作者：何力平
杭州商学院学报 2002年10期
中国共产党是一个有着远大抱负的政党，虽然已经走过了80年的风雨历程，但面对今后还要进行的“几十代甚至几十代人”的艰苦奋斗，80年绝不意味着成熟和稳固。列宁缔造的苏联共产党，如果从1898年3月召开俄国社会民主工党第一次代表大会算起，历经93年风雨春秋和74载单独执政，到1991年8月，竟未能避免一朝瓦解，甚至后起的俄共也耻于做苏共的继承人，而提出要重建真正属于劳动人民的苏联和苏共。对于新政权“兴勃亡忽”的周期律，毛泽东早就提出了用民来破解，但良好的动机长期未能带来实际的效果，播下的是龙种，但曾经收获的却是跳蚤。如果说毛泽东关于“用民主破解周期律”的思想是对马克思“争得民主”（注：《马克思恩格斯选集》第2卷，人民出版社1972年版，第272页。）思想的直接继续，那么邓小平关于“民主制度化、法律化”的思想则是对马克思无产阶级民主思想的重大发展，是对共产党执政经验的历史性总结，是解决社会主义民主长期名实不符、动机效果脱节的唯一有效的途径。
遵循邓小平“民主制度化、法律化”的思想，党的十二大党章明确规定了“党必须在宪法和法律的范围内活动”这一基本原则，实际上提出了党的活动必须有法可依、依法进行的问题。从1978年到今天，邓小平提出“必须使民主制度化、法律化”的主张已经过去了将近四分之一个世纪；从1982年党的十二大修改党章到今天，中国共产党提出“党必须在宪法和法律的范围内活动”也已经近20年了，但是这些主张和原则在现实面前似乎止步不前，甚至还有很多人认为这是一个“敏感问题”。笔者认为，必须把早已明确的政党运行法律化的原则切实提上工作日程，从研究问题开始，一步步推向实践，而不能像毛泽东当年批评的那样，“仅仅把箭拿在手里搓来搓去，连声赞曰‘好箭！好箭！’却老是不愿意放出去”。（注：《毛泽东选集》第3，人民出版社1968年版，第778页。）
本文拟对有关政党运行法律化的几个基本问题提出看法，以求抛砖引玉、展开讨论、探寻共识。
一、在法律的范围内活动是共产党执政理念的深刻更新
认真地总结一下，共产党的执政理念在一个很长的时期中，实际上具有二重性的特征：与为人民服务的宗旨并存，还存在着违背马克思主义的，甚至是陈旧的、陈腐的东西。这种陈旧、陈腐的东西突出表现在以下两个方面：一是“打天下、坐江山”的意识，二是“大救星、大恩人”的意识。正是在这种陈旧、陈腐的执政理念的支配下，不可避免地形成了“家长制、一言堂”、“一元化”、“领导一切、指挥一切”等执政方式，“最高指示”、“中央精神”是至上的权威，以至被林彪一类看破，我们这个国家，只要占据了家长的地位，就可以“一阵风吹下去，改变面貌”。而马克思关于“共产党没有自己的特殊利益”的基本思想，《国际歌》中形象地表达的“从来就没有什么救世主”的唯物史观，毛泽东讲了几十年的“为人民服务”以及要靠民主来打破“历史周期律”的思想，邓小平关于“党是实现工人阶级历史任务的工具”的思想，讲也讲了，但最终却被陈腐的一面所压倒。为什么？
今天，我们已经一致认同邓小平对这一历史教训的总结，即：我们的那些好的主张没有制度化、法律化，因此靠不住。遵循邓小平“民主制度化、法律化”的思想，党的十二大党章明确规定了“党必须在宪法和法律的范围内活动”这一基本原则，这既是共产党执政理念的深刻更新，也孕育着不可避免的理论创新和制度创新。但是，规定了党必须在宪法和法律的范围内活动，并不意味着我们在共产党必须依法执政的问题上已经没有观念上的障碍了。
当前，在政党运行法律化得以建立的政治哲学基础方面，很难说已经形成了共识。究竟应当怎样准确理解“法治”的科学内涵，究竟什么是真正意义的“法的精神”，人们恐怕还远未取得共同语言。比如，很多人就是仅仅把法治理解为有法可依、依法办事、严格执法等等，于是所谓法治观念也就仅仅是知法、懂法、守法的观念，而忽视了法中所体现的是一种什么样的基本价值。可以说，这种对法治的浅表的认识，并没有跳出权威主义政治哲学的窠臼，也很难避免倒向专制极权，与真正意义的法治和法的精神是背道而驰的。当前，我国一些国家机关自觉不自觉地表现出来的以权谋法、以法谋私的现象，实际上是这种错误的政治哲学的恶果。无法谈不上法治，但有法也不等于法治；说的更尖锐一点，当年纳粹迫害犹太人和其他非日尔曼种族的恶劣行径也是有所谓法律依据的，但绝不能承认纳粹德国是什么法治国家。可见，法治的科学内涵，不在法的形式，而在法的精神，在法的实体和程序上所体现出来的一种特定的价值原则，明确这是一种什么价值原则，并且理解它、认同它，这是建立正确的共同政治哲学基础，从而真正实现政党运行的法律化所不可缺少的前提条件。
真正意义的“法的精神”，应当是权利平等的价值原则。没有权利平等，不可能有任何真正意义的法律化；即使有所谓法的外表，也不过是强权者的一相情愿或为所欲为。没有权利平等，也不可能有任何真正意义的民主，而只能造成什么“让人讲话”、“当家作主”一类民主的畸形。权利平等的价值原则显苫包括以下基本要求：身份地位的平等、权利义务的对等、协商一致、程序的公开公正等。权利平等排斥强制，排斥包办，所以，权利平等就是法律范围内的选择自由。实现政党运行的法蒙化，离开上述真正意义的法的精神是无法做到的。
由于各种原因的影响，我国长期以来实际上接受了权威主义的政治哲学，甚至把权利平等、选择自由这些宝贵的价值轻率地推给别人。这是一个必须克服的观念障碍，否则，我们在政党运行法律化问题上很难有共同语言，如有论者就明确认为：“政党活动与政权体制不同，政权体制必须是一种有法律可循的明确的制度，而有关政党活动特别是关于政党之间的关系，必要时可以根据宪法，由各政党协商解决”。（注：吴江等著《民主与政党》，中共中央党校出版社1991年版，第280-281页。）类似的观点实际上反映了政治哲学上的分歧，应当通过讨论逐步达成共识。
二、在法律的范围内活动是社会主义政党制度的重大创新
在依法治国的大原则下，政党活动的有法可依、依法进行显然应当是对所有政党的共同要求，而不可能仅指执政党。这样看，中国共产党章程所规定的“党必须在宪法和法律的范围内活动”的原则，实际上应当是一个适用于所有政党的普遍原则，是社会主义政党制度的一个重大创新。从这个普遍原则出发，我们要制定的关于政党的法律，就应当是所有政党必须共同遵循的。法的本性，就是它的普遍性，如果我们关于政党的法律条文仅仅适用于一个或几个政党，那它就是徒具法的外衣。今天，我国关于政党的法律几乎还是一个空白，今后在建立和完善我国政党法律制度的过程中，自觉遵循这一普遍性原则有重要意义。
我们现在已经理解和接受了“公民在法律面前一律平等”的宪法原则，但在不是很久以前，我们曾经是对这一原则大加挞伐的。如果有人从“关于政党的法律应当普遍适用”这一原则出发，把“公民在法律面前一律平等”的宪法原则引申为“政党在法律面前一律平等”，恐怕还会有人不理解、不接受。可以说，真正接受法律的普遍性，并正确理解政党在法律面前的平等，是实现政党运行法律化从而落实这一制度创新的思想前提。必须看到，我们在这方面确实还存在着程度不同的观念障碍。
一党执政、多党合作，大体上是世界各国政党政治的普遍现象，可能称之为联合执政，也可能称之为参政。显然，政党运行的法律化离开了对参政党的相关法律规定肯定是不完善的。笔者认为，起码在以下几个方面，应当对参政党的有关问题作出明确的法律规定：
第一、参政党自我生存、自我发展的条件和能力的认定。参政党的自我生存和自我发展是多党合作的一个基本前提。如果参政党是由执政党批准、并由政府“养”下来的，参政党的活动不是依法而是要靠执政党首肯和政府资助才能维持，多党合作的基础和意义显然都成了问题。
第二、参政党的法定资格和认定程序。具备什么条件才能成为参政党？这些条件要通过什么程序来认定？这些都要由法律加以明确。通过法定程序表明具备了参政党的法定资格的政党，才是合法的参政党，也就不能任意剥夺其参政的权利。同样，未能具备参政党法定条件的政党，当然不能随意赋予其参政的权利，不能“照顾”成参政党。
第三、参政党从事参政活动的法定权利和法定程序。参政党都有哪些参政权利？这些权利要通过什么程序来行使？对这些问题作出明确的法律规定，才能持之以恒地、有效地发挥参政党的作用。
第四、参政党的代表提名权。参政党通过自己的代表在权力机关发表意见，是参政的基本方式。所以，应当对参政党代表的提名和参选问题做出明确的法律规定。如果参政党代表的提名和参选总是带有某种“安排”的意味，长此以往，这种参政党的生命力和存在价值恐怕都成问题。
最后、参政党与执政党的相互监督。特别是参政党怎样监督执政党，包括怎样监督政府和司法，也应当有明确的法定权利和法定程序，否则，这种监督往往成为空谈。我们讲参政党监督执政党讲了几十年，但效果离初衷总是相去甚远，缺少明确的法律规定是最根本的原因。
还有一个小问题也值得一提：我们习惯于把我国的参政党称为“民主党派”，并且由于写入正式文件而成为一个规范的称呼。笔者认为，“民主党派”作为一个习惯用法未尝不可，但要作为一个明确的法律用语却欠妥当。“民主党派”是当年相对于专制独裁的国民党而言，今天，相对于执政的共产党，还把他们称为“民主党派”，不禁让人发问：共产党是什么党派？难道不也是以民主为基本目标和基本手段的党派吗？我国关于参政党的法律用语，应当改变“民主党派”这一表述。
三、在法律的范围内活动为政党的自身建设提供基础规范
自党的十五大确定了依法治国的方略以来，很多人顺理成章地提出了依法治党的主张，认为依法治党体现的就是“党必须在宪法和法律的范围内活动”的原则，是这一原则的简明表述。也有许多学者，虽然对党章明确规定的“党必须在宪法和法律的范围内活动”不持异议，但却对依法治党提出质疑，如有学者不同意在党的自身建设中直接运用依法治党这一概念，认为“党不是国家组织，而法又是一个国家范畴，把国家的法直接用于党内不合适，容易混淆不同组织的界限和不同问题的性质”，该学者认为依法治党只适用于“党的活动的外部表现”，主张“要对党外党内两个范围作出区分。（注：参见《理论前沿》2001年第4期。）有的学者还提出：“政党、包括执政党的内部事务，是不能也不应由人大依法治之，这是党规党纪的事；人大只能从外部对政党的违宪行为加以追究”。（注：参见《理论前沿》2001年第4期。）显然，这些学者是把党章规定的“党必须在宪法和法律的范围内活动”中所说的“活动”仅仅理解为党的所谓外部活动，但是，这一理解有很多问题值得商榷：
第一、党的许多重大活动很难作出内外的区分。我们很难说清诸如党的名称、党的指导思想、党的宗旨、学的经费收支等等是党的内部活动还是党的外部活动，而抛开这些重大问题，我们对政党活动的法律规定怎么可能是完善的？从当今世界十几个国家制定的有关政党的法律来看，无不涉及政党的名称、宗旨、经费等问题，比较典型的德国《政党法》其篇幅最大的一章题目就是“内部规章”，涉及政党的章程和纲领、政党的结构、政党的机关、党员的权利、政党的执行委员会、政党的代表大会、政党的仲裁机构、党的机关的意见表达和政党对其地方组织的措施等，共十一条。他国关于政党的法律当然只能供我们参考，但把依法治党仅仅局限于党的所谓外部活动，毕竟是很难让人信服的。
第二、不是国家组织不等于不需要对其“内部事务”的依法治理。属于国家组织与否并不是依法治理的标准。没有人认为工会是国家组织，但我国早已制定了《工会法》，对工会的“内部事务”作出了详细的规定；公司、企业当然也不是国家组织，但我国《公司法》同样用了极大的篇幅来规定公司的“内部事务”；大学也不是国家组织，但我国《高等教育法》对大学“内部事务”的规定同样详尽具体。在依法治国的大背景下，无论是国家机关、社会团体，还是经济组织、文化组织，其内部的各个方面均要受到并且已经越来越多地受到了相关法律的约束，很难设想，在全社会各类组织都依法运行的情况下，惟有举足轻重的政党的“内部事务”却可以超越于法律之外。
第三、依法治党并不否认政党依法自行管理内部事务。如果认为依法治党剥夺了政党自我管理的主体资格，显然是一种误解。依法治党并不是要人大、政府、法院去治理党的组织，而是要求包括政党本身在内的所有组织和个人，都必须依照法律来决定、判断和要求政党的活动。正如治国的主体是全体人民，治党的主体应当是全体党员，只不过所依据的标准必须是法律。只有依法治国，才能使国家的命运免受个别人的摆布，同样，只有依法治党，才能使党超越个人意志，才能真正摘除高悬于共产党头顶的达摩克利斯之剑。
从政党的内部事务也不能超越法律，联系到一个并非不重要的问题，即从法律的角度看，怎样才是对政党领袖更替的科学表述。政党领袖更替的表述，看起来不过是个形式问题，但却透射着深刻的内容，也不能超越于法律之外。对于一个有着远大抱负、追求长治久安的党，应当依法科学规范地记载和表达其领袖的更替。在我国，特别是在执政的共产党的领袖更替的表述中，最常见、也是最标准的用语是“代”，但恰恰是用“代”这个词来表述共产主义政党的领袖更替，存在着很多值得思考和研究的问题。
首先，“代”有明显的家长制色彩，如“改朝换代”、“一代天骄”等，都是用来指君主。社会主义民主政治下的政党领袖更替，不应再沿用这种表述。其次，“代”有明显的终身制色彩，一代通常表达人的一生，一般人理解的一代，总要在几十年上下，这其实是事实上的终身制。再次，“代”过于宽泛和笼统，无法准确表述党的领袖更替的完整事实。如“第一代”的表述，实际上包含了陈独秀、瞿秋自、张闻天、毛泽东等多个在党内担任过领导职务的人，把他们都算作一代，跨度达55年之久，很难说是一种科学的表述。最后，“代”有辈分的含义，而党内关系应当与辈分无关，无论是较年轻的还是较年长的人，只要他得到全党的拥护，都可以在党内担任最高领导职务。总之，“代”这一表述会越来越难以涵盖党在今后十几代、甚至几十代人的奋斗过程中的领袖更替，在民主法治大环境下成长起来的年轻一代，也会很难理解这一表述。事实上，“第X代”的表述恰恰是当年西方和平演变战略家们的语言。
在法律的规范眼光看来，应当逐步淡化并最终改变“代”这种表述方式，而恢复使用“任”这个较多地体现了历史事实和民主法治原则的表述方式，通过“任”接起共产党80年历史和今后一个相当长的时期中领袖更替的完整链条。至于不同领袖在党的历史上的不同作用，完全可以也应当通过其他的方式来加以记载和表述，否则，我们的后代会问：为什么毛泽东是第一代领袖的核心，而当年的“左”右倾错误的领导责任却算在陈独秀、瞿秋白头上。
四、在法律的范围内活动是完善和协调法律与政党规章关系的根本依据
作为执政党，其最主要的活动当然是执政，具体表现为执政党与国家体制之间的相互关系。所以，实现党在宪法和法律的范围内活动，对于执政党来说，就是一方面要对执政党与国家体制之间的关系做出明确的法律规定，从而给执政党的执政活动划出一个清晰的法律范围，另一方面要使党的规章与法律的规定协调一致。这是实现政党运行法律化必须解决的又一个重要问题。从我国目前的实际状况看，虽然在执政党与国家体制之间的关系方面有一些法律规定，但这些规定一方面是零散的、不系统的，另一方面又存在着相当多的含混不清，特别是与党的规章的不协调。这种含混不清和不协调在执政党与立法、政府、审判、军事和基层自治这五个方面的关系中都有不同程度的表现。
第一、执政党与国家权力机关。
这是执政党的执政活动中最需要做出明确的法律规定的领域，但恰恰是在这个领域，存在相当多的含混和不协调。例如：
关于宪法修改的程序，我国宪法第六十四条规定：“宪法的修改，由全国人民代表大会常务委员会或者1/5以上的全国代表大会代表提议，并由……通过”。但实际上1982年宪法颁布以来的三次修改都由中共中央提出修改建议，并且提名宪法修改委员会人选，而最后通过的修正案也都与草案几乎一字不差。怎样把宪法规定的修宪程度和实际形成的修宪模式统一起来？怎样既保证执政党在修宪中的主导地位、又避免把执政党降低为一个普通的修宪提议主体？确实是一个值得认真研究和解决的问题。
关于地方各级人民代表大会的职权，我国宪法第九十九条规定：“地方各级人民代表大会……依照法律规定的权限，通过和发布决议”；第一百零四条规定：“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项”。但是党章则规定：“党的地方各级代表大会的职权是：……（三）讨论本地区范围内的重大问题作出决议”。这两项规定在实际操作中应当如何协调一致？
关于地方政府组成人员的任命，我国地方人大政府组织法第三十九条规定：“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会行使下列职权：……（十）根据省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长的提名，决定本级人民政府秘书长、厅长、局长、主任、科长的任免”，但在实际工作中，有些地方在政府首长提名的部分政府组成人员人选未能通过人大常委会任命时，却不再重新提请任命，而是另由党委任命部门党组负责人长期主持工作。对这种有意规避法律的现象，当然只能通过法律来解决。
关于人民代表候选人的提名，我国选举法规定了各政党、各人民团体、十人以上联名的选民或者代表都可以推荐候选人。但在实际操作中，政党特别是执政党应当如何行使提名权，似乎没有什么明确的程序性法律规定，从而存在着普遍的包办代替现象，使我国选民和代表之间长期未能形成紧密的互动关系，以致相当多的选民根本不知道自己的代表是谁。由于执政党在人民代表候选人的提名中举足轻重，所以必须对此作出明确的特别是程序性的法律规定。
第二、执政党与政府部门。
我国宪法第九十条规定：“国务院各部部长、各委员会主任负责本部门的工作，召集和主持部务会议或者委员会会议、委务会议，讨论决定本部门工作的重大问题”。而党章则规定：“在中央和地方国家机关……的领导机关中，可以成立党组。党组的任务，主要是负责实现党的路线、方针、政策，讨论和决定本部门的重大问题。”都是本部门的重大问题，宪法规定由部务会议等讨论决定，党章规定由党组讨论决定，如果没有进一步明确的法律规定，它们之间显然是不协调的。
第三、执政党与审判机关。
我国宪法第一百二十六条规定：”人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。而按照我国法律法规的现行解释，行政机关和社会团体中都不包括政党，也就是说，我国宪法对政党当然包括执政党介入审判并未做禁止性规定。在司法实践中，党委领导干预审判屡见不鲜，虽然原因是多方面的，但是党法关系的规定中的缺失和含混是根本性的。
第四、执政党与武装力量。
我国宪法第九十三条规定：“中华人民共和国中央军事委员会领导全国武装力量”；而党章则规定：“中国共产党坚持对人民解放军和其他人民武装力量的领导”。在这个领域，也应当通过配套的法律法规使宪法和党章的规定协调统一起来，从而使我们在战争年代形成的党军关系进入社会主义法治的轨道。
第五、执政党与基层自治。
这方面的不协调突出表现在农村基层党组织和村民自治的矛盾上。我国农村实行村民自治、依法自主选择村民委员会以来，相当普遍地存在村民及当选村委与村、镇党组织关系不协调的现象，有的还相当严重，这就是所谓“党村冲突”。近年来，有关这方面的报道屡屡见诸各大媒体，例如：
《人民日报》2000年11月15日署名文章：“前些日子，有一位新当选的村委会主任来访，说是已上任3个多月了，村委会的印章一直由村党支部书记拿着，支书说党支部是村里的领导核心，村里的事必须由党支部说了算，印章不能交给村委会。结果村里好多应由村委会决定或办理的事情都不能办。为此，他多次到县、乡政府讨个说法。都没明确答复。”
《南方周末》2000年12月7日记者报道：山东省莱阳市河洛镇于家岚村鲁言奎1999年5月6日当选村长，5月12日村党支部书记隋知宾召集会议，宣布新村委会是“治丧委员会”，不交印章，不让查帐。更令人瞠目结舌的是，由于在查帐问题上的尖锐冲突，隋知宾竟花钱雇人暗算鲁言奎，双手和双脚共被砍八刀。而同样不可思议的是该市出台52号文件，规定乡镇党委可以决定对当选村主任实行所谓“戒勉”，期限为一年，由乡镇党委发出戒勉通知书，一年后，个人写出解除申请，经乡镇党委同意方可解除。当地村委主任们说，这个“戒勉”的实际效果和罢免差不多。
《人民日报》2001年3月21日报道：山东省栖霞市4个镇57名村委会成员集体要求辞职，原因是“由于村党支部和镇党委、政府片面强调党领导一切，采取支部包办代替村委会的做法，新‘村官’当选一年多，村里财务、公章不交接，财务支出由支书一人说了算。镇党委、政府不但不解决‘村官’们反映的问题，反而对村委会成员随意‘戒勉’甚至停职”。
《法制日报》2001年11月8日记者报道：陕西省商州市大赵裕街道梁铺村村民梁安安，因为代表村民抵制非法征地，为村民争回110多万元的合法利益，得到村民拥护，并于1999年12月27日当选为村主任。选举时，街道党委书记张希厚亲自到场指导，并经主持人当场宣布投票有效。而选举结束后，张希厚却以选票清点有误为由，公告选举无效。虽经市民政局认定选举有效，但街道就是不予纠正。事情的缘起，不能不提到在这之前一件事：梁安安带领村民于1999年3月在征地上争回的60万元生产发展资金，村党支部书记郭汉文认为应由他保管分配，梁安安认为应属于全体村民，后经村委会和村民代表商议决定，由梁安安负责分配这笔生产发展资金。孰料1999年10月9日，村党支部书记郭汉文以侵占罪将梁安安告上法庭。商州市中院认为罪名不成立而不受理，但在某些领导干涉下，市中院以领导交办案件的名义受理了此案，然而从开庭至记者报道已有20个月，却一直没有审理结果。
此类报道，仅笔者所见，便不下几十起。为什么会出现这种情况？笔者认为，“党村冲突”的根本原因是农村基层政治体制改革的不配套。一方面，“村”的运行已经纳入了法治的轨道，有法可依、依法进行；但另一方面，“党”的运行却只能依照“领导核心”这一原则规定，而无法可依。正是这种运行模式的不协调造成的碰撞，导致“党村冲突”的大面积发生。
在我国农村实行真正意义的民主选举以前，“村”的运行与“党”的运行是同一模式，即都是自上而下的选拔任命，选举只具有形式的意义，所以不会产生“党村冲突”。而一旦“村”的运行采取了自下而上的民选模式，当选村官的权威不再是来源于上级党委，而是来源于村民的认可，他必须“对下负责”，这就不可避免地与某些习惯于“对上负责”的村镇党组织发生冲突。可以设想，一旦农村民选模式在其他领域普遍推行，如农村普选乡镇长，学校由选举产生校长，类似今天“党村冲突”的不协调，很可能也会遍地开花。
“党村冲突”的原因已经揭示了它的解决：既然冲突的根本原因是“村”依法运行与“党”无法可依的碰撞而我们又不可能把“村”拉回到无法可依的老路，那么结论就只有一个：把党的活动也纳入依法运行的轨道。
中国特色的包括执政党在内的政党法律制度，对我们来说一个全新的课题，其复杂程度和难度远远超过社会主义市场经济体制，涉及更深刻的理论创新和制度创新，不可能一蹴而就。但千里之行、始于足下，而“党村冲突”的普遍发生，也在昭示我们已经到了出发的时候了。
有学者认为，我国民主政治的发展从看起来最缺乏条件的落后的农村开始，是来一个“第三次农村包围”（第一次是新民主主义革命道路，第二次是经济体制改革突破口），现在看，农村基层民主的发展带来的“党村冲突”确实已经产生了“倒逼”效应，促使我们思考如何解决问题。有的地方如山东威海，搞了个“党村合一”，即乡镇党委把是党员的当选村主任调整为支部书记，如果当选村主任不是党员但具备党员条件的，就积极培养发展其入党。而山西河曲县则搞了个“两票制”，即由村民投信任票推选党支部候选人，乡镇党委根据村民投票情况向村党支部提出差额候选人，再由全体党员投票选举。但是这些做法明显不妥：党支部书记无论是由上级党委任命，还是由非党群体投票推选候选人，都不符合党章的规定。
有的省在有关地方法规中规定了村务交接中的纠纷可以“向法院要求依法解决”，但现实中的纠纷往往与村镇党组织有关，甚至直接源于村镇党组织的错误作为或消极的不作为，如在前述诸多事例中，我们总能看到村镇党组织的令人不快的表现。我们依据什么把村镇党组织告上法庭？这样的事例实际上已经发生：报载，2001年1月10日，湖南省常宁市荫田镇政协联络工委主任彭爱华以镇党委、政府的名义在大会上宣布，罢免该镇爷塘村民选村主任蒋石林的村委主任职务，结果蒋石林向常宁市人民法院提起诉讼，请求“判令撤消荫田镇免除其村主任职务的错误决定”。2001年10月15日，常宁市人民法院开庭审理了此案，并判决蒋石林胜诉。2001年11月26日，荫田镇党政召开会议，决定执行法院的判决，还是由蒋石林继续主持爷塘村的村委会工作。（见《南方周末》2002年1月10日洪克非、张翼报道）在这个案例中，党政共同做出的违法决定，形式上看是由政府做了败诉的被告，但实际上究竟是镇党委还是镇政府充当了这个尴尬的角色呢？
笔者认为，农村民主政治发展带来的“倒逼”，不应该是头痛医头，脚痛医脚，而应该是着手通盘研究如何将政党运行纳入法治的轨道，实现依法治党，从而真正实现依法治国。这是一件有远大抱负、追求长治久安的党必须做也应当做好的事。
以上五个方面，可以说是执政党最主要的活动，这些活动如果不能依法进行，“党在宪法和法律的范围内活动”就是一句空话。
五、在法律的范围内活动与政党立法
没有关于政党的立法，就无所谓“党在宪法和法律的范围内活动”，所以，必须针对政党进行立法，这应该是没有异议的。值得研究讨论的问题是，我国的政党立法，是采用散在型的立法模式？还是采用统一法典型的立法模式？由于我国的政党立法几乎还是空白，所以无论是采用什么样的立法模式，实际上都要从头开始。而从我国的立法传统和法制现状看，采用统一法典的立法模式应当是更合理的选择，我们的目标应当是制定一部统一的《中国政党法》。
制定我国统一的《政党法》，应当从研究当代世界政党法律制度的一般规律开始，从而借鉴他人、为我所用。从20世纪60年代到现在，世界上越来越多的国家制定了《政党法》，或者在宪法中制定详尽的关于政党的条款，积累了许多经验。作为研究的第一步，应当组织力量系统地翻译、介绍各国的政党立法文本，当然也应包括那些散在型的政党立法。我国政党法的制定，不能离开对外国政党立法的扬弃，特别是外国政党立法中那些有利于民主政治运行、有利于政党严格自我约束、有利于公正廉洁等方面的规定，都是合理因素，应当被我国政党立法吸收。
制定我国统一的《政党法》，还应当充分利用我们的“本土资源”。中国共产党章程及其他相关配套文件中规定的许多基本原则，充分体现了社会主义政党政治的先进性、科学性、民主性，应当成为我国政党立法关于政党内部组织结构、管理规则和运行方式等方面的基本生长点。当然，这并不是简单地在政党立法中照搬党章党规的条文，而是一个把党的相关制度规则普遍化、法律化的过程。通过这个过程，一方面极大地增强了这些原则的权威性、有效性，另一方面也使这些共产党人所提倡的价值原则得以发挥更大的功用。
制定我国统一的《政党法》，应当是一个不断完善的过程。公有制基础上的市场经济和共产党领导下的民主政治，是人类历史上具有高度独创性的新事物；从法律上来反映这一不成熟的新事物，就决定了这一法律的独创性和不成熟。我国任何一部法律的制定都不是一蹴而就的，政党法的制定更不可能毕其功于一役。试看作为根本大法的宪法，已经先后制定了四部，另外还有三个重要的修正案；而刑法中无罪推定、罪刑法定原则的确立，又经过了多长时间；民事法律规范体系至今尚未定型；有关行政程序的统一的法律规范也刚刚提上日程。可以说，认为我国不需要制定统一的政党法的观点违背了“党必须在宪法和法律的范围内活动”的原则，而设想可以很快就制定出一部完善的政党法显然也不符合实际。
中国共产党的80年历史充分证明，中国共产党是有着伟大的创造活力的政党，她能够始终面对现实、跟上时代，她能够不断地在看起来没有路的地方开拓前进，她也一定能够通过实现社会主义条件下政党运行的法律化，在“三个代表”重要思想所奠定的实体合法性基础之上，进一步奠定程序合法性基础，为共产党人的历史主动性和创新性树立一座新的丰碑。
作者介绍：何力平 杭州商学院
作者：何力平
杭州商学院学报 2002年10期
中国共产党是一个有着远大抱负的政党，虽然已经走过了80年的风雨历程，但面对今后还要进行的“几十代甚至几十代人”的艰苦奋斗，80年绝不意味着成熟和稳固。列宁缔造的苏联共产党，如果从1898年3月召开俄国社会民主工党第一次代表大会算起，历经93年风雨春秋和74载单独执政，到1991年8月，竟未能避免一朝瓦解，甚至后起的俄共也耻于做苏共的继承人，而提出要重建真正属于劳动人民的苏联和苏共。对于新政权“兴勃亡忽”的周期律，毛泽东早就提出了用民来破解，但良好的动机长期未能带来实际的效果，播下的是龙种，但曾经收获的却是跳蚤。如果说毛泽东关于“用民主破解周期律”的思想是对马克思“争得民主”（注：《马克思恩格斯选集》第2卷，人民出版社1972年版，第272页。）思想的直接继续，那么邓小平关于“民主制度化、法律化”的思想则是对马克思无产阶级民主思想的重大发展，是对共产党执政经验的历史性总结，是解决社会主义民主长期名实不符、动机效果脱节的唯一有效的途径。
遵循邓小平“民主制度化、法律化”的思想，党的十二大党章明确规定了“党必须在宪法和法律的范围内活动”这一基本原则，实际上提出了党的活动必须有法可依、依法进行的问题。从1978年到今天，邓小平提出“必须使民主制度化、法律化”的主张已经过去了将近四分之一个世纪；从1982年党的十二大修改党章到今天，中国共产党提出“党必须在宪法和法律的范围内活动”也已经近20年了，但是这些主张和原则在现实面前似乎止步不前，甚至还有很多人认为这是一个“敏感问题”。笔者认为，必须把早已明确的政党运行法律化的原则切实提上工作日程，从研究问题开始，一步步推向实践，而不能像毛泽东当年批评的那样，“仅仅把箭拿在手里搓来搓去，连声赞曰‘好箭！好箭！’却老是不愿意放出去”。（注：《毛泽东选集》第3，人民出版社1968年版，第778页。）
本文拟对有关政党运行法律化的几个基本问题提出看法，以求抛砖引玉、展开讨论、探寻共识。
一、在法律的范围内活动是共产党执政理念的深刻更新
认真地总结一下，共产党的执政理念在一个很长的时期中，实际上具有二重性的特征：与为人民服务的宗旨并存，还存在着违背马克思主义的，甚至是陈旧的、陈腐的东西。这种陈旧、陈腐的东西突出表现在以下两个方面：一是“打天下、坐江山”的意识，二是“大救星、大恩人”的意识。正是在这种陈旧、陈腐的执政理念的支配下，不可避免地形成了“家长制、一言堂”、“一元化”、“领导一切、指挥一切”等执政方式，“最高指示”、“中央精神”是至上的权威，以至被林彪一类看破，我们这个国家，只要占据了家长的地位，就可以“一阵风吹下去，改变面貌”。而马克思关于“共产党没有自己的特殊利益”的基本思想，《国际歌》中形象地表达的“从来就没有什么救世主”的唯物史观，毛泽东讲了几十年的“为人民服务”以及要靠民主来打破“历史周期律”的思想，邓小平关于“党是实现工人阶级历史任务的工具”的思想，讲也讲了，但最终却被陈腐的一面所压倒。为什么？
今天，我们已经一致认同邓小平对这一历史教训的总结，即：我们的那些好的主张没有制度化、法律化，因此靠不住。遵循邓小平“民主制度化、法律化”的思想，党的十二大党章明确规定了“党必须在宪法和法律的范围内活动”这一基本原则，这既是共产党执政理念的深刻更新，也孕育着不可避免的理论创新和制度创新。但是，规定了党必须在宪法和法律的范围内活动，并不意味着我们在共产党必须依法执政的问题上已经没有观念上的障碍了。
当前，在政党运行法律化得以建立的政治哲学基础方面，很难说已经形成了共识。究竟应当怎样准确理解“法治”的科学内涵，究竟什么是真正意义的“法的精神”，人们恐怕还远未取得共同语言。比如，很多人就是仅仅把法治理解为有法可依、依法办事、严格执法等等，于是所谓法治观念也就仅仅是知法、懂法、守法的观念，而忽视了法中所体现的是一种什么样的基本价值。可以说，这种对法治的浅表的认识，并没有跳出权威主义政治哲学的窠臼，也很难避免倒向专制极权，与真正意义的法治和法的精神是背道而驰的。当前，我国一些国家机关自觉不自觉地表现出来的以权谋法、以法谋私的现象，实际上是这种错误的政治哲学的恶果。无法谈不上法治，但有法也不等于法治；说的更尖锐一点，当年纳粹迫害犹太人和其他非日尔曼种族的恶劣行径也是有所谓法律依据的，但绝不能承认纳粹德国是什么法治国家。可见，法治的科学内涵，不在法的形式，而在法的精神，在法的实体和程序上所体现出来的一种特定的价值原则，明确这是一种什么价值原则，并且理解它、认同它，这是建立正确的共同政治哲学基础，从而真正实现政党运行的法律化所不可缺少的前提条件。
真正意义的“法的精神”，应当是权利平等的价值原则。没有权利平等，不可能有任何真正意义的法律化；即使有所谓法的外表，也不过是强权者的一相情愿或为所欲为。没有权利平等，也不可能有任何真正意义的民主，而只能造成什么“让人讲话”、“当家作主”一类民主的畸形。权利平等的价值原则显苫包括以下基本要求：身份地位的平等、权利义务的对等、协商一致、程序的公开公正等。权利平等排斥强制，排斥包办，所以，权利平等就是法律范围内的选择自由。实现政党运行的法蒙化，离开上述真正意义的法的精神是无法做到的。
由于各种原因的影响，我国长期以来实际上接受了权威主义的政治哲学，甚至把权利平等、选择自由这些宝贵的价值轻率地推给别人。这是一个必须克服的观念障碍，否则，我们在政党运行法律化问题上很难有共同语言，如有论者就明确认为：“政党活动与政权体制不同，政权体制必须是一种有法律可循的明确的制度，而有关政党活动特别是关于政党之间的关系，必要时可以根据宪法，由各政党协商解决”。（注：吴江等著《民主与政党》，中共中央党校出版社1991年版，第280-281页。）类似的观点实际上反映了政治哲学上的分歧，应当通过讨论逐步达成共识。
二、在法律的范围内活动是社会主义政党制度的重大创新
在依法治国的大原则下，政党活动的有法可依、依法进行显然应当是对所有政党的共同要求，而不可能仅指执政党。这样看，中国共产党章程所规定的“党必须在宪法和法律的范围内活动”的原则，实际上应当是一个适用于所有政党的普遍原则，是社会主义政党制度的一个重大创新。从这个普遍原则出发，我们要制定的关于政党的法律，就应当是所有政党必须共同遵循的。法的本性，就是它的普遍性，如果我们关于政党的法律条文仅仅适用于一个或几个政党，那它就是徒具法的外衣。今天，我国关于政党的法律几乎还是一个空白，今后在建立和完善我国政党法律制度的过程中，自觉遵循这一普遍性原则有重要意义。
我们现在已经理解和接受了“公民在法律面前一律平等”的宪法原则，但在不是很久以前，我们曾经是对这一原则大加挞伐的。如果有人从“关于政党的法律应当普遍适用”这一原则出发，把“公民在法律面前一律平等”的宪法原则引申为“政党在法律面前一律平等”，恐怕还会有人不理解、不接受。可以说，真正接受法律的普遍性，并正确理解政党在法律面前的平等，是实现政党运行法律化从而落实这一制度创新的思想前提。必须看到，我们在这方面确实还存在着程度不同的观念障碍。
一党执政、多党合作，大体上是世界各国政党政治的普遍现象，可能称之为联合执政，也可能称之为参政。显然，政党运行的法律化离开了对参政党的相关法律规定肯定是不完善的。笔者认为，起码在以下几个方面，应当对参政党的有关问题作出明确的法律规定：
第一、参政党自我生存、自我发展的条件和能力的认定。参政党的自我生存和自我发展是多党合作的一个基本前提。如果参政党是由执政党批准、并由政府“养”下来的，参政党的活动不是依法而是要靠执政党首肯和政府资助才能维持，多党合作的基础和意义显然都成了问题。
第二、参政党的法定资格和认定程序。具备什么条件才能成为参政党？这些条件要通过什么程序来认定？这些都要由法律加以明确。通过法定程序表明具备了参政党的法定资格的政党，才是合法的参政党，也就不能任意剥夺其参政的权利。同样，未能具备参政党法定条件的政党，当然不能随意赋予其参政的权利，不能“照顾”成参政党。
第三、参政党从事参政活动的法定权利和法定程序。参政党都有哪些参政权利？这些权利要通过什么程序来行使？对这些问题作出明确的法律规定，才能持之以恒地、有效地发挥参政党的作用。
第四、参政党的代表提名权。参政党通过自己的代表在权力机关发表意见，是参政的基本方式。所以，应当对参政党代表的提名和参选问题做出明确的法律规定。如果参政党代表的提名和参选总是带有某种“安排”的意味，长此以往，这种参政党的生命力和存在价值恐怕都成问题。
最后、参政党与执政党的相互监督。特别是参政党怎样监督执政党，包括怎样监督政府和司法，也应当有明确的法定权利和法定程序，否则，这种监督往往成为空谈。我们讲参政党监督执政党讲了几十年，但效果离初衷总是相去甚远，缺少明确的法律规定是最根本的原因。
还有一个小问题也值得一提：我们习惯于把我国的参政党称为“民主党派”，并且由于写入正式文件而成为一个规范的称呼。笔者认为，“民主党派”作为一个习惯用法未尝不可，但要作为一个明确的法律用语却欠妥当。“民主党派”是当年相对于专制独裁的国民党而言，今天，相对于执政的共产党，还把他们称为“民主党派”，不禁让人发问：共产党是什么党派？难道不也是以民主为基本目标和基本手段的党派吗？我国关于参政党的法律用语，应当改变“民主党派”这一表述。
三、在法律的范围内活动为政党的自身建设提供基础规范
自党的十五大确定了依法治国的方略以来，很多人顺理成章地提出了依法治党的主张，认为依法治党体现的就是“党必须在宪法和法律的范围内活动”的原则，是这一原则的简明表述。也有许多学者，虽然对党章明确规定的“党必须在宪法和法律的范围内活动”不持异议，但却对依法治党提出质疑，如有学者不同意在党的自身建设中直接运用依法治党这一概念，认为“党不是国家组织，而法又是一个国家范畴，把国家的法直接用于党内不合适，容易混淆不同组织的界限和不同问题的性质”，该学者认为依法治党只适用于“党的活动的外部表现”，主张“要对党外党内两个范围作出区分。（注：参见《理论前沿》2001年第4期。）有的学者还提出：“政党、包括执政党的内部事务，是不能也不应由人大依法治之，这是党规党纪的事；人大只能从外部对政党的违宪行为加以追究”。（注：参见《理论前沿》2001年第4期。）显然，这些学者是把党章规定的“党必须在宪法和法律的范围内活动”中所说的“活动”仅仅理解为党的所谓外部活动，但是，这一理解有很多问题值得商榷：
第一、党的许多重大活动很难作出内外的区分。我们很难说清诸如党的名称、党的指导思想、党的宗旨、学的经费收支等等是党的内部活动还是党的外部活动，而抛开这些重大问题，我们对政党活动的法律规定怎么可能是完善的？从当今世界十几个国家制定的有关政党的法律来看，无不涉及政党的名称、宗旨、经费等问题，比较典型的德国《政党法》其篇幅最大的一章题目就是“内部规章”，涉及政党的章程和纲领、政党的结构、政党的机关、党员的权利、政党的执行委员会、政党的代表大会、政党的仲裁机构、党的机关的意见表达和政党对其地方组织的措施等，共十一条。他国关于政党的法律当然只能供我们参考，但把依法治党仅仅局限于党的所谓外部活动，毕竟是很难让人信服的。
第二、不是国家组织不等于不需要对其“内部事务”的依法治理。属于国家组织与否并不是依法治理的标准。没有人认为工会是国家组织，但我国早已制定了《工会法》，对工会的“内部事务”作出了详细的规定；公司、企业当然也不是国家组织，但我国《公司法》同样用了极大的篇幅来规定公司的“内部事务”；大学也不是国家组织，但我国《高等教育法》对大学“内部事务”的规定同样详尽具体。在依法治国的大背景下，无论是国家机关、社会团体，还是经济组织、文化组织，其内部的各个方面均要受到并且已经越来越多地受到了相关法律的约束，很难设想，在全社会各类组织都依法运行的情况下，惟有举足轻重的政党的“内部事务”却可以超越于法律之外。
第三、依法治党并不否认政党依法自行管理内部事务。如果认为依法治党剥夺了政党自我管理的主体资格，显然是一种误解。依法治党并不是要人大、政府、法院去治理党的组织，而是要求包括政党本身在内的所有组织和个人，都必须依照法律来决定、判断和要求政党的活动。正如治国的主体是全体人民，治党的主体应当是全体党员，只不过所依据的标准必须是法律。只有依法治国，才能使国家的命运免受个别人的摆布，同样，只有依法治党，才能使党超越个人意志，才能真正摘除高悬于共产党头顶的达摩克利斯之剑。
从政党的内部事务也不能超越法律，联系到一个并非不重要的问题，即从法律的角度看，怎样才是对政党领袖更替的科学表述。政党领袖更替的表述，看起来不过是个形式问题，但却透射着深刻的内容，也不能超越于法律之外。对于一个有着远大抱负、追求长治久安的党，应当依法科学规范地记载和表达其领袖的更替。在我国，特别是在执政的共产党的领袖更替的表述中，最常见、也是最标准的用语是“代”，但恰恰是用“代”这个词来表述共产主义政党的领袖更替，存在着很多值得思考和研究的问题。
首先，“代”有明显的家长制色彩，如“改朝换代”、“一代天骄”等，都是用来指君主。社会主义民主政治下的政党领袖更替，不应再沿用这种表述。其次，“代”有明显的终身制色彩，一代通常表达人的一生，一般人理解的一代，总要在几十年上下，这其实是事实上的终身制。再次，“代”过于宽泛和笼统，无法准确表述党的领袖更替的完整事实。如“第一代”的表述，实际上包含了陈独秀、瞿秋自、张闻天、毛泽东等多个在党内担任过领导职务的人，把他们都算作一代，跨度达55年之久，很难说是一种科学的表述。最后，“代”有辈分的含义，而党内关系应当与辈分无关，无论是较年轻的还是较年长的人，只要他得到全党的拥护，都可以在党内担任最高领导职务。总之，“代”这一表述会越来越难以涵盖党在今后十几代、甚至几十代人的奋斗过程中的领袖更替，在民主法治大环境下成长起来的年轻一代，也会很难理解这一表述。事实上，“第X代”的表述恰恰是当年西方和平演变战略家们的语言。
在法律的规范眼光看来，应当逐步淡化并最终改变“代”这种表述方式，而恢复使用“任”这个较多地体现了历史事实和民主法治原则的表述方式，通过“任”接起共产党80年历史和今后一个相当长的时期中领袖更替的完整链条。至于不同领袖在党的历史上的不同作用，完全可以也应当通过其他的方式来加以记载和表述，否则，我们的后代会问：为什么毛泽东是第一代领袖的核心，而当年的“左”右倾错误的领导责任却算在陈独秀、瞿秋白头上。
四、在法律的范围内活动是完善和协调法律与政党规章关系的根本依据
作为执政党，其最主要的活动当然是执政，具体表现为执政党与国家体制之间的相互关系。所以，实现党在宪法和法律的范围内活动，对于执政党来说，就是一方面要对执政党与国家体制之间的关系做出明确的法律规定，从而给执政党的执政活动划出一个清晰的法律范围，另一方面要使党的规章与法律的规定协调一致。这是实现政党运行法律化必须解决的又一个重要问题。从我国目前的实际状况看，虽然在执政党与国家体制之间的关系方面有一些法律规定，但这些规定一方面是零散的、不系统的，另一方面又存在着相当多的含混不清，特别是与党的规章的不协调。这种含混不清和不协调在执政党与立法、政府、审判、军事和基层自治这五个方面的关系中都有不同程度的表现。
第一、执政党与国家权力机关。
这是执政党的执政活动中最需要做出明确的法律规定的领域，但恰恰是在这个领域，存在相当多的含混和不协调。例如：
关于宪法修改的程序，我国宪法第六十四条规定：“宪法的修改，由全国人民代表大会常务委员会或者1/5以上的全国代表大会代表提议，并由……通过”。但实际上1982年宪法颁布以来的三次修改都由中共中央提出修改建议，并且提名宪法修改委员会人选，而最后通过的修正案也都与草案几乎一字不差。怎样把宪法规定的修宪程度和实际形成的修宪模式统一起来？怎样既保证执政党在修宪中的主导地位、又避免把执政党降低为一个普通的修宪提议主体？确实是一个值得认真研究和解决的问题。
关于地方各级人民代表大会的职权，我国宪法第九十九条规定：“地方各级人民代表大会……依照法律规定的权限，通过和发布决议”；第一百零四条规定：“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项”。但是党章则规定：“党的地方各级代表大会的职权是：……（三）讨论本地区范围内的重大问题作出决议”。这两项规定在实际操作中应当如何协调一致？
关于地方政府组成人员的任命，我国地方人大政府组织法第三十九条规定：“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会行使下列职权：……（十）根据省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长的提名，决定本级人民政府秘书长、厅长、局长、主任、科长的任免”，但在实际工作中，有些地方在政府首长提名的部分政府组成人员人选未能通过人大常委会任命时，却不再重新提请任命，而是另由党委任命部门党组负责人长期主持工作。对这种有意规避法律的现象，当然只能通过法律来解决。
关于人民代表候选人的提名，我国选举法规定了各政党、各人民团体、十人以上联名的选民或者代表都可以推荐候选人。但在实际操作中，政党特别是执政党应当如何行使提名权，似乎没有什么明确的程序性法律规定，从而存在着普遍的包办代替现象，使我国选民和代表之间长期未能形成紧密的互动关系，以致相当多的选民根本不知道自己的代表是谁。由于执政党在人民代表候选人的提名中举足轻重，所以必须对此作出明确的特别是程序性的法律规定。
第二、执政党与政府部门。
我国宪法第九十条规定：“国务院各部部长、各委员会主任负责本部门的工作，召集和主持部务会议或者委员会会议、委务会议，讨论决定本部门工作的重大问题”。而党章则规定：“在中央和地方国家机关……的领导机关中，可以成立党组。党组的任务，主要是负责实现党的路线、方针、政策，讨论和决定本部门的重大问题。”都是本部门的重大问题，宪法规定由部务会议等讨论决定，党章规定由党组讨论决定，如果没有进一步明确的法律规定，它们之间显然是不协调的。
第三、执政党与审判机关。
我国宪法第一百二十六条规定：”人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。而按照我国法律法规的现行解释，行政机关和社会团体中都不包括政党，也就是说，我国宪法对政党当然包括执政党介入审判并未做禁止性规定。在司法实践中，党委领导干预审判屡见不鲜，虽然原因是多方面的，但是党法关系的规定中的缺失和含混是根本性的。
第四、执政党与武装力量。
我国宪法第九十三条规定：“中华人民共和国中央军事委员会领导全国武装力量”；而党章则规定：“中国共产党坚持对人民解放军和其他人民武装力量的领导”。在这个领域，也应当通过配套的法律法规使宪法和党章的规定协调统一起来，从而使我们在战争年代形成的党军关系进入社会主义法治的轨道。
第五、执政党与基层自治。
这方面的不协调突出表现在农村基层党组织和村民自治的矛盾上。我国农村实行村民自治、依法自主选择村民委员会以来，相当普遍地存在村民及当选村委与村、镇党组织关系不协调的现象，有的还相当严重，这就是所谓“党村冲突”。近年来，有关这方面的报道屡屡见诸各大媒体，例如：
《人民日报》2000年11月15日署名文章：“前些日子，有一位新当选的村委会主任来访，说是已上任3个多月了，村委会的印章一直由村党支部书记拿着，支书说党支部是村里的领导核心，村里的事必须由党支部说了算，印章不能交给村委会。结果村里好多应由村委会决定或办理的事情都不能办。为此，他多次到县、乡政府讨个说法。都没明确答复。”
《南方周末》2000年12月7日记者报道：山东省莱阳市河洛镇于家岚村鲁言奎1999年5月6日当选村长，5月12日村党支部书记隋知宾召集会议，宣布新村委会是“治丧委员会”，不交印章，不让查帐。更令人瞠目结舌的是，由于在查帐问题上的尖锐冲突，隋知宾竟花钱雇人暗算鲁言奎，双手和双脚共被砍八刀。而同样不可思议的是该市出台52号文件，规定乡镇党委可以决定对当选村主任实行所谓“戒勉”，期限为一年，由乡镇党委发出戒勉通知书，一年后，个人写出解除申请，经乡镇党委同意方可解除。当地村委主任们说，这个“戒勉”的实际效果和罢免差不多。
《人民日报》2001年3月21日报道：山东省栖霞市4个镇57名村委会成员集体要求辞职，原因是“由于村党支部和镇党委、政府片面强调党领导一切，采取支部包办代替村委会的做法，新‘村官’当选一年多，村里财务、公章不交接，财务支出由支书一人说了算。镇党委、政府不但不解决‘村官’们反映的问题，反而对村委会成员随意‘戒勉’甚至停职”。
《法制日报》2001年11月8日记者报道：陕西省商州市大赵裕街道梁铺村村民梁安安，因为代表村民抵制非法征地，为村民争回110多万元的合法利益，得到村民拥护，并于1999年12月27日当选为村主任。选举时，街道党委书记张希厚亲自到场指导，并经主持人当场宣布投票有效。而选举结束后，张希厚却以选票清点有误为由，公告选举无效。虽经市民政局认定选举有效，但街道就是不予纠正。事情的缘起，不能不提到在这之前一件事：梁安安带领村民于1999年3月在征地上争回的60万元生产发展资金，村党支部书记郭汉文认为应由他保管分配，梁安安认为应属于全体村民，后经村委会和村民代表商议决定，由梁安安负责分配这笔生产发展资金。孰料1999年10月9日，村党支部书记郭汉文以侵占罪将梁安安告上法庭。商州市中院认为罪名不成立而不受理，但在某些领导干涉下，市中院以领导交办案件的名义受理了此案，然而从开庭至记者报道已有20个月，却一直没有审理结果。
此类报道，仅笔者所见，便不下几十起。为什么会出现这种情况？笔者认为，“党村冲突”的根本原因是农村基层政治体制改革的不配套。一方面，“村”的运行已经纳入了法治的轨道，有法可依、依法进行；但另一方面，“党”的运行却只能依照“领导核心”这一原则规定，而无法可依。正是这种运行模式的不协调造成的碰撞，导致“党村冲突”的大面积发生。
在我国农村实行真正意义的民主选举以前，“村”的运行与“党”的运行是同一模式，即都是自上而下的选拔任命，选举只具有形式的意义，所以不会产生“党村冲突”。而一旦“村”的运行采取了自下而上的民选模式，当选村官的权威不再是来源于上级党委，而是来源于村民的认可，他必须“对下负责”，这就不可避免地与某些习惯于“对上负责”的村镇党组织发生冲突。可以设想，一旦农村民选模式在其他领域普遍推行，如农村普选乡镇长，学校由选举产生校长，类似今天“党村冲突”的不协调，很可能也会遍地开花。
“党村冲突”的原因已经揭示了它的解决：既然冲突的根本原因是“村”依法运行与“党”无法可依的碰撞而我们又不可能把“村”拉回到无法可依的老路，那么结论就只有一个：把党的活动也纳入依法运行的轨道。
中国特色的包括执政党在内的政党法律制度，对我们来说一个全新的课题，其复杂程度和难度远远超过社会主义市场经济体制，涉及更深刻的理论创新和制度创新，不可能一蹴而就。但千里之行、始于足下，而“党村冲突”的普遍发生，也在昭示我们已经到了出发的时候了。
有学者认为，我国民主政治的发展从看起来最缺乏条件的落后的农村开始，是来一个“第三次农村包围”（第一次是新民主主义革命道路，第二次是经济体制改革突破口），现在看，农村基层民主的发展带来的“党村冲突”确实已经产生了“倒逼”效应，促使我们思考如何解决问题。有的地方如山东威海，搞了个“党村合一”，即乡镇党委把是党员的当选村主任调整为支部书记，如果当选村主任不是党员但具备党员条件的，就积极培养发展其入党。而山西河曲县则搞了个“两票制”，即由村民投信任票推选党支部候选人，乡镇党委根据村民投票情况向村党支部提出差额候选人，再由全体党员投票选举。但是这些做法明显不妥：党支部书记无论是由上级党委任命，还是由非党群体投票推选候选人，都不符合党章的规定。
有的省在有关地方法规中规定了村务交接中的纠纷可以“向法院要求依法解决”，但现实中的纠纷往往与村镇党组织有关，甚至直接源于村镇党组织的错误作为或消极的不作为，如在前述诸多事例中，我们总能看到村镇党组织的令人不快的表现。我们依据什么把村镇党组织告上法庭？这样的事例实际上已经发生：报载，2001年1月10日，湖南省常宁市荫田镇政协联络工委主任彭爱华以镇党委、政府的名义在大会上宣布，罢免该镇爷塘村民选村主任蒋石林的村委主任职务，结果蒋石林向常宁市人民法院提起诉讼，请求“判令撤消荫田镇免除其村主任职务的错误决定”。2001年10月15日，常宁市人民法院开庭审理了此案，并判决蒋石林胜诉。2001年11月26日，荫田镇党政召开会议，决定执行法院的判决，还是由蒋石林继续主持爷塘村的村委会工作。（见《南方周末》2002年1月10日洪克非、张翼报道）在这个案例中，党政共同做出的违法决定，形式上看是由政府做了败诉的被告，但实际上究竟是镇党委还是镇政府充当了这个尴尬的角色呢？
笔者认为，农村民主政治发展带来的“倒逼”，不应该是头痛医头，脚痛医脚，而应该是着手通盘研究如何将政党运行纳入法治的轨道，实现依法治党，从而真正实现依法治国。这是一件有远大抱负、追求长治久安的党必须做也应当做好的事。
以上五个方面，可以说是执政党最主要的活动，这些活动如果不能依法进行，“党在宪法和法律的范围内活动”就是一句空话。
五、在法律的范围内活动与政党立法
没有关于政党的立法，就无所谓“党在宪法和法律的范围内活动”，所以，必须针对政党进行立法，这应该是没有异议的。值得研究讨论的问题是，我国的政党立法，是采用散在型的立法模式？还是采用统一法典型的立法模式？由于我国的政党立法几乎还是空白，所以无论是采用什么样的立法模式，实际上都要从头开始。而从我国的立法传统和法制现状看，采用统一法典的立法模式应当是更合理的选择，我们的目标应当是制定一部统一的《中国政党法》。
制定我国统一的《政党法》，应当从研究当代世界政党法律制度的一般规律开始，从而借鉴他人、为我所用。从20世纪60年代到现在，世界上越来越多的国家制定了《政党法》，或者在宪法中制定详尽的关于政党的条款，积累了许多经验。作为研究的第一步，应当组织力量系统地翻译、介绍各国的政党立法文本，当然也应包括那些散在型的政党立法。我国政党法的制定，不能离开对外国政党立法的扬弃，特别是外国政党立法中那些有利于民主政治运行、有利于政党严格自我约束、有利于公正廉洁等方面的规定，都是合理因素，应当被我国政党立法吸收。
制定我国统一的《政党法》，还应当充分利用我们的“本土资源”。中国共产党章程及其他相关配套文件中规定的许多基本原则，充分体现了社会主义政党政治的先进性、科学性、民主性，应当成为我国政党立法关于政党内部组织结构、管理规则和运行方式等方面的基本生长点。当然，这并不是简单地在政党立法中照搬党章党规的条文，而是一个把党的相关制度规则普遍化、法律化的过程。通过这个过程，一方面极大地增强了这些原则的权威性、有效性，另一方面也使这些共产党人所提倡的价值原则得以发挥更大的功用。
制定我国统一的《政党法》，应当是一个不断完善的过程。公有制基础上的市场经济和共产党领导下的民主政治，是人类历史上具有高度独创性的新事物；从法律上来反映这一不成熟的新事物，就决定了这一法律的独创性和不成熟。我国任何一部法律的制定都不是一蹴而就的，政党法的制定更不可能毕其功于一役。试看作为根本大法的宪法，已经先后制定了四部，另外还有三个重要的修正案；而刑法中无罪推定、罪刑法定原则的确立，又经过了多长时间；民事法律规范体系至今尚未定型；有关行政程序的统一的法律规范也刚刚提上日程。可以说，认为我国不需要制定统一的政党法的观点违背了“党必须在宪法和法律的范围内活动”的原则，而设想可以很快就制定出一部完善的政党法显然也不符合实际。
中国共产党的80年历史充分证明，中国共产党是有着伟大的创造活力的政党，她能够始终面对现实、跟上时代，她能够不断地在看起来没有路的地方开拓前进，她也一定能够通过实现社会主义条件下政党运行的法律化，在“三个代表”重要思想所奠定的实体合法性基础之上，进一步奠定程序合法性基础，为共产党人的历史主动性和创新性树立一座新的丰碑。
作者介绍：何力平 杭州商学院