绩效评价：以结果为导向的预算过程
——来自广州市的实践与挑战
广州市财政局绩效评价处 袁星侯
广州市是广东省省会，素有中国“南大门”之称。2002年3月底，广州市行政区域内人口(含户籍人口和流动人口)已突破千万大关。2007年GDP7,050.78亿元，一般预算收入523.8亿元，一般预算支出623.7亿元。30年的改革，使得广州市社会经济发生了巨大变化，经济市场化、政治民主化、财政公共化、预算法治化的程度在不断提高。在此背景下，广州市于2004年开始了绩效评价改革探索，并逐步明确了“以结果为导向的预算过程”这一具有广州市特色的改革模式。中山大学校长黄达人带领的课题组对其的评价是：“广州市财政支出绩效评价的规模及力度在中国城市政府预算改革中都是首屈一指的”。总体上看，广州市财政支出绩效评价改革还处于探索之中，仍然面临诸多的挑战。
一、改革的背景和原因
为什么要开展绩效评价呢？最根本的原因在于传统财政体系的弊端。
1．财政资金分配科学依据不足。“头戴三尽帽，拦腰砍一刀”是对这一弊端的最好描述。某部门申请20台电脑，通常的做法是给10台，结果是部门和财政皆大欢喜，实现“双赢”。但财政给不给这10电脑并没有十分充足的理由，审核时，没有把这20台电脑的申请和部门履行职责、已有的电脑数以及使用这批电脑要达到的效果等紧密联系起来。
2．财政工作重点不够突出。“重收入、轻支出、重分配、轻管理”。项目支出后，难以全程有效的跟踪和衡量其绩效大小。
3．部门本位主义严重。没有哪个部门说自己工作不重要的，有限的资金成了部门和财政博弈的“唐僧肉”，财政在很多时候只能搞平均、撒胡椒面。
4．项目管理不规范。“拍脑袋”的结果只能是资金使用效益不高，一方面是有的项目急着用钱却没钱，另一方面是项目占着钱却用不出去。
5．财政支出压力增大。财政收入“雪球”越滚越大，但收支矛盾依然很突出。广州市辖区一县级某市2003年一般预算收入3亿元左右，当时该县级市财政局长向广州市借钱周转，称如果财政收入达到10亿元，就不需广州市支持了。2007年，该县级市一般预算收入约10亿元，却仍然感觉“入不敷出”。 上述财政体系的弊端与公共财政是不相容的。老百姓需要的政府不仅应是廉洁的（这只意味着合规），它还应是廉价的、高效的、透明的和负责任的（这才意味着高效）。在传统财政管理和政府活动中引入绩效理念，从注重资金投入转向注重支出效果，从注重分钱转向注重管理，从注重项目转向注重效益，这在理财观念上是一次革命。绩效评价改革牵住了整个财政改革、政府效能的牛鼻子。
二、改革的具体措施和实施过程
（一）简要历程
2004年，广东省财政厅成立了全国第一个绩效评价管理专门机构——绩效评价处。广州市紧随其后，把财政局统计评价处改设为绩效评价处。 2005年，广州市按照 “先简后繁，先易后难，由点及面”原则，选择“麻雀学校”改造和农村“五通”中“通水、通路”两个基建类项目作为试点，探索开展财政支出项目绩效评价工作。 2006年，广州市领导意图通过评部门绩效大小，解决年初挣着“分钱”，年底突击“花钱”，而资金使用效益又不尽如人意的问题。为此，市财政局制定了《广州市政府部门财政支出绩效评价办法（试行）》，三次征求部门意见，并选择了部分单位进行模拟测算验证。广州市政府也召开了两次常务会议（12届71、87次）。最终，选择了市政府直属48个部门作为试点，探索开展部门财政支出绩效评价工作。但遇到的困难重重，评价方法、评价指标、相关专家、操作经验等，都使得部门财政支出绩效评价最终结果迟迟难以出笼。
2007年，广州市财政局长履新伊始，即要求财政支出绩效评价对象由部门转向项目，并从预算处调一名副处长（财政学博士）加强
此项工作。与此同时，市人大常委会在对2006年的决算意见中，破天荒地没有用“官话”表述自己的意见。针对支出进度慢的问题，市人大常委会明确提出要采取绩效评价，加快支出进度。2007年，广州市全面推行了市直单位对市级财政2006年及跨年度安排500万元以上的支出项目自我绩效评价工作（即“自评”）。在参照以往经验和省的做法基础上，按照以市直单位自评为主、财政部门组织重点评价为辅的模式，积极推动绩效评价改革，探索建立以绩效评价结果为导向的预算管理新机制。 2008年，广州市财政支出绩效评价改革，向制度化、规范化迈进。一是及早印发自评通知，组织全市近600多个项目单位及区、县级市财政部门绩效评价培训，有效延长了自评时间，规范了评价周期。二是增加自评项目筛选环节，提前研究、细化评价指标，重新修订、完善自评表、初审表和专家评审表，建立规范的工作程序。三是抓好建章立制工作，印发了《广州市财政支出项目绩效评价试行办法》。四是按要求向市人大常委会做年度绩效专题报告——这是全国第一个向同级人大报告政府绩效情况的专题报告。
（二）基本做法
1．全面推行项目自评
2007年，广州市共有52个部门单位报送了400个财政支出项目自评报告，涉及2006年及跨年度预算安排114亿元。自评工作按照布置培训、单位自评、中介初审、专家复审、征求意见、抽样复核、下达结论七个阶段展开。在此过程中，组织市直单位近千人的业务培训，聘请7名综合类专家和部门专家，从专家库中抽取21名行业专家，外请5名会计专业人员，对单位的自评报告进行评审。 2008年，在自评组织中，为进一步突出项目“绩效”，提高财政支出评价工作效率，按照绩效滞后或上年已评价过的跨年度、经常性项目缓评的原则，增加了项目筛选环节。共有45个部门报送了172个项目的自评报告，涉及市财政资金37.4亿元。从专家库中抽取了4名综合类专家、22名行业类专家，聘请了4名会计师、15名博士生和硕士生，邀请了人大财经委、人事局、监察局、审计局4个部门的工作人员，采取现场答疑、咨询、校验等方式，对项目自评报告分类进行封闭式评审。
2．着力开展重点评价
随着财政支出重点向民生项目倾斜，2007年，广州市选取了市民较为关注“科技三项费用”、“就业再就业专项”、“城建信息专项”、“广州市城市总体规划（2006~2020）第一期”、“市珠江堤防建设工程原人民制革厂至黄埔港段”、“旅游发展专项”等6个支出项目组织实施重点评价。 2008年，又组织专家和中介机构对“六榕寺扩建配套市政道路建设”、“支持外经贸发展和走出去”、“2007年度市级用于农业土地开发的土地出让金”等3个支出项目开展重点评价。
3．积极运用评价结果
广州市绩效评价模式的特点，是以结果为导向的预算过程，因此，注重将绩效评价结果与预算过程有机结合。 一是在下达部门绩效自评意见时，帮助部门找出项目资金使用和管理上的问题，分析原因，提出改进建议。让部门真切感受到绩效评价工作并不是“找茬”，而是“帮忙”。帮助其不断加强工作的计划性和项目支出预算刚性，并为部门下一步规划提供重要依据。二是以绩效结果为导向，优化部门预算编制。每年，都会把评价结果反馈到市直各部门及市财政局相关业务处室（包括业务处室、预算处、国库处、监督检查处、纪委办监查室），为编制以后年度部门预算提供重要依据。三是先试点，后铺开，随部门预算报送财政支出项目绩效目标。这是一个很“聪明”的步骤。部门为争取预算报高了绩效目标，次年评价时，就会很难受；如果报低了绩效目标，财政局相关业务处就不会同意安排此项预算。四是在一定范围内通报财政支出项目绩效总体情况和重点项目绩效情况，对使用财政资金绩效较好的单位给予表扬，指出存在的问题，加强对部门的激励和监督。
三、改革成效
（一）各部门绩效观念和责任意识显著增强
广州市某局一业务处长对财务处长明确表示，预算安排时，不要再多安排钱了，要不然，花不完就不是他的责任了。财政资金“花钱要看效果”逐渐成为共识，讲求绩效的用财风气正在形成，部门请款用款的观念发生了转变。绩效评价的确能在一定程度上减少部门、单
位乱要钱、乱花钱、支出无效等行为。进一步看，一种绩效文化正在政府部门和用款单位中形成。如《进一步加快广州市服务业发展的实施意见》中，明确有加强专项资金绩效评价的内容。再如，广州市纪委也明确提出“健全财政支出绩效评价制度，加强惩治腐败体系建设”的任务。
（二）自评水平逐步提高
财政支出项目绩效评价是一项全新的工作，涉及面广，技术性强，操作难度大，需要领导重视和支持，需要各部门的理解和配合。近几年的实践，使得部门自评水平有了明显提高。自评中，大部分部门、单位成立了以主管领导为组长的评价工作小组，有的部门一把手亲自挂帅，认真组织实施；有的部门除了组织机关和下属单位人员参加培训外，还不断与财政部门沟通，在深入理解绩效内涵的基础上推进本部门的自评工作；有的部门组织本系统集中评审和交叉互审，还聘请了专家组成评审委员会；有的部门在个性评价指标设定和方法选用上能够结合本部门职责和任务，在报告中附有图片，体现出工作的主动性和创造性；有的部门对绩效评价有很强的责任感，自评材料报送较为齐全，装订较为美观，附有清单；大部分部门、单位能够组织人员现场核查和勘验，收集评价数据，认真撰写自评报告和填写自评报告表，及时报送自评材料，为市级绩效评价工作顺利推进奠定了坚实的基础。
（三）为提高预算编制的科学性打下基础
广州市在推进绩效评价改革的过程中，探索建立以绩效结果为导向的预算管理新机制。预算的刚性来自部门工作的计划性，广州市正是以绩效结果为导向，在一定范围内对绩效评价结果及相关工作情况通报，不断提高部门支出项目的计划性。
四、遇到的困难及挑战
绩效评价最初遇到的多是技术上的问题，一但改革持续深入时，感觉到的冲突就越大，远非技术上可以解决。简单列举七个方面的困难。
（一）绩效是个好东西，未必人人都喜欢
2008年2月份广东省人代会和广州市人代会期间，媒体上炒的很厉害的两件事，是地铁二号线和某河涌整治项目，它们都涉及到一个问题，即怎样看待“省了钱还挨批评”现象？首先要说明的是，绩效评价就是要“花钱看效果”，从来就不是“只问花钱不看效果”，跟踪问效是向纳税人负责的表现。绩效评价所要解决的是给了钱花不出去，以及花钱无效、低效的问题，但决不是鼓励部门乱花钱。一次，广州市市财政局绩效评价处工作人员在和某局财务处领导交换意见时，该领导委屈地说：明明是按合同办事，怎么到你这就给评个绩效低呢？想花完钱还不简单，手松一松，先把钱付给承建商，不就行了。绩效评价处工作人员说，你要真这样，就是不看你绩效大小了，审计、监察、财政等部门不会坐视不管的。
目前虽然预算编制较以前已有较大的改进，但仍难说就是十分科学、合理的，预算编制仍存在某种程度的基数法。因此，没花完的钱是节省的还是因为预算做大了，还很难说。项目预算即是预先估算做这些项目需要花多少钱，从这个意义上说，如果项目预算做的比较合理，那项目钱有很大一块花不掉的话，就意味着事没做完。广州市目前对此问题的处理，是在组织绩效评价过程中并不只看“预算完成率”这一个指标，还设计很多共性和个性指标一同反映项目绩效，并准备汇报各类指标，动态修订。
（二）新绩效与旧绩效的把握
20世纪90年代的绩效预算，目标是为了测量政府部门及其项目在多大程度上完成了使命、达到了最初目标，从而推动政府部门及其项目效率的提高。新绩效和旧绩效的概念是不同的。“绩效”可以区分为“绩”和“效”，绩是效的基础，在项目预算中测量产出即“绩”，远比比测量结果即“效”运用地更多，理由之一是绩比效更易衡量；理由之二是政府部门难以简单地用绩效来评价是否达到了预设目标，因为它不同于私人部门，它面对很多的使命要求，每一个使命下都附带多个目标，使命与使命之间也常常发生冲突。政府机构无法避免地受到诸多来自政府内外的利益集团要求的影响。政府外部的利益集团有它的政策利益，而政府内部的利益集团则倾向于把预算过程的重点放在支出控制上，而不主张将资源配置和项目效果挂钩。广州市某次
承办的大型集会的开幕式前，进行了烟火预演，有批评说太浪费，但最终媒体反响不错，大家也都满意，此事也就没引起很大争议。所以，在政府某项支出绩效目标是多元又相冲突的情况下，用一个标准或指标衡量是困难的。在实际操作中，难以把“绩”和“效”截然分开，正如区分预算是控制型还是责任型一样。一次，广州市某局看到对其项目下达的绩效等级与自评相距甚远，就约财政局的工作人员逐项解释扣分的原因，解释工作竟从上午九点持续到下午一点多。这样，对于政府的诸多项目而言，设计准确的测量方法尚且困难，更不用说争取参与者对测量方法的合理性和有效性达成一致意见的难度有多大了。
（三）绩效评价、财政监督与绩效审计
如果在实际操作中，因为效比较难以衡量，就很容易把一个绩效评价报告做成财监或审计报告，特别是在绩效评价工作开展之初。加之现实中，如一些城市在审计中越来越加入有关绩效的内容，以后绩效评价怎么走，如何定位呢？
绩效评价不同于财政监督或审计。财务检查、财政监督或审计主要侧重于资金使用的安全性、合法性和合规性，看其是否有违反财经纪律的情况。而绩效评价除了有资金使用安全性、合法性和合规性上的考虑外，更侧重于资金使用的经济性、有效性和效率性，它关注的重点是资金使用效果。
（四）领导重视是关键
过去的经历一再证明，预算改革要获得成功，领导的重视至关重要。但出于种种目的，领导的重视与认识并不一致。 广州市在绩效评价中，始终强调，这是一把手工程，不仅仅是财政局的事，它是资金使用单位和财政局的共同责任，是整个公共部门甚至社会层面的事情。这项工作，并不是财政局想揽活，没事找点事做，这是社会公众、人大代表、市领导的要求，是整个改革的要求。对内看，绩效评价也不仅仅是财务、会计人员的事情。一个单位的财务、会计人员也就两、三个，单靠他们是无法完成此项工作的。再说，财务、会计人员只管钱，管财务，管记账，并不知道资金使用的政治效果、社会效果如何，
甚至项目立项时的可行性研究和目标也不知道，但绩效评价的结果，最终要与部门领导甚至市领导见面的。
（五）部门的态度很重要
部门对此的认识，也不尽一致。广州市在推行绩效评价中，个别部门、单位未成立自评工作小组，迟报或不报自评材料。一些部门、单位对绩效评价工作随便应付，自评报告撰写质量较差：有的只反映项目绩效，回避存在的问题；有的项目不同，自评报告内容却基本雷同；有的内容非常简略，上千万资金的项目，自评报告内容不足一页纸，缺少评价指标、数据分析和相关资料；有的表格填写随意，存在明显错漏和不一致；有的没有加盖公章，核查时，不能准确说明自评材料中的数据、资金使用和项目管理情况。
（六）绩效能在多大程度上改进预算
没人能够真正地把握政府预算，因为政府预算实在太复杂了，涉及到的因素太多。就绩效评价本身而方，准确的测量方法、恰当的指标、多目标的综合影响、测量的技术难度、利益主体多元化都困扰着改革。最后产生的可能就是一套基于绩效配置资源的杂乱规则。绩效优的项目才应该享受财政支持吗，难道不会是正因为缺少财政支持才造成项目的低效吗？绩效低的项目就应该被惩罚并减少对其的财政支持吗，难道不应该给予足够的财政支持以期提高这些项目的绩效吗？
另一方面，如果部门不认为他们要对改革负责，也不愿意为预算决策提供信息，那么他们不会主动推进绩效评价改革。当推进此项改革的公务员认识到绩效信息只是预算决策中的一个因素，而非唯一的决定因素，对预算决策影响甚微时，又可能会对预算改革敷衍应付。
绩效评价：以结果为导向的预算过程
——来自广州市的实践与挑战
广州市财政局绩效评价处 袁星侯
广州市是广东省省会，素有中国“南大门”之称。2002年3月底，广州市行政区域内人口(含户籍人口和流动人口)已突破千万大关。2007年GDP7,050.78亿元，一般预算收入523.8亿元，一般预算支出623.7亿元。30年的改革，使得广州市社会经济发生了巨大变化，经济市场化、政治民主化、财政公共化、预算法治化的程度在不断提高。在此背景下，广州市于2004年开始了绩效评价改革探索，并逐步明确了“以结果为导向的预算过程”这一具有广州市特色的改革模式。中山大学校长黄达人带领的课题组对其的评价是：“广州市财政支出绩效评价的规模及力度在中国城市政府预算改革中都是首屈一指的”。总体上看，广州市财政支出绩效评价改革还处于探索之中，仍然面临诸多的挑战。
一、改革的背景和原因
为什么要开展绩效评价呢？最根本的原因在于传统财政体系的弊端。
1．财政资金分配科学依据不足。“头戴三尽帽，拦腰砍一刀”是对这一弊端的最好描述。某部门申请20台电脑，通常的做法是给10台，结果是部门和财政皆大欢喜，实现“双赢”。但财政给不给这10电脑并没有十分充足的理由，审核时，没有把这20台电脑的申请和部门履行职责、已有的电脑数以及使用这批电脑要达到的效果等紧密联系起来。
2．财政工作重点不够突出。“重收入、轻支出、重分配、轻管理”。项目支出后，难以全程有效的跟踪和衡量其绩效大小。
3．部门本位主义严重。没有哪个部门说自己工作不重要的，有限的资金成了部门和财政博弈的“唐僧肉”，财政在很多时候只能搞平均、撒胡椒面。
4．项目管理不规范。“拍脑袋”的结果只能是资金使用效益不高，一方面是有的项目急着用钱却没钱，另一方面是项目占着钱却用不出去。
5．财政支出压力增大。财政收入“雪球”越滚越大，但收支矛盾依然很突出。广州市辖区一县级某市2003年一般预算收入3亿元左右，当时该县级市财政局长向广州市借钱周转，称如果财政收入达到10亿元，就不需广州市支持了。2007年，该县级市一般预算收入约10亿元，却仍然感觉“入不敷出”。 上述财政体系的弊端与公共财政是不相容的。老百姓需要的政府不仅应是廉洁的（这只意味着合规），它还应是廉价的、高效的、透明的和负责任的（这才意味着高效）。在传统财政管理和政府活动中引入绩效理念，从注重资金投入转向注重支出效果，从注重分钱转向注重管理，从注重项目转向注重效益，这在理财观念上是一次革命。绩效评价改革牵住了整个财政改革、政府效能的牛鼻子。
二、改革的具体措施和实施过程
（一）简要历程
2004年，广东省财政厅成立了全国第一个绩效评价管理专门机构——绩效评价处。广州市紧随其后，把财政局统计评价处改设为绩效评价处。 2005年，广州市按照 “先简后繁，先易后难，由点及面”原则，选择“麻雀学校”改造和农村“五通”中“通水、通路”两个基建类项目作为试点，探索开展财政支出项目绩效评价工作。 2006年，广州市领导意图通过评部门绩效大小，解决年初挣着“分钱”，年底突击“花钱”，而资金使用效益又不尽如人意的问题。为此，市财政局制定了《广州市政府部门财政支出绩效评价办法（试行）》，三次征求部门意见，并选择了部分单位进行模拟测算验证。广州市政府也召开了两次常务会议（12届71、87次）。最终，选择了市政府直属48个部门作为试点，探索开展部门财政支出绩效评价工作。但遇到的困难重重，评价方法、评价指标、相关专家、操作经验等，都使得部门财政支出绩效评价最终结果迟迟难以出笼。
2007年，广州市财政局长履新伊始，即要求财政支出绩效评价对象由部门转向项目，并从预算处调一名副处长（财政学博士）加强
此项工作。与此同时，市人大常委会在对2006年的决算意见中，破天荒地没有用“官话”表述自己的意见。针对支出进度慢的问题，市人大常委会明确提出要采取绩效评价，加快支出进度。2007年，广州市全面推行了市直单位对市级财政2006年及跨年度安排500万元以上的支出项目自我绩效评价工作（即“自评”）。在参照以往经验和省的做法基础上，按照以市直单位自评为主、财政部门组织重点评价为辅的模式，积极推动绩效评价改革，探索建立以绩效评价结果为导向的预算管理新机制。 2008年，广州市财政支出绩效评价改革，向制度化、规范化迈进。一是及早印发自评通知，组织全市近600多个项目单位及区、县级市财政部门绩效评价培训，有效延长了自评时间，规范了评价周期。二是增加自评项目筛选环节，提前研究、细化评价指标，重新修订、完善自评表、初审表和专家评审表，建立规范的工作程序。三是抓好建章立制工作，印发了《广州市财政支出项目绩效评价试行办法》。四是按要求向市人大常委会做年度绩效专题报告——这是全国第一个向同级人大报告政府绩效情况的专题报告。
（二）基本做法
1．全面推行项目自评
2007年，广州市共有52个部门单位报送了400个财政支出项目自评报告，涉及2006年及跨年度预算安排114亿元。自评工作按照布置培训、单位自评、中介初审、专家复审、征求意见、抽样复核、下达结论七个阶段展开。在此过程中，组织市直单位近千人的业务培训，聘请7名综合类专家和部门专家，从专家库中抽取21名行业专家，外请5名会计专业人员，对单位的自评报告进行评审。 2008年，在自评组织中，为进一步突出项目“绩效”，提高财政支出评价工作效率，按照绩效滞后或上年已评价过的跨年度、经常性项目缓评的原则，增加了项目筛选环节。共有45个部门报送了172个项目的自评报告，涉及市财政资金37.4亿元。从专家库中抽取了4名综合类专家、22名行业类专家，聘请了4名会计师、15名博士生和硕士生，邀请了人大财经委、人事局、监察局、审计局4个部门的工作人员，采取现场答疑、咨询、校验等方式，对项目自评报告分类进行封闭式评审。
2．着力开展重点评价
随着财政支出重点向民生项目倾斜，2007年，广州市选取了市民较为关注“科技三项费用”、“就业再就业专项”、“城建信息专项”、“广州市城市总体规划（2006~2020）第一期”、“市珠江堤防建设工程原人民制革厂至黄埔港段”、“旅游发展专项”等6个支出项目组织实施重点评价。 2008年，又组织专家和中介机构对“六榕寺扩建配套市政道路建设”、“支持外经贸发展和走出去”、“2007年度市级用于农业土地开发的土地出让金”等3个支出项目开展重点评价。
3．积极运用评价结果
广州市绩效评价模式的特点，是以结果为导向的预算过程，因此，注重将绩效评价结果与预算过程有机结合。 一是在下达部门绩效自评意见时，帮助部门找出项目资金使用和管理上的问题，分析原因，提出改进建议。让部门真切感受到绩效评价工作并不是“找茬”，而是“帮忙”。帮助其不断加强工作的计划性和项目支出预算刚性，并为部门下一步规划提供重要依据。二是以绩效结果为导向，优化部门预算编制。每年，都会把评价结果反馈到市直各部门及市财政局相关业务处室（包括业务处室、预算处、国库处、监督检查处、纪委办监查室），为编制以后年度部门预算提供重要依据。三是先试点，后铺开，随部门预算报送财政支出项目绩效目标。这是一个很“聪明”的步骤。部门为争取预算报高了绩效目标，次年评价时，就会很难受；如果报低了绩效目标，财政局相关业务处就不会同意安排此项预算。四是在一定范围内通报财政支出项目绩效总体情况和重点项目绩效情况，对使用财政资金绩效较好的单位给予表扬，指出存在的问题，加强对部门的激励和监督。
三、改革成效
（一）各部门绩效观念和责任意识显著增强
广州市某局一业务处长对财务处长明确表示，预算安排时，不要再多安排钱了，要不然，花不完就不是他的责任了。财政资金“花钱要看效果”逐渐成为共识，讲求绩效的用财风气正在形成，部门请款用款的观念发生了转变。绩效评价的确能在一定程度上减少部门、单
位乱要钱、乱花钱、支出无效等行为。进一步看，一种绩效文化正在政府部门和用款单位中形成。如《进一步加快广州市服务业发展的实施意见》中，明确有加强专项资金绩效评价的内容。再如，广州市纪委也明确提出“健全财政支出绩效评价制度，加强惩治腐败体系建设”的任务。
（二）自评水平逐步提高
财政支出项目绩效评价是一项全新的工作，涉及面广，技术性强，操作难度大，需要领导重视和支持，需要各部门的理解和配合。近几年的实践，使得部门自评水平有了明显提高。自评中，大部分部门、单位成立了以主管领导为组长的评价工作小组，有的部门一把手亲自挂帅，认真组织实施；有的部门除了组织机关和下属单位人员参加培训外，还不断与财政部门沟通，在深入理解绩效内涵的基础上推进本部门的自评工作；有的部门组织本系统集中评审和交叉互审，还聘请了专家组成评审委员会；有的部门在个性评价指标设定和方法选用上能够结合本部门职责和任务，在报告中附有图片，体现出工作的主动性和创造性；有的部门对绩效评价有很强的责任感，自评材料报送较为齐全，装订较为美观，附有清单；大部分部门、单位能够组织人员现场核查和勘验，收集评价数据，认真撰写自评报告和填写自评报告表，及时报送自评材料，为市级绩效评价工作顺利推进奠定了坚实的基础。
（三）为提高预算编制的科学性打下基础
广州市在推进绩效评价改革的过程中，探索建立以绩效结果为导向的预算管理新机制。预算的刚性来自部门工作的计划性，广州市正是以绩效结果为导向，在一定范围内对绩效评价结果及相关工作情况通报，不断提高部门支出项目的计划性。
四、遇到的困难及挑战
绩效评价最初遇到的多是技术上的问题，一但改革持续深入时，感觉到的冲突就越大，远非技术上可以解决。简单列举七个方面的困难。
（一）绩效是个好东西，未必人人都喜欢
2008年2月份广东省人代会和广州市人代会期间，媒体上炒的很厉害的两件事，是地铁二号线和某河涌整治项目，它们都涉及到一个问题，即怎样看待“省了钱还挨批评”现象？首先要说明的是，绩效评价就是要“花钱看效果”，从来就不是“只问花钱不看效果”，跟踪问效是向纳税人负责的表现。绩效评价所要解决的是给了钱花不出去，以及花钱无效、低效的问题，但决不是鼓励部门乱花钱。一次，广州市市财政局绩效评价处工作人员在和某局财务处领导交换意见时，该领导委屈地说：明明是按合同办事，怎么到你这就给评个绩效低呢？想花完钱还不简单，手松一松，先把钱付给承建商，不就行了。绩效评价处工作人员说，你要真这样，就是不看你绩效大小了，审计、监察、财政等部门不会坐视不管的。
目前虽然预算编制较以前已有较大的改进，但仍难说就是十分科学、合理的，预算编制仍存在某种程度的基数法。因此，没花完的钱是节省的还是因为预算做大了，还很难说。项目预算即是预先估算做这些项目需要花多少钱，从这个意义上说，如果项目预算做的比较合理，那项目钱有很大一块花不掉的话，就意味着事没做完。广州市目前对此问题的处理，是在组织绩效评价过程中并不只看“预算完成率”这一个指标，还设计很多共性和个性指标一同反映项目绩效，并准备汇报各类指标，动态修订。
（二）新绩效与旧绩效的把握
20世纪90年代的绩效预算，目标是为了测量政府部门及其项目在多大程度上完成了使命、达到了最初目标，从而推动政府部门及其项目效率的提高。新绩效和旧绩效的概念是不同的。“绩效”可以区分为“绩”和“效”，绩是效的基础，在项目预算中测量产出即“绩”，远比比测量结果即“效”运用地更多，理由之一是绩比效更易衡量；理由之二是政府部门难以简单地用绩效来评价是否达到了预设目标，因为它不同于私人部门，它面对很多的使命要求，每一个使命下都附带多个目标，使命与使命之间也常常发生冲突。政府机构无法避免地受到诸多来自政府内外的利益集团要求的影响。政府外部的利益集团有它的政策利益，而政府内部的利益集团则倾向于把预算过程的重点放在支出控制上，而不主张将资源配置和项目效果挂钩。广州市某次
承办的大型集会的开幕式前，进行了烟火预演，有批评说太浪费，但最终媒体反响不错，大家也都满意，此事也就没引起很大争议。所以，在政府某项支出绩效目标是多元又相冲突的情况下，用一个标准或指标衡量是困难的。在实际操作中，难以把“绩”和“效”截然分开，正如区分预算是控制型还是责任型一样。一次，广州市某局看到对其项目下达的绩效等级与自评相距甚远，就约财政局的工作人员逐项解释扣分的原因，解释工作竟从上午九点持续到下午一点多。这样，对于政府的诸多项目而言，设计准确的测量方法尚且困难，更不用说争取参与者对测量方法的合理性和有效性达成一致意见的难度有多大了。
（三）绩效评价、财政监督与绩效审计
如果在实际操作中，因为效比较难以衡量，就很容易把一个绩效评价报告做成财监或审计报告，特别是在绩效评价工作开展之初。加之现实中，如一些城市在审计中越来越加入有关绩效的内容，以后绩效评价怎么走，如何定位呢？
绩效评价不同于财政监督或审计。财务检查、财政监督或审计主要侧重于资金使用的安全性、合法性和合规性，看其是否有违反财经纪律的情况。而绩效评价除了有资金使用安全性、合法性和合规性上的考虑外，更侧重于资金使用的经济性、有效性和效率性，它关注的重点是资金使用效果。
（四）领导重视是关键
过去的经历一再证明，预算改革要获得成功，领导的重视至关重要。但出于种种目的，领导的重视与认识并不一致。 广州市在绩效评价中，始终强调，这是一把手工程，不仅仅是财政局的事，它是资金使用单位和财政局的共同责任，是整个公共部门甚至社会层面的事情。这项工作，并不是财政局想揽活，没事找点事做，这是社会公众、人大代表、市领导的要求，是整个改革的要求。对内看，绩效评价也不仅仅是财务、会计人员的事情。一个单位的财务、会计人员也就两、三个，单靠他们是无法完成此项工作的。再说，财务、会计人员只管钱，管财务，管记账，并不知道资金使用的政治效果、社会效果如何，
甚至项目立项时的可行性研究和目标也不知道，但绩效评价的结果，最终要与部门领导甚至市领导见面的。
（五）部门的态度很重要
部门对此的认识，也不尽一致。广州市在推行绩效评价中，个别部门、单位未成立自评工作小组，迟报或不报自评材料。一些部门、单位对绩效评价工作随便应付，自评报告撰写质量较差：有的只反映项目绩效，回避存在的问题；有的项目不同，自评报告内容却基本雷同；有的内容非常简略，上千万资金的项目，自评报告内容不足一页纸，缺少评价指标、数据分析和相关资料；有的表格填写随意，存在明显错漏和不一致；有的没有加盖公章，核查时，不能准确说明自评材料中的数据、资金使用和项目管理情况。
（六）绩效能在多大程度上改进预算
没人能够真正地把握政府预算，因为政府预算实在太复杂了，涉及到的因素太多。就绩效评价本身而方，准确的测量方法、恰当的指标、多目标的综合影响、测量的技术难度、利益主体多元化都困扰着改革。最后产生的可能就是一套基于绩效配置资源的杂乱规则。绩效优的项目才应该享受财政支持吗，难道不会是正因为缺少财政支持才造成项目的低效吗？绩效低的项目就应该被惩罚并减少对其的财政支持吗，难道不应该给予足够的财政支持以期提高这些项目的绩效吗？
另一方面，如果部门不认为他们要对改革负责，也不愿意为预算决策提供信息，那么他们不会主动推进绩效评价改革。当推进此项改革的公务员认识到绩效信息只是预算决策中的一个因素，而非唯一的决定因素，对预算决策影响甚微时，又可能会对预算改革敷衍应付。