中美非营利组织预算管理比较分析
作者：魏乾梅
来源：《财会通讯》2011年第07期
非营利组织基本上都是社会公共服务行业，主要任务是为社会提供便利而不是获取利润。美国拥有一套完善的非营利组织预算管理体系，对创造和提升美国政府公共行政与公共管理能力起到重要的促进作用。目前，我国会计正处于与国际趋同的关键时期，中国会计与国际会计仍然存在较大差距。本文拟通过学习借鉴美国非营利组织预算管理制度，探索我国非营利组织预算管理体系的基本路径。
一、美国非营利组织综合预算体系
在美国，“机构组织的规划是指树立机构组织的最高目标，确定实现最高目标的战略，制定机构组织长期计划，在该计划中定义机构组织的财务和非财务目标，制定专门详细的预算，以及在该预算中包括机构组织实现最高目标和具体目标所需要投入的资源”。为了实施机构组织的规划，美国实行了一套完善的非营利组织综合预算体系。
（一）严密的预算循环体系在多数机构组织中，预算是一系列经营活动的循环（见图
1）。这反映出美国预算制定、审查、执行、评价整个预算程序的流畅性。美国公共机构和非营利组织综合预算制定有严格的程序，主要包括：预算的准备、预算的审阅、修订和最终采纳；预算的执行和结果评价。在美国，一些重大预算项目还举行听证会，以征得国人的广泛支持。
（二）预算内容的全面性在美国，预算统称为全面预算或综合预算，包括营业预算（提供一个财政年度收入和支出的计划）和财务预算（现金预算和资本预算），即财政年度机构组织的所有可能的收入与支出项目。现金预算主要关注下年度现金流入与流出；资本预算则考虑在未来几年内可以向机构组织提供服务的各类资源的支出安排。综合预算通过综合考虑服务数量、价格、成本、现金流量和资本支出等要素，综合吸收和概括下一年所有与预算相关的要素而制定的，并成为机构组织在明年将要采取的所有行动的计划方案。
（三）预算的价值指向社会保障化在美国，社会保障成为联邦政府最大的费用支出，占联邦政府总支出的25%，医疗保险制度和医疗卫生19%，国家防御16%，失业救济和净利息各14%，其他12%。
（四）预算制定的精细性制定预算时，要求“详细列出与执行每项经营活动相关的各项支出对象，包括年薪、工资、租金、办公用品、差旅费、设备费用和其他投入资源”。
（五）预算程序的灵活性在预算程序上，自由度很大。除了在政府部门，法律在明确规定预算的规模和项目内容，其他机构组织预算可以根据其管理者认为最有效的方式进行。当然，
这需要在法律允许的条件下进行。 即预算程序具有在法律依据条件下实现资源配置与资金使用的灵活性。
（六）预算执行的严肃性“预算执行既是一个财务过程，也是一个实际经营过程。预算循环的此步骤包括授权项目或计划时间安排，资金额度限制和理想状态下的成本限制……预算对组织机构内各责任中心的支出进行授权和限制，拨款计划详细规定了支出内容和支出额度”。政府部门将拨款按支出类型进行细分，在执行过程中，还会将各项支出进一步分派，以确保：避免提前用完拨款，被迫补充拨款；保持现金流出与现金流入相一致；为在预算执行过程中的机构提供资金或停止提供资金。整个预算执行过程是一个责任与控制的过程。
二、我国公共机构与非营利组织综合预算现状
为了进一步了解和说明我国目前综合预算状况，从审计风暴中一些数据及中美预算时间表（见表1）着手。审计风暴中2007年出现了“财政部公务用车超编21台”、“国家统计局本级挪用项目支出1451.11万元”、“发改革委实有资金结余7670.48万元未纳入预算统筹安排使用”、“水利部部分单位报销假发票套现近5百万”、“证监会超预算列支人员经费1915.61万元”、“国家旅游局多发放津贴补贴244.76万元”；财政部2008年预算执行情况及其他财政收支情况审计结果显示“财政性投资评审和专项核查工作经费预算1.2亿元未纳入部门预算管理”、“安排项目预算未先消化专项资金结余1.15亿元”、“新增项目资金结余较大，平均资金结余率达
47.08%”、“往来账挂账1.2亿元未纳入部门预算管理”、“事业基金1.67亿元未纳入部门预算安排”、“2711.95万元项目预算未细化，基本支出预算中包括项目支出预算2780万元”、“政府采购不规范金额1.03亿元”、“2008年，所属机关服务中心出租财政部房产取得房租收入531.93万元未实行收支两条线管理”等预算管理违规问题。20世纪80年代以来，我国推行零基预算办法。预算编制过程是各地方采取零基预算，以各部门为单位，统一编制部门、所属单位和项目的预算，将各部门预算汇总上报财政部门，并经财政部门审核批准后下达预算指标。经过不断实践与探索，出现了一些难题，直接影响其功效的发挥。从上述审计风暴中一些数据及中美预算时间表中，概括我国公共机构和非营利组织综合预算主要存在下述问题。
（一）缺乏严格统一、公正透明的预算体系尽管我国建立了《预算法》，但《预算法》中没有明确、严格、统一的预算体系，而且随着经济社会各项改革的不断深化，加之全国各地经济社会状况各有不同，迫切需要一套严密、公正、透明的预算循环体系。从全国范围看，预算制定、审批、执行、评价整个预算程序并不顺畅，各省或市财政部门对预算单位的预算做法不一，甚至各自为政，政府预算、部门预算、乡镇及村级预算之间级级分割，预算管理混乱。
（二）预算内容缺乏全面性受分税制财政体制缺陷的影响，我国预算把关注点放在预算内税收收入，不管预算外收入和制度外收入，与之相应的支出也一样。直接影响了政府全部财力整合与界定，从而制约了预算规范化目标的实现。
（三）预算支出结构欠优化目前，我国仍然存在年度预算收支失衡、预算年度制与政府任期制不一，以及地区之间、城乡之间、部门之间等预算支出结构欠优化问题。2008年中央财
中美非营利组织预算管理比较分析
作者：魏乾梅
来源：《财会通讯》2011年第07期
非营利组织基本上都是社会公共服务行业，主要任务是为社会提供便利而不是获取利润。美国拥有一套完善的非营利组织预算管理体系，对创造和提升美国政府公共行政与公共管理能力起到重要的促进作用。目前，我国会计正处于与国际趋同的关键时期，中国会计与国际会计仍然存在较大差距。本文拟通过学习借鉴美国非营利组织预算管理制度，探索我国非营利组织预算管理体系的基本路径。
一、美国非营利组织综合预算体系
在美国，“机构组织的规划是指树立机构组织的最高目标，确定实现最高目标的战略，制定机构组织长期计划，在该计划中定义机构组织的财务和非财务目标，制定专门详细的预算，以及在该预算中包括机构组织实现最高目标和具体目标所需要投入的资源”。为了实施机构组织的规划，美国实行了一套完善的非营利组织综合预算体系。
（一）严密的预算循环体系在多数机构组织中，预算是一系列经营活动的循环（见图
1）。这反映出美国预算制定、审查、执行、评价整个预算程序的流畅性。美国公共机构和非营利组织综合预算制定有严格的程序，主要包括：预算的准备、预算的审阅、修订和最终采纳；预算的执行和结果评价。在美国，一些重大预算项目还举行听证会，以征得国人的广泛支持。
（二）预算内容的全面性在美国，预算统称为全面预算或综合预算，包括营业预算（提供一个财政年度收入和支出的计划）和财务预算（现金预算和资本预算），即财政年度机构组织的所有可能的收入与支出项目。现金预算主要关注下年度现金流入与流出；资本预算则考虑在未来几年内可以向机构组织提供服务的各类资源的支出安排。综合预算通过综合考虑服务数量、价格、成本、现金流量和资本支出等要素，综合吸收和概括下一年所有与预算相关的要素而制定的，并成为机构组织在明年将要采取的所有行动的计划方案。
（三）预算的价值指向社会保障化在美国，社会保障成为联邦政府最大的费用支出，占联邦政府总支出的25%，医疗保险制度和医疗卫生19%，国家防御16%，失业救济和净利息各14%，其他12%。
（四）预算制定的精细性制定预算时，要求“详细列出与执行每项经营活动相关的各项支出对象，包括年薪、工资、租金、办公用品、差旅费、设备费用和其他投入资源”。
（五）预算程序的灵活性在预算程序上，自由度很大。除了在政府部门，法律在明确规定预算的规模和项目内容，其他机构组织预算可以根据其管理者认为最有效的方式进行。当然，
这需要在法律允许的条件下进行。 即预算程序具有在法律依据条件下实现资源配置与资金使用的灵活性。
（六）预算执行的严肃性“预算执行既是一个财务过程，也是一个实际经营过程。预算循环的此步骤包括授权项目或计划时间安排，资金额度限制和理想状态下的成本限制……预算对组织机构内各责任中心的支出进行授权和限制，拨款计划详细规定了支出内容和支出额度”。政府部门将拨款按支出类型进行细分，在执行过程中，还会将各项支出进一步分派，以确保：避免提前用完拨款，被迫补充拨款；保持现金流出与现金流入相一致；为在预算执行过程中的机构提供资金或停止提供资金。整个预算执行过程是一个责任与控制的过程。
二、我国公共机构与非营利组织综合预算现状
为了进一步了解和说明我国目前综合预算状况，从审计风暴中一些数据及中美预算时间表（见表1）着手。审计风暴中2007年出现了“财政部公务用车超编21台”、“国家统计局本级挪用项目支出1451.11万元”、“发改革委实有资金结余7670.48万元未纳入预算统筹安排使用”、“水利部部分单位报销假发票套现近5百万”、“证监会超预算列支人员经费1915.61万元”、“国家旅游局多发放津贴补贴244.76万元”；财政部2008年预算执行情况及其他财政收支情况审计结果显示“财政性投资评审和专项核查工作经费预算1.2亿元未纳入部门预算管理”、“安排项目预算未先消化专项资金结余1.15亿元”、“新增项目资金结余较大，平均资金结余率达
47.08%”、“往来账挂账1.2亿元未纳入部门预算管理”、“事业基金1.67亿元未纳入部门预算安排”、“2711.95万元项目预算未细化，基本支出预算中包括项目支出预算2780万元”、“政府采购不规范金额1.03亿元”、“2008年，所属机关服务中心出租财政部房产取得房租收入531.93万元未实行收支两条线管理”等预算管理违规问题。20世纪80年代以来，我国推行零基预算办法。预算编制过程是各地方采取零基预算，以各部门为单位，统一编制部门、所属单位和项目的预算，将各部门预算汇总上报财政部门，并经财政部门审核批准后下达预算指标。经过不断实践与探索，出现了一些难题，直接影响其功效的发挥。从上述审计风暴中一些数据及中美预算时间表中，概括我国公共机构和非营利组织综合预算主要存在下述问题。
（一）缺乏严格统一、公正透明的预算体系尽管我国建立了《预算法》，但《预算法》中没有明确、严格、统一的预算体系，而且随着经济社会各项改革的不断深化，加之全国各地经济社会状况各有不同，迫切需要一套严密、公正、透明的预算循环体系。从全国范围看，预算制定、审批、执行、评价整个预算程序并不顺畅，各省或市财政部门对预算单位的预算做法不一，甚至各自为政，政府预算、部门预算、乡镇及村级预算之间级级分割，预算管理混乱。
（二）预算内容缺乏全面性受分税制财政体制缺陷的影响，我国预算把关注点放在预算内税收收入，不管预算外收入和制度外收入，与之相应的支出也一样。直接影响了政府全部财力整合与界定，从而制约了预算规范化目标的实现。
（三）预算支出结构欠优化目前，我国仍然存在年度预算收支失衡、预算年度制与政府任期制不一，以及地区之间、城乡之间、部门之间等预算支出结构欠优化问题。2008年中央财