项目管理代建制的现状看，国家应尽快出台有关代建制的法律法规。政府投资项目的管理方式、管理机构、运作方法与私人投资项目不同，因此对于政府投资项目的管理应有专门的法律法规。因此制定相应的法律法规就是必不可少的一项工作。如机构的设置、管理方式需、运作规则等。应从法规的角度对政府投资项目的监管、代建制实施的范围、代建市场的准入条件、代建制的标准合同文本等做出规定，以更好的指导代建制的实施。 5.3 完善建筑市场的代建机制
首先要加强代建机构的培育。代建机构的培育涉及项目管理人才素质的提高和政府的鼓励。加强对建筑项目管理有关资质认证的推行有助于提高人才素质；同时拓宽培养项目管理人才的途径，通过
全日制和在职教育提高代建机构的人才素质。从政府监督出发鼓励建筑行业的企业采用合并等方式拓宽业务范围，使其逐步具备进行政府投资项目代理的能力。其次，鉴于我国目前建筑咨询机构的水平参差不齐，需要规定明确的代建机构的资质要求，以保证政府投资项目管理的效果。可在国家指导性法律法规的基础上，各省市结合当地建筑市场的发展状况制定代建机构的资质要求。通过不断增加代建机构的数量，形成竞争的代建市场。 5.4 采用资质评审法选择代建机构
由于政府投资项目的特殊性，在政府投资项目代建机构的招标活动中不宜采用低价中标。政府投资项目的代建属于一种管理服务，因此适宜采用资质评审法。即根据代建机构提供的资质说明和有关信息，在确定合格代建机构后，
通过协商确定代建费用。
目前我国实行资质评审法需要建立政府投资项目代建机构的选择评价体系和相应的信息系统。侧重对专业人员素质、项目管理人员素质、项目管理经验以及企业信誉的考察。在信息系统方面，应建立代建机构的信息库和已完工项目的信息库。
政府投资项目实行代建制是深化我国投资体制改革，是提高工程建设管理水平、保证工程质量和投资效益、规范建筑市场秩序的重要措施。随着代建制及相关制度措施的逐步规范和完善，代建制必将在政府投资项目中发挥越来越重要的作用。
参 考 文 献
[1] 国务院关于投资体制改革的决定》
[2] 尹贻林，严玲.论政府投资项目建设组织实施方式和监管模式.中国软科学，2003.12 [3] 黄霆，申立银等.我国政府投资项目管理的现状分析.建筑经济.2005.1
[4] 娄黎星，李丽香.美国政府A/E工程服务采购的资质评审法及对我国的借鉴.建筑经济.2005.5 [5] 李德全.发达市场经济国家和地区政府投资工程管理方式.建筑经济.2002.6
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Research about the Management Mode Reformation of Public Project
XU Zhifen QI Anbang WANG Jintong
1
1
2
（1.Nankai University Business School, Tianjin 300071,China; 2.Financial Investment Assessment and
Evaluation Center of Hebei Province, Shijiazhuang 050000,China）
Abstract: includes “strengthen public project management, improve constructing management mode”. According the document, this article discusses agent- construction mode in China and public project management in other countries. Finally, the author put forward some suggestions: including improve law system and supervision mode. Key Word: Public Project, Agent- Construction Mode, Suggest
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融资代建制─公共工程项目建设管理新模式[1]
侯祥朝
（华侨大学土木工程学院，福建 泉州 362021）
摘要：本文明确了融资代建制的概念，将公共工程项目–项目融资–代建制联系起来，构建了公共工程项目融资代建制模式框架为：二个层次、三种管理和三项保证。进一步指出融资代建制是有中国特色的PFI，是公共工程项目建设管理的创新模式。
关键词：融资代建制，公共工程项目，建设管理模式
1 融资代建制的概念
融资代建制特指针对公共工程项目的“公共机构”和“私人投资者”的公-私伙伴关系合作投资、建造、运营公共项目的模式，公共项目产生社会效益是“公共机构”的项目目标，得到投资回报率是“私人投资者”的目标，为了实现“多赢”的目标，合作双方需合理分担风险，以保证公共工程项目的成功。典型的模式是已确定一个公共工程项目且通过规范的程序选择了项目发起人，政府与项目公司（由项目发起人和项目参与方组建）签订委托特许协议，由项目公司选择合适的工程（管理）公司代替业主（项目公司）进行包括融资、建设、经营在内的工作[1]。在我国，“公共机构”主要指中央政府、地方各级政府等公共事务管理机构；“私人投资者”可以是多种类型的主体，主要指非政府的包括企业和个人的具有独立投资决策权的经济主体，“私人投资者”也可以是多种经济主体组合的组织，如几个投资主体为某一公共项目而成立的项目公司，该组织必须有足够的资金来源进行投资，它可以设计各种融资方案吸引各方资金，对投资形成的资产享
[2]
有所有权和支配权，同时承担风险责任。
合同，且有完整的准入和退出机制[4]。
目，政府、项目公司、工程管理公司、专业运营公司各司其职、各负其责、各担风险，在公共管理、企业管理和项目管理上有其独特之处。①公共工程项目的资金无论是社会（民间）的还是政府的，其公益性质是不变的，最终的业主还是政府，所以需要政府的监督管理。政府需要履行对项目建设规模和技术标准，对项目运营的制度和规范的监督管理职责。在投融资体制改革后，非政府参与投融资公共工程项目将逐步增多，利益主体多样化复杂化，经济机制作用于各个方面。因此，对于不同性质的市场主体，就应采取不同的管理方式，反映了公共管理的特色。②在项目管理上的特别之处是采用委托代建方式。由综合性、专业化、社会化建设项目管理公司代行业主方建设管理，是公共工程建设管理发展的一大趋势。代理建设模式能够帮助业主理想化地对投资和工期进行控制，避免我国目前存在的上一个项目、组建一个管理单位，在没有任何经
2 融资代建制的模式框架
融资代建制是在此基础上，结合我国国情和借鉴先进管理办法的公共项目建设管理创新模式，模式可概括为：二个层次、三种管理、三项保证（支持条件）（图1）。 （1）二个层次：第一层次是指项目公司从政府处获得公共工程的特许经营权，承担从筹资、建设、经营的项目全寿命周期任务；第二层次是项目公司将其中的部分或全部实施内容交于工程（管理）公司管理、建设、运营。所确定的项目公司、工程管理公司、工程公司、运营公司等都是通过竞争获得
验的情况下而产生的人财物的浪费。应打破行业及地区界限，实施项目建设单位的重组与调整，将项目建设管理单位做大作强。③特殊的企业管理。项目公司的管理有别于一般公司的管理，具有特殊性。替业主服务，代为管理项目，处理一切事情的工程管理公司，其工作方式也具有特殊性。由施工企业、设计企业或设计施工联营企业等类型企业拓展业务而发展为工程公司的实体，其管理方式也将有根本的改变。
（3）三项保证：是指支持融资代建制的体制、机制和法制。要改革体制的缺陷，如由国家投资建设或政府财政性资金进行固定资产投资，实行“决策、投资、建设、管理、使用”的“五位一体”的投融资体制，实践证明有很多弊端。新型的公共项目投融资体制应实行政企分开、权责明确、市场导向、政府间接管理、投资主体多元、融资渠道多样、决策科学、中介服务社会化。应建立支持融资代建制的机制，如投资决策机制，市场竞争机制，合同契约机制，风险分担机制，价值合理补偿机制激励机制和约束监管机制等。支持融资代建制的法制包含三个层次。第一层次是法律，需要建设和完善融资代建制基本法，修改相关法律，如《合同法》、《担保法》等。除了上述的法律层次外，由国务院批准颁发的条例、国家部委颁发的规定、中央或地方有关部门制定的实施细则处于法规体系的第二层次，可以委托专业人士组织（学会）或行业协会制定，第二层次的条例、规定和细则是对法律条款的细化，便于法律的实施。技术标准和规范侧重于技术和管理的实施程序和细节，属于法制的第三层次，具有可操作性。一般由专业人士组织（学会）或行业协会自行组织制定。体制、机制、法制三者互相作用、相辅相成。体制应该适应机制，反过来也影响机制；法制保障体制，体制支持法制；法制规范机制，机制要求法制。在管理体系中，体制是组织件，法制是硬件，机制是软件，体制是需要持续地变革，机制是要善于应变，法制是要不断地完善。体制、机制、法制的界面并非完全割裂，三者也存在交融。
[5]
式。公共工程融资代建制的出现也是一种必然，它是社会效益、个体利益的均衡，是符合国际惯例又有中国特色的，能够为我国的经济建设、提高人民的生活水平服务的，系统成套的公共项目建设管理的创新模式。
3 结论
为改变我国公共工程建设领域效率低下、管理混乱、信息封闭等状况，应当借鉴、吸收通过实践
检验的BOT/PFI和公私伙伴关系（PPP）等管理模式的成熟理论，创新我国公共工程项目建设管理模
参 考 文 献
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[5] 张允宽等.中国城市基础设施投融资改革研究报告[R].北京：中国建筑工业出版社.2002
新投资体制下完善“代建制”理论与实务的若干问题探讨
孙鸿炜
(沈阳行政学院，辽宁 沈阳110036)
摘要：本文通过对比新投资体制下代建制在各地的进展情况，提出了选择“公司代建制”的发展方向。从政府投资工程“投、建、管、用”职能分离的体制改革角度，研究了“代建制”的亟待解决的管理问题，并从代建人和政府两个角度分别提出了完善代建制的关键所在。 关键词：投资体制,项目管理,代建制
1 我国政府投资体制与代建制发展方向选择
1.1 传统投资体制下政府投资项目主要管理模式
随着我国投资体制改革的不断深入，政府投资项目的建设管理已由“投、建、管、用”多位一体逐渐向“投、建、管、用”职能分离转化。项目管理的方式也出现了多种模式。主要有：
1.1.1 以专业型管理机构为建设单位
专业型管理机构包括政府直属企业法人、事业单位和委办局内部的基建处。高发于工程项目较多的单位和部门，特点是由使用单位组建基建班子长期负责。其中后者的工作人员系公务员编制，其经费由财政全额拨款。
1.1.2 以专门的工程指挥部为建设单位
对于投资大、周期长、涉及环节多的大型基础设施项目（如城市高架道路、跨江大桥等）一般由具有一定行政级别的领导挂帅，形成临时性机构。究其原因是该项目跨越多个行政区域、动拆迁量大面广、各项配套建设内容多，工程进度要求也高。类似的机构还有项目建设领导小组，该小组通常为纯协调性质，由市委、市政府的领导或分管领导担任领导小组组长，领导小组不具体参与工程的建设实施过程。如果需要，领导小组可下设办公室或工程指挥部。 1.1.3 以项目法人为建设单位
经营性的基础设施项目在1996年后普遍实行。即在项目批准立项之后，组建项目法人，具体负责工程建设的项目策划、资金筹措、建设施工，并负责项目建成后的运营管理、债务偿还和资产保值责任。工程完工后，项目建设管理班子一般即转化为项目经营管理班子。 1.2 传统投资体制下诸多模式的弊端[5]
应当说，上述模式为当时体制下的市政工程建设做出了应有的历史贡献。但随着我国经济体制改革的深入和建筑业专业化、高级化发展要求的提高，上述模式已经不能适应时代的要求。其弊端主要有：专业知识缺乏，工程隐忧多多；机构设置重复，浪费现象严重；资源使用分散，重点项目资金得不到保障；法制不健全，管理不严格；政府投资项目超概算层出不穷、缺乏有效的后评价体制。
1.3 新投资体制下代建制进展情况、发展方向选择
早在2002年国家有关部门就组织了“政府投资工程管理方式改革”课题研究，通过专业化建设管理，最终控制投资、提高投资效益和管理水平，创新政府投资项目管理方式。2004年7月16日，国务院正式出台了《关于投资体制改革的决定》，决定指出：“加强政府投资项目管理，改进建设实施方式。„„对非经营性政府投资项目加快推行‘代建制’„„”。同年11月16日，建设部又出台了规范性文件《建设工程项目管理试行办法》规范“代建制”操作。
项目“代建制”最早起源于美国建设经理制（CM）。是一种由项目出资人委托有相应资质的项目代建人对项目的可行性研究、勘察、设计、监理、施工等全过程进行管理，并按照建设项目工期和设计要求完成建设任务，直至项目竣工验收后交付使用人的项目建设管理模式。这种模式的特点是将工程项目由建设单位委托专门机构管理，由过去工程自管型的小生产管理方式向项目专业化转变，项目的工程技术及管理手段也趋于现代化。代建代管是保证工程质量、加快建设周期、提高投资效益的有力措施。
“代建制”历经试点逐渐丰富，在我国按照实施先后有厦门模式、深圳模式、上海模式和重庆模式等
[4]
。这是近年来政府机构改革、投资体制改革进一步深化和发展的必然结果。首先，横向看，全国已有上
海、江苏、厦门、重庆、北京、武汉、安徽、青岛、四川、天津、河北、陕西、贵州等至少十多个省市开展了这项工作；其次，纵向看，很多地方在全面推行政府工程“代建制”的同时，还专门出台了旨在加快这一模式发展的地方政策，对当地推进这项工作起到了非常积极的作用。再次，微观看，一大批具有较高工程管理水平的代建制企业和项目应运而生，有的企业尤其是沪市企业已经在行业内崭露头角。诸多模式总体目标完全一致，脉络上分为两类：一是“政府集中代建制”，以深圳市工务局为代表。该机构不以赢
利为目的，集中统一管理。在当前市场经济还不完善，各类代建人发展还不平衡、不成熟的情况下，集中代建作为一种过渡形式采用，有着积极的推动作用。但另建工务局与政府机构改革趋势不相适应，甚至会遇到相当的阻力；二是“公司代建制”， 该类代建代表了各地政府代建制的发展倾向，由于注入了市场化因素，启动改革相对容易一些。也是本文推崇的代建制发展方向。
2 代建制亟待解决的管理问题
2.1 缺乏法律法规保障
从目前各地实施情况看：由于没有相应的法规，造成代建人的定义、职责、涉及范围均不明确，使之在履行代建职能时，建设各方和投资单位只能摸索经验操作；评价最终管理成效无依据遵从-不能建立相应的奖惩机制-代建人的业绩无法登记， 给代建人的考核、定级、升级和管理带来一定的不便；代建人在施工过程中项目法人地位体现不出来，竣工验收单上只有勘察、设计、施工、监理四家单位签字盖章的地方，没有给代建人预留。 2.2 代建人的认定和选择模糊
选择什么类型或具有什么资质的法人机构来作代建人还有待商榷。目前可从事代建工作的法人机构基本上分两类：一是专业化管理咨询类公司，包括工程咨询、造价管理、招标公司、具有咨询资质的设计院等；二是工程施工总包类公司，包括施工总包单位、房地产开发公司、投融资公司、国有资产经营公司等。选择上述哪一类机构更适合代建工程，各界看法不同，争议也较大。 2.3 代建人缺乏稳定的经济动力
尽管代建的客体是非营利性政府投资项目，但是各代建主体天然的具有利益驱动。在投标竞争中常以价格为砝码，代建费一降再降，甚至厦门出现了代建费仅占项目总投资0.49％的底线。由于没有担保、保险等相应的配套措施，很可能风险最终又转嫁到项目管理的水平上。目前代建制确有市场需求，但企业往往得依靠其他渠道进行自我贴补，长此以往，不是优质企业陆续退出代建制，就是代建成效名不符实。特别是对于一些房地产开发企业，其主业本身就是利润较高的行业，因此其参与代建项目的动力并不大。代建费用这个问题已成为推广项目代建制的一个绊脚石。 2.4 代建人的水平有待提高
目前多数地方的代建人数量短缺，总体素质和水平不高，不具备从事代建项目的实力。 2.4.1 代建人的规模普遍偏小
国内实行政府投资项目集中管理的地区，除深圳外多数存在编制人员不足，过小的规模对代建人的有效或高效履行职责形成了巨大的挑战。 2.4.2 项目前期工作有待在源头深化
对于项目前期策划，可行性研究等前期技术服务，代建人有的过去虽然做过一些，但没有达到系统化、规范化的要求，有的过去根本没有涉及到。本文担心代建人服务意识和责任感迟缓，由观念滞后引发技术上的非专业化。
2.4.3 代建制的广义市场化程度有待提高
代建人承揽的工程主要以行业内为主，他们对业外的工程存在惰性，也不具备竞争能力。专业代建人较多,综合代建人较少。狭窄的服务范围一定程度上制约了代建制的发展，也无益于形成广泛的行业竞争，对代建制市场的健康发展不利。 2.4.4 资质要求限定代建人的匹配
代建人既要求有咨询/招标/工程造价甲级或工程总承包一级的资质，又要兼备建设项目全过程管理的能力或业绩。多数代建人需从吸纳、培养相当数量的注册造价师，注册结构工程师，注册监理工程师等专业技术人才入手，迎接代建制完全市场化后带来的压力和危机。
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3 代建制实施的关键问题
代建制在理论和实践层面都存在很多想象空间。为了顺利地推行代建制，避免实施过程中不必要的反复，代建制的建立要从实施背景和法律环境，理论可行性和实施步骤等方面做系统性考虑。 3.1 完善规制是当务之急
代建制法规应当包括：代建制主体的法律地位、政府投资项目实行代建制的范围、代建制组织管理、代建合同的性质、代建合同中的相关权利义务、代建项目组织实施程序、代建项目建设管理的监督检查等。本文提供如下实施措施： 3.1.1 明确代建主体的法律地位
代建人没有法律授予的地位，履行职责的法律环境不健全。客观上无法得到各级政府和建设相关管理、备案部门（如规委、建委、环保、消防、质检等方面）的认可。实践操作过程中遇到的困难，通过与各方面进行变通予以处理方式，即实际上仍由使用人（即传统上的建设方）出面进行各项手续办理。从法理上讲，任何一个法人承担了合同约定的责任和义务，必须给予与履行责任相对应的权力，否则合同只是一种形式，或者说是无实际意义的。当前的问题是代建合同上约定的权力超越了国家法律法规所能给予的，因此，政府应尽快出台明确代建人在国家基本建设程序中作为建设方地位的法律性文件。这个文件至少包括以下条款和内容：（1） 以法律的名义定义什么是代建人，使之成为独立承担责任的法人。（2）代建人在基本建设过程中代表投资人的利益，因此在项目建设过程中需要杜绝“项目组织和协调者”的模糊身份，给予办理立项、规划许可和开工许可等相应的权利。（3）给予申报竣工验收的实质资格，而不是处于“组织项目竣工验收”的尴尬角色。 3.1.2 代建合同的框架设计
公开招标选定代建人其合同主体主要包括：投资人（发改委）、项目使用人、招标代理人和代建人。投资人与招标代理人形成招标代理委托关系，再由招标代理人按照规范程序对代建人进行公开招标，其间项目使用单位参与招标文件的编制与评标活动。目前，代建合同的框架设计大致可以分为二种。第一种模式是由投资人、项目使用人和代建人三方共同签订代建合同。这种模式的好处是三方的权利、责任、义务明确，特别是对代建人的保障更为有利。但不足的是，如果“ 代建制”全面推开的话，投资人将势必陷入大量的具体事物中去；第二种模式是将代建合同分拆成两个具有关联关系的法律文件。首先，由投资人给代建人出具一份项目代建委托书。该委托书对代建人的基本权力、责任、义务作了原则性的规定，而对委托方的责任、义务则作了简化处理。其次，由项目使用人与代建人签订项目代建合同，该合同详尽规定双方的权力、责任、义务，本文建议采用后者。 3.1.3 履约保函的约束
为了有效地控制代建风险，在代建制安排中应设计对应的三个层面约束机制。第一个层面针对代建合同的赔偿责任，如果代建人未能完全履约致使投资增加或工程质量不合格，所造成的损失或投资增加额一律将从其银行履约保函中补偿，履约保函金额不足的，相应扣减项目代建费，仍不足的，扣减代建人自有资金；第二个层面主要涉及质量责任追索保证，即代建人要承诺对工程质量终身负责；第三个层面是从政府监管的角度，对重大违约代建人除承担赔偿责任外，还要接受一段时间市场禁入的处罚，当然后者作为终极约束手段。 3.1.4 免责条款的界定
鉴于代建项目的特殊性，有两个问题是代建人普遍关心的。其一是如果出现由于项目前期勘察设计失误造成增加投资的情况，投资人或使用单位是否可以免除代建人的责任。因为代建人一旦中标，只能从事该项目的管理工作，而不能直接或间接地从事与代建项目相关的勘察、设计、施工、监理、材料设备供应等业务；其二是如果资金主管部门资金拨付不及时造成工期延误，代建人是否可以免责。对此，需要代建人在合同中前瞻性的明确列出。
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3.2 界定代建人资质是必要条件
代建人的工作性质与项目管理十分相似，但作为政府投资公益性项目的专门制度安排，在实施过程中最忌讳蜕变为政府部门的下属单位。对代建人而言基本专业要求包括：（1）具有一定资金实力与信用（2）具有相关项目管理经验与实施能力（3）可以独立承担民事责任。众所周知，现阶段无论是工程项目管理还是从事工程项目管理的企业都还处于培育发展阶段，甚至对工程项目管理尚无成熟的资质认定标准。因此，“代建制”现阶段可行的做法是借鉴工程项目管理资质标准作为进入门槛。北京市曾经推出1+x 的代建人资质要求，即代建人必须具备工程咨询的甲级资质，同时兼有1 项以上的其他与建设工程相关的资质（如工程招标、设计、监理、施工等）。目前从事代建工作的两类法人机构各有侧重，房地产开发和总包类企业拥有雄厚的资金实力及丰富的项目运作和施工能力；咨询管理类企业凭借专业化管理技术、手段、经验协助或代替业主对工程项目实施投资管理和组织建设。总体比较来看，无论是企业的自身需求还是管理特征使然，咨询管理类企业作为代建人从理论上应是较优的选择。当然，出于对履约能力的考虑，作为代建人的咨询管理类企业还应具有相应的资金实力（包括注册资金和履约保证金双因素）。 3.3 打造科学的代建收费体系
选择代建人主要应考察其项目管理的水平、公司的累计业绩以及项目班子构成等，而不应将费用高低作为择人的主要甚至唯一依据。代建费用过低不利于吸引高素质的代建队伍参与项目管理，不利于提高工程项目的建设水平，更不利于体现代建制的优越性。此外目前代建制的计量标准还有待科学化、系统化，建议代建报酬既要与工程量挂钩，更要与造价控制结合。项目代建费不宜直接套用《基本建设财务管理规定》中的建设单位管理费，而宜依据工作内容、难度和承担的责任。在政府指导价的引导下由市场主体确定。
3.4 引入项目管理制度，培育成熟的代建人
一个健康良好的市场竞争环境是成功实行代建制必不可少的土壤。推行代建制关键在于选择代建人，代建人的培育是代建制推行的关键。候选代建人范围很小甚至没有选择余地，只能导致投资项目先天的弱化。各地代建主体虽然具有一定的专业水平，但由于项目管理均不是其主业，他们在对项目进行建设组织管理时都有一定的局限性。如果不把项目管理作为企业的一项重要经济资源加以重视，项目建设管理水平也就无法提高了。代建制不应片面追求代建的形式和过程、片面强调施工过程管理和建安工程费用控制，要在切实加强项目前期工作上下功夫。从国内外项目管理的经验看，工程建设成败最关键环节是项目前期工作，要防止设计漏项和三边工程（即边勘探、边设计、边施工）。
上述举措更侧重企业性质的代建人如何实现技术突破。此外，完善代建制各部门的统一认识和改革魄力也不容忽视。需彻底打破狭隘认识和本位主义，拓宽代建范围，营造出良好的社会氛围。；推行代建制过程中引导无序和低层次竞争会增加政府部门的工作量。如果主管部门不明确，对代建人的招投标、签订代建合同等工作就无法实施必要的监控，为将来项目的顺利实施埋下隐患。代建制不是万能公式，基于现实条件，明确监管代建工作的具体部门且政府不越权是理论界与实践界的期望。
我国新投资体制下政府投资项目管理模式改革的研究
顼志芬 戚安邦 王进同
摘要：去年7月25日国家颁布了《国务院关于投资体制改革的决定》，其中提出要“加强政府投资项
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（1.南开大学商学院，天津 300071; 2.河北省财政评估中心，河北 石家庄 050000）
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目管理，改进建设实施方式”。本文根据我国这种全新的投资管理体制，在对当前我国政府投资项目管理模式分析的基础上，借鉴国外政府投资项目管理的经验，提出了我国政府投资项目管理模式改革的对策和建议：建立完善的监管机制和法规体系，采用资质评审法选择代建机构等。 关键词：政府投资项目，代建制，建议
1 引言
政府投资项目管理是实施政府职能的一种重要手段，同时这种管理的好坏对国民经济活动起着非常重要的作用。为进一步提高政府投资项目的投资效益和管理水平，推动我国投资体制的改革，国务院于2004年7月25日发布了《国务院关于投资体制改革的决定》。决定中明确规定：“加强政府投资项目管理，改进建设实施方式”，“对非经营性政府投资项目加快推行“代建制”，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。”这为政府投资项目全面推行“代建制”管理模式提供了依据。可以预见代建制将对我国政府投资项目的管理和国内建筑市场带来深远的影响。
目前我国在代建制的实施过程中取得了一些经验，但也存在很多问题，影响了政府投资项目的管理和实施的效果，如何解决代建制实施中存在的问题，进一步提高政府投资项目管理和实施的效果当前迫切需要解决的问题，也是加快推行代建制的关键。国外发达国家政府投资项目推行代建制的时间较长，经验比较丰富，因此本文借鉴借鉴国外政府投资项目管理的经验，结合我国国情分析代建制实施过程中存在的问题，在此基础上提出我国新形势下政府投资项目管理模式改革的建议。
2 国外发达国家政府投资项目的管理情况
发达国家和地区政府投资项目的管理一般是以政府采购制度为基础。从各国政府投资项目管理的相关机构和法规来看，发达国家政府的政府投资项目大多数集中在非盈利性的公益性项目上，并对其实行严格的管理和监督。其特点是：
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2.1 完善的监督机制
发达国家政府投资项目要接受多方面的监督，有严格的监督管理体制。如美国政府投资项目要接受国会的监督、政府部门的监督和公众的监督。同时政府投资项目管理的透明度极高。任何人对于政府投资工程的实施过程都可具有知情权。严格的监督管理体制和极高的透明度保证了政府投资工程实施的廉洁、公正。
2.2 全面的政府投资项目管理法律体系
在国外政府投资项目管理的法律体系中，一个重要组成部分是政府采购的相关法律。国外政府投资项目都遵守严格的政府采购制度。这是因为发达国家大都加入了WTO，按照《政府采购协议》的有关规定，发达国家的政府投资项目都遵守严格的政府采购制度。此外还有很多与政府投资项目有关的法律。美国各州对于政府投资项目都有许多法律法规的制约。如有的州法律在合同的签署方面，对公共部门有专门的要求；还有关于实行竞争性招标的要求，关于实行工程担保的要求、关于承包商选择的要求、关于分包的要求等等，都有相应的法律法规来规范。
2.3 良好的代建市场环境
国外的建筑市场一般相对比较完善，有很多大型的工程承包公司，同时项目管理人才素质较高。发达国家一般都有精通设计、招标、施工、管理、商务、法律且具有良好声誉的产业化的咨询专家队伍，同时对各项咨询工作和从业人员的职业道德有极其具体而严格的规范。而政府对于代建机构选择的规定也有利于竞争。一般通过招标选择承包商，有时还直接选择分包商。如美国的制度规定，一个工程至少由五家承包商承包建设。即总承包商（一般指土建部分）、电气、给排水、暖通、装饰等五个专业承包商。
2.4 采用合理方法选择承包商
国外发达国家考虑到政府投资项目的特殊性，在承包商选择的方法上与私人项目不同。如美国国会在1971年以一项要求作为法律，即建筑师或工程师的服务采购必须基于资质评审法，采用经过协商的公平合理的价格补偿形式签订合同。该方法较低价招标方法在降低项目全生命周期成本、明确工作范围和建立良好的协作关系上有很大优势。美国佛罗里达州公共建筑采用此方法的管理费用仅为建筑成本的6.7%，而最低价招标法为13%。
3 国内政府投资项目的实施情况
对政府投资项目实行“代建制”是国际上通行的做法，但我国在这方面的实践很晚，是从1993年开始的。厦门市于1993年首先开始对一些基础设施和社会公益性的政府投资项目实行代建制，十年以后国内一些省市如上海市、深圳市、重庆市等也相继开始推行代建制，如上海的投资公司、深圳的建筑工务局、重庆市城市建设发展有限公司等都是代建制模式下的政府投资项目管理机构。其中，比较有代表性的有深圳的工务局模式和上海的代建制模式，其具体内容分述如下。 3.1 上海模式
上海模式中的组织机构及其相互关系如图1所示：上海市在2001年根据投资、建设、管理、运营四分开的原则，重点开展工程建设项目“代建制”工作，先后出台《关于推进政府投资项目建设管理体制改革试点工作的实施意见》和《上海市市政工程建设管理推行代建制试行规定》，提出建设交通系统政府投资项目建设管理体制改革实施方案，实行由“政府主管部门、政府所属投资公司（业主）、代建机构（工程管理公司）”组成的三级管理模式，并在市政、水务、环卫、交通等系统确定了11家单位为首批承担政府投资项目的工程管理公司。
政府、投资公司、工程管理公司在界定的职责范围对政府投资项目进行管理。政府主要借助代建机构完成政府投资工程的管理；投资公司作为政府业主，代表投资主体的地位，直接委托工程管理公司对政府投资工程进行专业化管理。代建机构根据政府或经政府授权的投资公司的委托，组织开展项目的可行性研究、初步设计、项目管理、工程监理
等工作。 3.2 深圳模式
深圳模式中的组织机构如下图所示：
深圳在政府投资项目代建制管理模式的实施中，按照“相对集中，区别对待”的原则，对于政府投资项目分三类进行管理：对常年有政府投资工程任务，且有相应建设管理能力的专业部门，如国土、交通、水务、公安、教育等部门的政府投资工程，由建设单位充当业主；少数专业工程、特殊工程由具体的专业部门充当业主；其余政府投资的市政工程、房屋建筑工程、公益性工程全部纳入工务局充当业主，集中统一管理。
深圳市工务局作为政府直属事业单位，代表政府行使业主职能，负责对政府投资的建设工程项目的组织协调和监督管理工作。对工程前期工作、设计委托、施工及监理单位的确定、工程竣工验收等进行全方位、全过程负责，接受建设行政主管部门的监督；使用单位负责提出项目功能设计要求，并派人参与项目的设计审定和工程竣工验收。在工程实施阶段，通过公开招标选择社会监理、咨询、担保等中介组织，对政府投资工程建设进行监督管理。
4 国内政府投资项目代建制管理模式现存问题的分析
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从上海和深圳代建制管理模式来看，对非盈利性政府投资项目都是按照“投资、建设、监管、使用”分离和专业化管理的原则实行相对集中的专业化管理，从实施情况看还存在问题，本文以上海和深圳模式为例对国内政府投资项目代建制管理模式现存的问题进行分析：
4.1 尚未真正形成政府投资项目的监督约束机制
从上海和深圳模式看，均设立了事业单位负责政府投资项目的管理，在机构设置和规章制度上也做了相应的规定，但在实际执行中还存在很多问题。首先，由于事业单位的非赢利性，对于政府投资项目管理只有行政权威的激励和约束，没有产权及利润的约束，也缺乏相应的法律法规的约束，一旦出现工期、质量或投资超概算等方面的问题，难以追究责任和挽回损失；其次上海和深圳的政府投资项目缺乏强有力的监督机制，未充分发挥社会中介机构的作用；第三政府投资项目具有与私人投资项目不同的特点，但在代建合同多采用多采用普通合同，因此对于代建企业和承包企业的约束不强。 4.2 尚未建立有效的代建制管理法规体系
上海和深圳为代建制的实施出台了相关法规与规定，如上海市《上海市市政工程建设管理推行代建制试行规定》，《深圳市政府投资项目管理条例》等，但代建制管理的法规体系还不完善。对代建机构及其代建行为的管理，尚未形成一套完整的管理规范。同时国家对于代建机构的职能定位、政府对代建市场的监管等方面缺乏相应的规定和法律法规的保障。这些都是现阶段影响代建制规范化、制度化的主要问题。
4.3 尚未形成完善的代建市场机制
一方面代建机构的项目管理水平有待提高。目前我国建筑市场上的企业多侧重于某一环节的管理，如工程施工、工程监理等，实施政府投资项目的代建管理有一定的局限性。另一方面具有代建资格的机构数量不多，缺乏市场竞争的有效环境。如上海仅有十几家代建机构。造成这种状况的原因是因为对于代建机构的认定没有明确的规定和考核办法，影响了代建机构的选择。由于代建机构数量较少，客观上也造成了该领域的相对垄断，阻碍了代建制的进一步发展。
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4.4 尚未形成合理的代建机构选择方法
上海和深圳在代建制的实施过程中，对于代建机构的选择采取政府指定和招标方式。在招标方式中按照目前我国有关招投标的规定采用低价中标方式。这种代建机构的选择方法导致实际招标活动中，各代建机构一再降低代建费用，无序竞争。而在中标后，出于自身经济利益的考虑，采取减少人员投入、降低原材料支出等办法来降低成本，或是不断提出变更，最终导致政府投资项目超预算，影响了政府投资项目的实施效果。
5 对策建议
通过对我国试行代建制情况以及国外政府投资项目管理情况的分析，本文认为在进一步推行代建制的过程有以下几方面的问题需要的注意： 5.1 建立有效的政府投资项目监督约束机制
对政府投资项目的监督应建立层级式的监督约束机制：一是国家有关的法律法规。这些法律法规应对政府投资项目主管部门职责和权限做出明确的规定，同时规定对其行为的考核和处罚措施；二政府投资项目多方面的监督管理体制。应建立包括政府决策部门的监管；同级财政、审计、使用单位等部门的监督；公众和中介机构的监督三级监督约束机制。三是完善政府投资项目代建制的合同文本。考虑政府投资项目的特殊性，完善政府投资项目的合同文本，加强对代建单位和承包单位的约束。 5.2 完善有关政府投资项目代建制的法律法规
从政府投资项目管理代建制的现状看，国家应尽快出台有关代建制的法律法规。政府投资项目的管理方式、管理机构、运作方法与私人投资项目不同，因此对于政府投资项目的管理应有专门的法律法规。因此制定相应的法律法规就是必不可少的一项工作。如机构的设置、管理方式需、运作规则等。应从法规的角度对政府投资项目的监管、代建制实施的范围、代建市场的准入条件、代建制的标准合同文本等做出规定，以更好的指导代建制的实施。 5.3 完善建筑市场的代建机制
首先要加强代建机构的培育。代建机构的培育涉及项目管理人才素质的提高和政府的鼓励。加强对建筑项目管理有关资质认证的推行有助于提高人才素质；同时拓宽培养项目管理人才的途径，通过
全日制和在职教育提高代建机构的人才素质。从政府监督出发鼓励建筑行业的企业采用合并等方式拓宽业务范围，使其逐步具备进行政府投资项目代理的能力。其次，鉴于我国目前建筑咨询机构的水平参差不齐，需要规定明确的代建机构的资质要求，以保证政府投资项目管理的效果。可在国家指导性法律法规的基础上，各省市结合当地建筑市场的发展状况制定代建机构的资质要求。通过不断增加代建机构的数量，形成竞争的代建市场。 5.4 采用资质评审法选择代建机构
由于政府投资项目的特殊性，在政府投资项目代建机构的招标活动中不宜采用低价中标。政府投资项目的代建属于一种管理服务，因此适宜采用资质评审法。即根据代建机构提供的资质说明和有关信息，在确定合格代建机构后，
通过协商确定代建费用。
目前我国实行资质评审法需要建立政府投资项目代建机构的选择评价体系和相应的信息系统。侧重对专业人员素质、项目管理人员素质、项目管理经验以及企业信誉的考察。在信息系统方面，应建立代建机构的信息库和已完工项目的信息库。
政府投资项目实行代建制是深化我国投资体制改革，是提高工程建设管理水平、保证工程质量和投资效益、规范建筑市场秩序的重要措施。随着代建制及相关制度措施的逐步规范和完善，代建制必将在政府投资项目中发挥越来越重要的作用。
参 考 文 献
[1] 国务院关于投资体制改革的决定》
[2] 尹贻林，严玲.论政府投资项目建设组织实施方式和监管模式.中国软科学，2003.12 [3] 黄霆，申立银等.我国政府投资项目管理的现状分析.建筑经济.2005.1
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Research about the Management Mode Reformation of Public Project
XU Zhifen QI Anbang WANG Jintong
1
1
2
（1.Nankai University Business School, Tianjin 300071,China; 2.Financial Investment Assessment and
Evaluation Center of Hebei Province, Shijiazhuang 050000,China）
Abstract: includes “strengthen public project management, improve constructing management mode”. According the document, this article discusses agent- construction mode in China and public project management in other countries. Finally, the author put forward some suggestions: including improve law system and supervision mode. Key Word: Public Project, Agent- Construction Mode, Suggest
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