经济社会体制比较（双月刊）91
关于我国行政机关的“行政首长负责制”
李宜春
内容提要：1978—1989年，党和国家领导体制改革的核心任务是解决党政职责不明、权力高
度集中的问题。1982年宪法有关行政机关领导体制的规定在操作层面一直没有得到详尽表述。鉴于
目前民主选举、民主管理、民主监督制度尚处于不断完善的过程中，行政机关领导体制应该是党组
织主要负责人与行政正职合一，实行“党组（党委）领导下的行政正职主责制（或行政分工负责制）”。
关键词：行政首长负责制分工负责制民主集中制党政关系对国际上行政机关“行政首长负责制”的形象理解①，有些人常举美国总统制的例子：林肯总统曾召集七位内阁部长开会讨论问题，七位部长都反对他的意见，他最后宣布说：“七人反
而认真研究一下我国现行的行政机关“行政首长负责制”，则可以对，一人赞成，赞成者胜利。”
发现更丰富的内涵。
一、1982年《宪法》前我国的行政机关领导体制
新中国成立后，政府领导体制设计深受苏联的影响。1949年，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《共同纲领》起到了临时宪法的作用。政务院是中央人民政府下属的国家政务的最高执行机关，下设4个委员会，以及31个部、委、院、署、行。政务院由总理一人、副总理若干人、秘书长一人、政务委员若干人组成。主要受苏联部长会议制度的影响，政务院在很大程度上具有委员会制、集体领导制的特征。另外，政务院成立党组，直属于中央政治局领导。又设立“党组干事会”，下辖“分党组干事会”和“党组小组”。1953年3月，因为“新税制”问题，中共中央根据毛泽东的提议决定，政府各部门的党组工作必须加强，并应直接接受党中央的领导；政务院部门一切主要的和重要的工作均应分别向中央直接请示报告。政务院实际上成了中共中央的执行机关，确立了中共中央主席直接领导政府工作的体制。
1954年，新中国制定了第一部《宪法》，正式确认国务院是中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关。国务院由总理、副总理若干人、各部部长、各委员会主任和秘书长组成。总理由国家主席提名，由全国人大决定，再由国家主席发布任免令。国务院发布的决议和命令，必须经国务院全体会议或者国务院常务会议通过。这时的国务院仍带有明显的委员会制、集体领导作者简介：李宜春，合肥工业大学管理学院副研究员，北京市崇文区文化产业办公室副主任，管理学博士后。
①“首长一词”来源于军事术语。军事法规中有副职首长的说法。如《中国人民解放军纪律条令》“各级副职首长代理正：
职首长职务时，执行正职首长的行政看管批准权。”
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制的特征。
1955年10月，中共中央决定在中央、省委及市委设立工业交通部、财政贸易部和文化教育部，在地委、县委设立财政贸易部、文化教育部，在中央、省委和大城市的市委设立政治政法工作部。这些机构对口领导政府的职能部门。1958年初，毛泽东制定了《工作方法六十条》，就党委工作其中说“大权独揽，小权分散。党委决定，各方去办。办也有决，不离原则。工作检查，党委有责。”6月,中共中央成立财经、政法、外事、科学、文教五个小组。毛泽东说，这些小组是党
具体部署在书记中央的，直隶中央政治局和书记处，向它们直接做报告。大政方针在政治局，
处；大政方针和具体部署，都是一元化，党政不分。具体执行和细节决策属政府机构及其党组①。1961年，中共中央成立华北、东北、华东、中南、西南、西北六个中央局，各中央局对本地区的各项工作进行全面领导。1962年，毛泽东在七千人大会上的讲话中说，工、农、商、学、兵、政、党这七个方面，党是领导一切的②。
“文化大革命”期间，党和国家高度集权的现象十分严重。文革结束后，邓小平等领导同志对文革及其以前党和国家权力过分集中、责权不明等严重弊端进行了深刻反思，并锐意对党和国家领导体制进行改革，其中的第一重点是解决党政职责分工不明，党对具体事务干涉过多的问题。这个“政”，不仅是指政府，还指企业和事业，这个改革思路一直延续到1989年。
1978年12月，邓小平在中央工作会议闭幕会上发表《解放思想，实事求是，团结一致向前看》的重要讲话。在这个重要讲话中，邓小平批评了党的一元化领导方式、党政不分、以党代政的弊端；批评了“名曰集体负责，实际上等于无人负责”的弊端，强调要加强责任制。而他所说的是全面的责任制，不只是正职的责任制，而是每个人都应负起各自的责任，可以理解为“分工负责制”。1980年2月，邓小平在中共十一届五中全会第三次会议上做了《坚持党的路线，改进工作方法》的讲话。他说，集体领导解决重大问题；某一件事、某一方面的事归谁负责，必须由他承担责任，责任要专；各级都要实行集体领导、分工负责。比如实行党委领导下的厂长负责制；厂长和几位副厂长也各有专责；需要商量的事也可以几个人商量决定。上下都要讲究工作效率
1983）。在这里，他又讲了责任制的问题，强调党、政、企等各个领域都要遵照集体领（邓小平，
分工负责的原则；他所讲的责任制，仍然不是仅针对正职而言，还指副职的分工负责。导、
1980年8月，邓小平在中央政治局扩大会议上又发表了《党和国家领导制度的改革》的重要讲话。这个讲话内涵丰富，一是指出权力过分集中现象的表现和危害：各类组织的权力过分集中于党委；基层和下级的权力过分集中于上级和中央党委领导机关；各级各类组织的权力过分集中于主要领导者个人，主要领导个人高度集权。二是要坚持民主集中制，反对权力过度集中，反对个人凌驾于组织之上的家长制。三是要推行厂长（经理）负责制；考虑实行党委领导下的校长（院长、所长）负责制的可行性；党不要过分干涉政府工作，要加强政府工作的相对独立性和自主性。明确要真正建立从国务院到地方各级政府从上到下的强有力的工作系统。今后凡①《建国以来毛泽东文稿》第七册，1992年版，第268—269页。这种模式在1960年代初曾作了一些调整，但党委直接领导政府的关系并没有发生改变。
②另外，我军建军初期效仿苏联建立政治委员制度，建国后不久正式确立了军队党委统一集体领导下的首长负责制，政治委员与同级的军事指挥员同为本级部队的首长；重大问题经党委民主讨论做出决定后，由军、政正职首长按照分工负责，组织实施。副职在军政主官领导下协助工作。苏联企业曾实行过一长制，企业厂长（经理）是对企业状况和生产制度负责的全权领导者。建国后我国国有企业曾一度是一长制、党委领导下的厂长负责制并行，到1956年则全面实行党委领导下的厂长负责制。
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属政府职权范围内的工作，都由国务院和地方各级政府讨论、决定和发布文件，不再由党中央和地方各级党委发指示、作决定。邓小平所明确的，我们可以理解为行政机关的“行政负责制”，他没有明确行政机关要实行“行政正职负责制”。四是明确了党、政、事、企各类组织的领导体制
“个人分工负责制”的内容。都不能缺少
1980年以后，一些省（市、区）精简了党委领导职数和党委工作部门，初步改变了党委工作部门直接对应领导政府工作部门和书记分兵把口的领导方式，初步划分了党政各自的职权范围。1982年9月党的十二大召开，通过的党章修正案对党政分开的表述并没有达到邓小平上述讲话的力度。
二、对1982年《宪法》明确的“行政首长负责制”的深层理解
1982年底，五届人大五次会议通过了宪法修正案。据此和《中华人民共和国国务院组织法》，国务院由总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长组成。国务院实行总理负责制。总理领导国务院的工作。副总理、国务委员协助总理工作。各部、各委员会以
这就是大家通常所说的行政机关“行政首长负责及地方各级政府也实行行政正职领导负责制。
制”在党和国家正式文献中首次出现。但无论是这时的宪法修正案，还是《国务院组织法》、《国务院工作条例》、《地方各级人民政府组织法》，都没有对这个制度在操作层面进行详细阐述。按照宪法，政府及其部门正职领导有关工作，副职协助正职工作。国务院和地方各级政府工作中的重大问题，必须经正职召集和主持的常务会议或者全体会议讨论决定。正职个人具有公文的签署权；国务院实行总理负责制，同时又规定由国务院全体对全国人大及其常委会负责。而国家中央军事委员会则实行主席负责制，中央军委主席由全国人民代表大会选举和罢免，个人对全国人大和全国人大常委会负责。显然，国务院的总理负责制与国家中央军事委员会的主席负责制具有明显的不同：“召集、主持”会议并不代表正职的最后决断权，各级政府及其部门行政正职领导是否也像国家中央军事委员会主席那样具有最终决断权，各级政府常务会议或者全体会议是否要遵循多数通过的原则，在党和国家正式文献中并没有得到明确，而且迄今也没有明确，因为以后历次宪法修正案、《国务院工作条例》修正稿、《地方各级人民政府组织法》修
1982年的《国务院组织法》则沿用至今。正稿的有关内容与此时相比，几乎没有什么变动，
当时具体负责主持修宪工作的全国人大委员长彭真在解释这次政府领导体制的变化时认为，代议机关或者是权力机关要充分讨论，充分协商，国务院或者是各部门作为执行机关，要讲
所以行政机关实行首长负责制；人大是集体负责制。但事实上作为究效率，讲究执行的有效性。
权力机关的人大与作为权力执行机关的政府之间的关系模式迄今还处于不断完善的过程中。1954年彭真曾在《在全国检察业务会议上的报告》中说，法院是选举制，而检察机关除最高人民检察院检察长经选举产生外，均为任命制；法院是合议制，而检察机关是首长负责制。这种首长负责制是在民主集中制的基础上实行的，我们强调了集体领导与个人负责相结合的原则。检察委员会是集体领导的组织形式，但它又是在检察长领导下的。当委员会与检察长意见不一致时，由检察长决定，但需将分歧意见报告上级检察机关。笔者认为彭真这段话很重要，一是他把选举制、任命制分别作为支持合议制、首长负责制的理由。而这个逻辑不能支持1982年修宪时关于政府及其部门行政正职负责制的规定，因为这些正职都是选举产生的.二是他这时说的首长负责制，强调了集体领导与个人负责相结合的原则。当出现意见分歧时，虽然由正职决定，但
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要报告上级。这个观点对于我们加深对现行的行政机关“行政首长负责制”的理解，还是很有启发意义的。
虽然在1982年以后行政机关正职领导具有最终决断权在实际中逐步推行开来，但应该说1982年以来中央所有文献和中央领导正式发表的讲话、谈话都对此没有明确规定。所以笔者认为，把1982年宪法关于行政机关的行政正职负责制的规定，理解成党不要过多干涉政府具体工作，增强政府工作的相对独立性、自主性更为妥当，应该说更符合阅历丰富的邓小平在这一时期的基本思想。可以这样说，国家中央军事委员会的主席负责制是较为典型的首长负责
理解为“行政负责制”（相对于过分强调党制，而1982年宪法规定的政府及其部门的领导体制，
的领导而言）“行政正职主责制”、（相对于“行政正职全责制”而言）或“行政分工负责制”更为妥当；它不算是典型的首长负责制，只是与1954年宪法相比更多地具有了某些首长负责制的成分而已，某些外来字眼常常是不足以概括中国丰富的政治内涵。
1982年后的邓小平一直对党政分开的问题高度重视。1986年6月，他在中央政治局常委
①会上的讲话中提出，党政分开，从十一届三中全会以后就提出了这个问题（邓小平，1993）。他
认为，过分强调（党政）相互制约的体制，可能也有问题。1986年9月，他在听取中央财经领导小组领导同志汇报工作时说，要搞负责制，首先厂长要负起责任，要明确企业的第一把手是厂长；不搞政治体制改革，经济体制改革难于贯彻。党政要分开，这涉及政治体制改革。在这一时期，党政分开的一个阶段性成果是企、事业内部的党政关系得到调整。1982年北京等6个城市开始进行厂长负责制的试点。中央于1984年宣布国营企业将逐步实行厂长负责制，于1985年决定在学校逐步实行校长负责制。
以党政分开为主要目标的领导体制改革，在十三大前后达到高潮。1987年10月当时党中央的主要领导在中共十二届七中全会预备会上做了《关于党政分开》的讲话。一是明确了党政分开的问题是政治体制改革的首要关键，中央与地方各级党委与同级政府职能分工要明晰，党中央和地方各级党委对各方面工作主要实行政治领导。二是中央与地方政府各部门党组撤消。三是企业推行厂长（经理）负责制；学校等事业单位应该确立“行政首长负责制”这个基本方向。四是，据笔者考证，首次在中央正式文件和领导人正式讲话中出现“行政首长负责制”这个专用
企业单位，不是指行政机关；换言之，这个讲话没有讲行政机关也词语，但它在这里是指事业、
要实行“行政首长负责制”。在1987年党的十三大报告中，有一节专讲“实行党政分开”，内容大致与上述讲话相同，也没有明确行政机关的“行政首长负责制”。按照十三大的部署，中央和地
可以这样说，自改革开放到1989年，党和国家领导体制进行的深刻改方都进行了相应的改革。
革主要是围绕党政分开、解决权力过分集中的问题。
三、对行政机关领导体制的一种新探索———
“党组（党委）领导下的行政正职主责制（或行政分工负责制）”
1989年6月召开的党的十三届四中全会，标志着党和国家的领导体制发生了重大变化。全会强调党对政府不仅实行政治领导，还要实行组织领导和思想领导，具体体现之一就是重新恢复设立政府内的党组。1992年的十四大党章修正案规定，在中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织和其他非党组织的领导机关中，可以成立党组，并首次规定党组讨论和
①有学者认为这是邓小平首次使用“党政分开”这一概念，是他认为的党政关系的未来选择模式。
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决定本部门的重大问题；重新恢复党在政府机关派驻纪检组。在全民所有制企业及实行行政领导人负责制的事业单位，党组织是政治领导核心，不仅仅起保证监督作用，还要参与本单位重大问题的决策；在高校以及实行党领导下的行政领导人负责制的事业单位，党组织对重大问题进行讨论和作出决定，同时保证行政领导人充分行使自己的职权。而对于各级党和国家机关中党的基层组织的规定，基本上没有变化，即仍是协助行政负责人完成任务，不领导业务工作；也就是说，这些机关依旧实行“行政首长负责制”。2002年十六大党章修正案则首次明确“党组发挥领导核心作用”，并做好干部管理工作。2004年中共十六届四中全会作出《中共中央关于加
，把民主执政与科学执政、依法执政确立为党执政的基本方式，明强党的执政能力建设的决定》
确要不断改革和完善领导体制和工作机制，按照党总揽全局、协调各方的原则，规范党委与人大、政府、政协和人民团体的关系。一方面，党委在同级各种组织中发挥领导核心作用，支持各方独立负责、步调一致地开展工作；另一方面要依法治国，党也要按照宪法、法律活动，并支持政府履行法定职能，依法行政。2007年党的十七大的有关内容，基本上也是在这个框架下展开的。
按照现行党章修正案规定，各级政府与同级人大、政协一样，都各自设立党组；而各级政府部门多设立党组，有的则设立党的基层组织如党委等。那么，没有设立党组的各级政府及其部门，按照宪法规定可以实行“行政正职负责制”；而设立党组的各级政府及其部门，目前有两种情况，一种是各级政府党组主要负责人与政府正职领导通常都是一个人，另一种情况是各级政府部门则有许多的党组主要负责人与行政正职领导各有一人的情况①，在后一种情况下如何同时实现党组的领导核心作用与行政正职责任制就是个问题。实践告诉我们，在此制度设计框架下无论怎样进行制度再设计和理论推论，通常是有很大困难的。
还有就是如何处理强调正职负责制中正职的最后决断权，与我党一贯坚持的民主集中制、集体领导制的关系问题。应该说，我党各级组织的领导体制目前已经较为成熟。集体领导是我们党的领导的最高原则之一。从中央到基层的各级党的委员会，都按照这一原则实行集体领导
凡是涉及重大事情，都应该根据情况提交党的组织集体讨论决和个人分工负责相结合的制度。
定，而不得由个人专断；决定问题要严格遵守少数服从多数的原则。书记和委员不是上下级关
不允许搞“一言堂”、家长系，书记是党的委员会中平等的一员。书记要善于集中大家的意见，
制。1948年毛泽东在《关于健全党委制》一文中明确指出：党委制是保证集体领导、防止个人包办的党的重要制度；集体领导和个人负责，二者不可偏废。1949年毛泽东又说：“党委书记要善
‘班长’。党的委员会有一二十个人，像军队的一个‘班’。———当然，书记与委员之间的关于当
系是少数服从多数，这同班长与战士之间的关系是不一样的。这里不过是一个比方。”胡锦涛同志在1997年一次讲话中说，在党政机关，不论是实行党委制，还是实行部门首长负责制，或者实行党组起核心领导作用的体制的地方和单位，都要根据各自的特点，认真贯彻民主集中制原则。在十七大报告中，他又语重心长地指出，要严格实行民主集中制，健全集体领导与个人分工负责相结合的制度，反对和防止个人或少数人专断。
这个制度从战争年代到今天一直是我党所坚持的，自有其永葆活力的合理性。其中有两个①2008年新一届国务院组成时，有四个政府组成部门出现了党组书记和部长由两人分别担任的情况，即外交部、文化部、科技部和卫生部；地方政府部门这种情况就更多。还有，到2007年初北京市政府有34个委办局配备了党组副书记，同时兼任行政副职。
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关键。一是要不断提高坚持民主集中制的水平，探索实践民主集中制的手段、方法和形式。江泽民同志曾就此总结概括的16字基本方法，即“集体领导，民主集中，个别酝酿，会议决定”，这一概括具有重要的指导意义。二是长期的实践证明这个制度并没有妨碍党组织的主要负责人应该起到的关键作用，没有妨碍效率的原则。在现实的运作中，党的主要负责人担负着处理日常工作等主要的、较大的责任，党委成员应当认真接受他（她）的监督、检查和指导，经常向他（她）或党委报告自己的工作，反映情况，提出建议，尊重和支持他（她）的工作。几十年来党的实践充分证明，我们没有借口集体领导而否认主要负责人的主要作用，没有妨碍效率的原则。
目前，如何处理行政首长负责制和党组的领导核心作用的关系问题，已经引起不少地方的重视和认真思考。如最近吉林省政府表示，本届政府要正确处理好党组集体领导和政府首长负责制的关系。对于政府的行政工作来说，要在坚持民主集中制原则的基础上，实行行政首长负责制；对于政府党组的工作来说，要坚持集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，充分发挥党组的领导核心作用。更有不少地方直接把政府部门的党组或党委、党工委三者在本机关的主要职责视为相同了。这些探索很有启发意义。
鉴于现行的党政体制，鉴于目前民主选举、民主管理、民主监督制度尚处于不断完善的过程中，笔者认为，不如规定行政机关党组织主要负责人与行政正职合一，中共党员的行政正职、副职成为本机关党组织的成员，实行“党组（党委）领导下的行政正职主责制”或“党组（党委）领导下的行政分工负责制”。这样既可以坚持民主集中制，发挥党组织集体领导的优势，同时保持正职的权威，又可以发挥领导班子个人分工负责的优势，充分调动各个班子成员工作的主动性、主体性和创造性；既可以保障正职的权威和效率的原则，同时又可以发挥领导班子个人分工负责的优势，充分调动副职工作的主动性、主体性和创造性，同时体现权力制衡、监督的原则。至于非中共党员的班子成员的权责问题，可以另行考虑妥善安排。这种领导体制内容非常丰富，其中关键的一点就是副职应该享有分管领域问题的知情权、参与决策权、同意权，有关公文的副署权，等等，这些是副职的基本权责。因为在目前民主选举、民主管理、民主监督制度尚
副职之间的权力制衡、监督是非常必要的。处于不断完善过程中的情况下，正、
现行的行政机关正、副职领导之间也不应该视为上下级关系、隶属关系、领导与被领导的
国务院各部委实行部长、主任负责制，部长、主任领导本部门的工作，副部长、关系。按照规定，
副主任协助部长、主任工作。这完全可以理解为副部长、副主任协助部长、主任员会领导本部门的工作。各级政府的正、副职领导关系亦然。
总之，由于传统文化、国家基本制度等方面的不同，外国一些政府领导体制与我们有很大的不同，甚至缺乏基本的可比性，一些外来字眼常常是不足以概括中国丰富的政治内涵的。所以，我们对“行政首长负责制”的理解不能简单化。
（责任编辑：郤继红）
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关于我国行政机关的“行政首长负责制”
李宜春
内容提要：1978—1989年，党和国家领导体制改革的核心任务是解决党政职责不明、权力高
度集中的问题。1982年宪法有关行政机关领导体制的规定在操作层面一直没有得到详尽表述。鉴于
目前民主选举、民主管理、民主监督制度尚处于不断完善的过程中，行政机关领导体制应该是党组
织主要负责人与行政正职合一，实行“党组（党委）领导下的行政正职主责制（或行政分工负责制）”。
关键词：行政首长负责制分工负责制民主集中制党政关系对国际上行政机关“行政首长负责制”的形象理解①，有些人常举美国总统制的例子：林肯总统曾召集七位内阁部长开会讨论问题，七位部长都反对他的意见，他最后宣布说：“七人反
而认真研究一下我国现行的行政机关“行政首长负责制”，则可以对，一人赞成，赞成者胜利。”
发现更丰富的内涵。
一、1982年《宪法》前我国的行政机关领导体制
新中国成立后，政府领导体制设计深受苏联的影响。1949年，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《共同纲领》起到了临时宪法的作用。政务院是中央人民政府下属的国家政务的最高执行机关，下设4个委员会，以及31个部、委、院、署、行。政务院由总理一人、副总理若干人、秘书长一人、政务委员若干人组成。主要受苏联部长会议制度的影响，政务院在很大程度上具有委员会制、集体领导制的特征。另外，政务院成立党组，直属于中央政治局领导。又设立“党组干事会”，下辖“分党组干事会”和“党组小组”。1953年3月，因为“新税制”问题，中共中央根据毛泽东的提议决定，政府各部门的党组工作必须加强，并应直接接受党中央的领导；政务院部门一切主要的和重要的工作均应分别向中央直接请示报告。政务院实际上成了中共中央的执行机关，确立了中共中央主席直接领导政府工作的体制。
1954年，新中国制定了第一部《宪法》，正式确认国务院是中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关。国务院由总理、副总理若干人、各部部长、各委员会主任和秘书长组成。总理由国家主席提名，由全国人大决定，再由国家主席发布任免令。国务院发布的决议和命令，必须经国务院全体会议或者国务院常务会议通过。这时的国务院仍带有明显的委员会制、集体领导作者简介：李宜春，合肥工业大学管理学院副研究员，北京市崇文区文化产业办公室副主任，管理学博士后。
①“首长一词”来源于军事术语。军事法规中有副职首长的说法。如《中国人民解放军纪律条令》“各级副职首长代理正：
职首长职务时，执行正职首长的行政看管批准权。”
92２００８年第６期总第１４０期
制的特征。
1955年10月，中共中央决定在中央、省委及市委设立工业交通部、财政贸易部和文化教育部，在地委、县委设立财政贸易部、文化教育部，在中央、省委和大城市的市委设立政治政法工作部。这些机构对口领导政府的职能部门。1958年初，毛泽东制定了《工作方法六十条》，就党委工作其中说“大权独揽，小权分散。党委决定，各方去办。办也有决，不离原则。工作检查，党委有责。”6月,中共中央成立财经、政法、外事、科学、文教五个小组。毛泽东说，这些小组是党
具体部署在书记中央的，直隶中央政治局和书记处，向它们直接做报告。大政方针在政治局，
处；大政方针和具体部署，都是一元化，党政不分。具体执行和细节决策属政府机构及其党组①。1961年，中共中央成立华北、东北、华东、中南、西南、西北六个中央局，各中央局对本地区的各项工作进行全面领导。1962年，毛泽东在七千人大会上的讲话中说，工、农、商、学、兵、政、党这七个方面，党是领导一切的②。
“文化大革命”期间，党和国家高度集权的现象十分严重。文革结束后，邓小平等领导同志对文革及其以前党和国家权力过分集中、责权不明等严重弊端进行了深刻反思，并锐意对党和国家领导体制进行改革，其中的第一重点是解决党政职责分工不明，党对具体事务干涉过多的问题。这个“政”，不仅是指政府，还指企业和事业，这个改革思路一直延续到1989年。
1978年12月，邓小平在中央工作会议闭幕会上发表《解放思想，实事求是，团结一致向前看》的重要讲话。在这个重要讲话中，邓小平批评了党的一元化领导方式、党政不分、以党代政的弊端；批评了“名曰集体负责，实际上等于无人负责”的弊端，强调要加强责任制。而他所说的是全面的责任制，不只是正职的责任制，而是每个人都应负起各自的责任，可以理解为“分工负责制”。1980年2月，邓小平在中共十一届五中全会第三次会议上做了《坚持党的路线，改进工作方法》的讲话。他说，集体领导解决重大问题；某一件事、某一方面的事归谁负责，必须由他承担责任，责任要专；各级都要实行集体领导、分工负责。比如实行党委领导下的厂长负责制；厂长和几位副厂长也各有专责；需要商量的事也可以几个人商量决定。上下都要讲究工作效率
1983）。在这里，他又讲了责任制的问题，强调党、政、企等各个领域都要遵照集体领（邓小平，
分工负责的原则；他所讲的责任制，仍然不是仅针对正职而言，还指副职的分工负责。导、
1980年8月，邓小平在中央政治局扩大会议上又发表了《党和国家领导制度的改革》的重要讲话。这个讲话内涵丰富，一是指出权力过分集中现象的表现和危害：各类组织的权力过分集中于党委；基层和下级的权力过分集中于上级和中央党委领导机关；各级各类组织的权力过分集中于主要领导者个人，主要领导个人高度集权。二是要坚持民主集中制，反对权力过度集中，反对个人凌驾于组织之上的家长制。三是要推行厂长（经理）负责制；考虑实行党委领导下的校长（院长、所长）负责制的可行性；党不要过分干涉政府工作，要加强政府工作的相对独立性和自主性。明确要真正建立从国务院到地方各级政府从上到下的强有力的工作系统。今后凡①《建国以来毛泽东文稿》第七册，1992年版，第268—269页。这种模式在1960年代初曾作了一些调整，但党委直接领导政府的关系并没有发生改变。
②另外，我军建军初期效仿苏联建立政治委员制度，建国后不久正式确立了军队党委统一集体领导下的首长负责制，政治委员与同级的军事指挥员同为本级部队的首长；重大问题经党委民主讨论做出决定后，由军、政正职首长按照分工负责，组织实施。副职在军政主官领导下协助工作。苏联企业曾实行过一长制，企业厂长（经理）是对企业状况和生产制度负责的全权领导者。建国后我国国有企业曾一度是一长制、党委领导下的厂长负责制并行，到1956年则全面实行党委领导下的厂长负责制。
经济社会体制比较（双月刊）93
属政府职权范围内的工作，都由国务院和地方各级政府讨论、决定和发布文件，不再由党中央和地方各级党委发指示、作决定。邓小平所明确的，我们可以理解为行政机关的“行政负责制”，他没有明确行政机关要实行“行政正职负责制”。四是明确了党、政、事、企各类组织的领导体制
“个人分工负责制”的内容。都不能缺少
1980年以后，一些省（市、区）精简了党委领导职数和党委工作部门，初步改变了党委工作部门直接对应领导政府工作部门和书记分兵把口的领导方式，初步划分了党政各自的职权范围。1982年9月党的十二大召开，通过的党章修正案对党政分开的表述并没有达到邓小平上述讲话的力度。
二、对1982年《宪法》明确的“行政首长负责制”的深层理解
1982年底，五届人大五次会议通过了宪法修正案。据此和《中华人民共和国国务院组织法》，国务院由总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长组成。国务院实行总理负责制。总理领导国务院的工作。副总理、国务委员协助总理工作。各部、各委员会以
这就是大家通常所说的行政机关“行政首长负责及地方各级政府也实行行政正职领导负责制。
制”在党和国家正式文献中首次出现。但无论是这时的宪法修正案，还是《国务院组织法》、《国务院工作条例》、《地方各级人民政府组织法》，都没有对这个制度在操作层面进行详细阐述。按照宪法，政府及其部门正职领导有关工作，副职协助正职工作。国务院和地方各级政府工作中的重大问题，必须经正职召集和主持的常务会议或者全体会议讨论决定。正职个人具有公文的签署权；国务院实行总理负责制，同时又规定由国务院全体对全国人大及其常委会负责。而国家中央军事委员会则实行主席负责制，中央军委主席由全国人民代表大会选举和罢免，个人对全国人大和全国人大常委会负责。显然，国务院的总理负责制与国家中央军事委员会的主席负责制具有明显的不同：“召集、主持”会议并不代表正职的最后决断权，各级政府及其部门行政正职领导是否也像国家中央军事委员会主席那样具有最终决断权，各级政府常务会议或者全体会议是否要遵循多数通过的原则，在党和国家正式文献中并没有得到明确，而且迄今也没有明确，因为以后历次宪法修正案、《国务院工作条例》修正稿、《地方各级人民政府组织法》修
1982年的《国务院组织法》则沿用至今。正稿的有关内容与此时相比，几乎没有什么变动，
当时具体负责主持修宪工作的全国人大委员长彭真在解释这次政府领导体制的变化时认为，代议机关或者是权力机关要充分讨论，充分协商，国务院或者是各部门作为执行机关，要讲
所以行政机关实行首长负责制；人大是集体负责制。但事实上作为究效率，讲究执行的有效性。
权力机关的人大与作为权力执行机关的政府之间的关系模式迄今还处于不断完善的过程中。1954年彭真曾在《在全国检察业务会议上的报告》中说，法院是选举制，而检察机关除最高人民检察院检察长经选举产生外，均为任命制；法院是合议制，而检察机关是首长负责制。这种首长负责制是在民主集中制的基础上实行的，我们强调了集体领导与个人负责相结合的原则。检察委员会是集体领导的组织形式，但它又是在检察长领导下的。当委员会与检察长意见不一致时，由检察长决定，但需将分歧意见报告上级检察机关。笔者认为彭真这段话很重要，一是他把选举制、任命制分别作为支持合议制、首长负责制的理由。而这个逻辑不能支持1982年修宪时关于政府及其部门行政正职负责制的规定，因为这些正职都是选举产生的.二是他这时说的首长负责制，强调了集体领导与个人负责相结合的原则。当出现意见分歧时，虽然由正职决定，但
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要报告上级。这个观点对于我们加深对现行的行政机关“行政首长负责制”的理解，还是很有启发意义的。
虽然在1982年以后行政机关正职领导具有最终决断权在实际中逐步推行开来，但应该说1982年以来中央所有文献和中央领导正式发表的讲话、谈话都对此没有明确规定。所以笔者认为，把1982年宪法关于行政机关的行政正职负责制的规定，理解成党不要过多干涉政府具体工作，增强政府工作的相对独立性、自主性更为妥当，应该说更符合阅历丰富的邓小平在这一时期的基本思想。可以这样说，国家中央军事委员会的主席负责制是较为典型的首长负责
理解为“行政负责制”（相对于过分强调党制，而1982年宪法规定的政府及其部门的领导体制，
的领导而言）“行政正职主责制”、（相对于“行政正职全责制”而言）或“行政分工负责制”更为妥当；它不算是典型的首长负责制，只是与1954年宪法相比更多地具有了某些首长负责制的成分而已，某些外来字眼常常是不足以概括中国丰富的政治内涵。
1982年后的邓小平一直对党政分开的问题高度重视。1986年6月，他在中央政治局常委
①会上的讲话中提出，党政分开，从十一届三中全会以后就提出了这个问题（邓小平，1993）。他
认为，过分强调（党政）相互制约的体制，可能也有问题。1986年9月，他在听取中央财经领导小组领导同志汇报工作时说，要搞负责制，首先厂长要负起责任，要明确企业的第一把手是厂长；不搞政治体制改革，经济体制改革难于贯彻。党政要分开，这涉及政治体制改革。在这一时期，党政分开的一个阶段性成果是企、事业内部的党政关系得到调整。1982年北京等6个城市开始进行厂长负责制的试点。中央于1984年宣布国营企业将逐步实行厂长负责制，于1985年决定在学校逐步实行校长负责制。
以党政分开为主要目标的领导体制改革，在十三大前后达到高潮。1987年10月当时党中央的主要领导在中共十二届七中全会预备会上做了《关于党政分开》的讲话。一是明确了党政分开的问题是政治体制改革的首要关键，中央与地方各级党委与同级政府职能分工要明晰，党中央和地方各级党委对各方面工作主要实行政治领导。二是中央与地方政府各部门党组撤消。三是企业推行厂长（经理）负责制；学校等事业单位应该确立“行政首长负责制”这个基本方向。四是，据笔者考证，首次在中央正式文件和领导人正式讲话中出现“行政首长负责制”这个专用
企业单位，不是指行政机关；换言之，这个讲话没有讲行政机关也词语，但它在这里是指事业、
要实行“行政首长负责制”。在1987年党的十三大报告中，有一节专讲“实行党政分开”，内容大致与上述讲话相同，也没有明确行政机关的“行政首长负责制”。按照十三大的部署，中央和地
可以这样说，自改革开放到1989年，党和国家领导体制进行的深刻改方都进行了相应的改革。
革主要是围绕党政分开、解决权力过分集中的问题。
三、对行政机关领导体制的一种新探索———
“党组（党委）领导下的行政正职主责制（或行政分工负责制）”
1989年6月召开的党的十三届四中全会，标志着党和国家的领导体制发生了重大变化。全会强调党对政府不仅实行政治领导，还要实行组织领导和思想领导，具体体现之一就是重新恢复设立政府内的党组。1992年的十四大党章修正案规定，在中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织和其他非党组织的领导机关中，可以成立党组，并首次规定党组讨论和
①有学者认为这是邓小平首次使用“党政分开”这一概念，是他认为的党政关系的未来选择模式。
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决定本部门的重大问题；重新恢复党在政府机关派驻纪检组。在全民所有制企业及实行行政领导人负责制的事业单位，党组织是政治领导核心，不仅仅起保证监督作用，还要参与本单位重大问题的决策；在高校以及实行党领导下的行政领导人负责制的事业单位，党组织对重大问题进行讨论和作出决定，同时保证行政领导人充分行使自己的职权。而对于各级党和国家机关中党的基层组织的规定，基本上没有变化，即仍是协助行政负责人完成任务，不领导业务工作；也就是说，这些机关依旧实行“行政首长负责制”。2002年十六大党章修正案则首次明确“党组发挥领导核心作用”，并做好干部管理工作。2004年中共十六届四中全会作出《中共中央关于加
，把民主执政与科学执政、依法执政确立为党执政的基本方式，明强党的执政能力建设的决定》
确要不断改革和完善领导体制和工作机制，按照党总揽全局、协调各方的原则，规范党委与人大、政府、政协和人民团体的关系。一方面，党委在同级各种组织中发挥领导核心作用，支持各方独立负责、步调一致地开展工作；另一方面要依法治国，党也要按照宪法、法律活动，并支持政府履行法定职能，依法行政。2007年党的十七大的有关内容，基本上也是在这个框架下展开的。
按照现行党章修正案规定，各级政府与同级人大、政协一样，都各自设立党组；而各级政府部门多设立党组，有的则设立党的基层组织如党委等。那么，没有设立党组的各级政府及其部门，按照宪法规定可以实行“行政正职负责制”；而设立党组的各级政府及其部门，目前有两种情况，一种是各级政府党组主要负责人与政府正职领导通常都是一个人，另一种情况是各级政府部门则有许多的党组主要负责人与行政正职领导各有一人的情况①，在后一种情况下如何同时实现党组的领导核心作用与行政正职责任制就是个问题。实践告诉我们，在此制度设计框架下无论怎样进行制度再设计和理论推论，通常是有很大困难的。
还有就是如何处理强调正职负责制中正职的最后决断权，与我党一贯坚持的民主集中制、集体领导制的关系问题。应该说，我党各级组织的领导体制目前已经较为成熟。集体领导是我们党的领导的最高原则之一。从中央到基层的各级党的委员会，都按照这一原则实行集体领导
凡是涉及重大事情，都应该根据情况提交党的组织集体讨论决和个人分工负责相结合的制度。
定，而不得由个人专断；决定问题要严格遵守少数服从多数的原则。书记和委员不是上下级关
不允许搞“一言堂”、家长系，书记是党的委员会中平等的一员。书记要善于集中大家的意见，
制。1948年毛泽东在《关于健全党委制》一文中明确指出：党委制是保证集体领导、防止个人包办的党的重要制度；集体领导和个人负责，二者不可偏废。1949年毛泽东又说：“党委书记要善
‘班长’。党的委员会有一二十个人，像军队的一个‘班’。———当然，书记与委员之间的关于当
系是少数服从多数，这同班长与战士之间的关系是不一样的。这里不过是一个比方。”胡锦涛同志在1997年一次讲话中说，在党政机关，不论是实行党委制，还是实行部门首长负责制，或者实行党组起核心领导作用的体制的地方和单位，都要根据各自的特点，认真贯彻民主集中制原则。在十七大报告中，他又语重心长地指出，要严格实行民主集中制，健全集体领导与个人分工负责相结合的制度，反对和防止个人或少数人专断。
这个制度从战争年代到今天一直是我党所坚持的，自有其永葆活力的合理性。其中有两个①2008年新一届国务院组成时，有四个政府组成部门出现了党组书记和部长由两人分别担任的情况，即外交部、文化部、科技部和卫生部；地方政府部门这种情况就更多。还有，到2007年初北京市政府有34个委办局配备了党组副书记，同时兼任行政副职。
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关键。一是要不断提高坚持民主集中制的水平，探索实践民主集中制的手段、方法和形式。江泽民同志曾就此总结概括的16字基本方法，即“集体领导，民主集中，个别酝酿，会议决定”，这一概括具有重要的指导意义。二是长期的实践证明这个制度并没有妨碍党组织的主要负责人应该起到的关键作用，没有妨碍效率的原则。在现实的运作中，党的主要负责人担负着处理日常工作等主要的、较大的责任，党委成员应当认真接受他（她）的监督、检查和指导，经常向他（她）或党委报告自己的工作，反映情况，提出建议，尊重和支持他（她）的工作。几十年来党的实践充分证明，我们没有借口集体领导而否认主要负责人的主要作用，没有妨碍效率的原则。
目前，如何处理行政首长负责制和党组的领导核心作用的关系问题，已经引起不少地方的重视和认真思考。如最近吉林省政府表示，本届政府要正确处理好党组集体领导和政府首长负责制的关系。对于政府的行政工作来说，要在坚持民主集中制原则的基础上，实行行政首长负责制；对于政府党组的工作来说，要坚持集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，充分发挥党组的领导核心作用。更有不少地方直接把政府部门的党组或党委、党工委三者在本机关的主要职责视为相同了。这些探索很有启发意义。
鉴于现行的党政体制，鉴于目前民主选举、民主管理、民主监督制度尚处于不断完善的过程中，笔者认为，不如规定行政机关党组织主要负责人与行政正职合一，中共党员的行政正职、副职成为本机关党组织的成员，实行“党组（党委）领导下的行政正职主责制”或“党组（党委）领导下的行政分工负责制”。这样既可以坚持民主集中制，发挥党组织集体领导的优势，同时保持正职的权威，又可以发挥领导班子个人分工负责的优势，充分调动各个班子成员工作的主动性、主体性和创造性；既可以保障正职的权威和效率的原则，同时又可以发挥领导班子个人分工负责的优势，充分调动副职工作的主动性、主体性和创造性，同时体现权力制衡、监督的原则。至于非中共党员的班子成员的权责问题，可以另行考虑妥善安排。这种领导体制内容非常丰富，其中关键的一点就是副职应该享有分管领域问题的知情权、参与决策权、同意权，有关公文的副署权，等等，这些是副职的基本权责。因为在目前民主选举、民主管理、民主监督制度尚
副职之间的权力制衡、监督是非常必要的。处于不断完善过程中的情况下，正、
现行的行政机关正、副职领导之间也不应该视为上下级关系、隶属关系、领导与被领导的
国务院各部委实行部长、主任负责制，部长、主任领导本部门的工作，副部长、关系。按照规定，
副主任协助部长、主任工作。这完全可以理解为副部长、副主任协助部长、主任员会领导本部门的工作。各级政府的正、副职领导关系亦然。
总之，由于传统文化、国家基本制度等方面的不同，外国一些政府领导体制与我们有很大的不同，甚至缺乏基本的可比性，一些外来字眼常常是不足以概括中国丰富的政治内涵的。所以，我们对“行政首长负责制”的理解不能简单化。
（责任编辑：郤继红）