建设工程低价中标高价结算现象浅析与建议
近年来，政府投资项目建设工程普遍存在或多或少低价中标高价结算现象，引起了领导层高度重视和社会各界广泛非议。由此，本人针对政府近年来投资的项目进行了梳理，经过认真分析，就“低价中标高价结算”现象浅析如下，并就工程建设过程中有关工程造价管理提出个人建议。
一、“低价中标高价结算”的现象主要出现在以下几个方面。
1、事前对投资过于控制，事后必将突破。
（1）“少花钱、多办事”，如 200万元的项目要做300万元的事，这是普遍现象。 有些工程在招标时，为了控制项目资金计划，将次要分项工程删减或降低等级，可是实施过程中为了保证工程质量和工程的完整性以及社会矛盾处理等不可预见因素，工程最终结算价必将超过中标价。
例：某道路工程初步设计没有设计概算，施工图考虑节省投资对地下软基未作深基加固处理。工程施工中遇到地下地质非常异常，经专家论证，必须进行深基处理，仅此一项就超过了中标价的30％以上。
（2）深基工程的地下排水、基坑支护等措施都是设计之外的措施项目。这类措施费，一般在编制招标控制价时，为了控制投资，编制费用都是“取小不取大”，或者设定较小数额的“暂估价”。在施工过程中，这类措施工程根据现行的有关规定又要专项进行设计，通过专项设计后的造价，一般都要超过招标控制价和暂估价（即原控制价或暂估价设定一般都低）。
2、单位工程招标丢项，配备设施分期询价、议标、二次招标，最终是“低价中标高价结算”。
如某综合楼工程，从项目来讲，应该包括主体工程、二次装修、室外电、水、排污管道、场地道路、绿化、配电房等配套设施。在实际实施中，有些工程仅对主体工程进行招标，其配套设施后采用预算审价、市场询价、议标竞标同价下浮等形式进行发包（同
原中标价下浮），虽然在每个环节也都进行了审价、询价和议标竞标同价下浮造价控制，其结果必然 “低价中标，高价结算”（客观的讲，该类造价属于合同承包范围之外的造价）。
3、园林景观等复杂的项目，采用单价招标，合同采用暂估价的方式，最终决算是“低价中标高价结算”现象其中之一。
如某项目整治改造，工程复杂、面广线长，在实施中是依山就势造景、依山就势修筑，从设计上无法全线全面绘制施工图。针对此类工程只能是采用综合单价和综合费率招标、合同承包方式采用单价合同，合同价款采用暂估价。工程实施过程中实行全过程造价跟踪控制管理，采用边验收边计量，竣工结算根据实收工程量与合同约定的价格和取费计算，其最终决算总价，一般也会超过合同暂估价。
4、恶意变更设计，造成无故“低价中标高价结算”。
根源来源于“工程量清单计价方式低价中标法”。
一般工程工程量清单项目都在上百项，较复杂的有几百项，评标不可能百分之百每项都能评审。投标人为能够中标，在投标时就设下玄机，把某项目恶意低于市场价报价，一旦中标，就通过多种途径变更、或改变项目，以此达到不亏本甚至还能获利。这种变更后的“低价中标高价结算”性质与前面所述的变更或增加造价有质的区别。
二、建设工程各环节管理不科学，监管程序不完善。
1、初步设计不完善，施工图设计丢项。
（1）项目投资计划把控不够准确。目前大多数项目，没有初步设计，或没有初步设计概算。
（2）施工图不完整，存在丢项设计、二次设计、深基坑和地下排水专业事后设计、室外工程等配套设施二次设计或根本不进行设计等。
2、设计单位、项目咨询单位目前未按照《概算定额》编制初步设计概算和立项投资估算。
3、目前仍然存在项目投资概算定额和投资经济指标不健全，投资估算普遍存在凭
“经验估算”。
三、对策与建议：
1、规范投资管理
项目投资应依据建设行政主管部门颁发的《概算定额》编制初步设计概算和项目投资估算，项目立项和可行性研究，依据《概算定额》进行评审，项目投资从源头上科学合理的计划投资，充分全面的估算投资。建设行政主管部门需要进一步完善各类项目投资《概算定额和经济指标》，从而进一步规范项目投资。在实施过程中或项目竣工审计，如哪个环节突破投资计划的，要从源头分析问题，找出原因，甚至追究责任。
2、改变“小计划、做大事”的观念。做到项目立项投资计划准确，实施投资严控制的原则。
3、项目招标要求完整性
（1）工程招标事前控制。工程招标前，根据项目实际情况进行分析或评审，对项目整体实施要有明确的实施计划清单，招标尽量不“丢项”，如确是需要 “丢项”的项目，其丢项内容应在项目招标申请时附清单说明，并列出下一步实施计划，丢项的项目造价较小的采用审价、询价、竞价和谈判，签订补充协议，超过一定数额的，必须进行公开招标；也可以由总承包单位做为招标人进行二次招标，建设单位和有关监管部门监管。
（2）基坑支护、地下降水排水等措施工程，积累地区经验数据分项设定“暂估价”进行招标，最终按实调整。
4、低价中标，高价结算应客观对待
尤其是城市市政工程、地下不可预见的因素较多，施工图设计也是无法预见的。一旦出现地下地质及环境恶劣情况，可能需要变更设计，改变施工工艺和方法，出现此类情况，应及时组织专家论证，采用科学经济、合理可行的方案实施。为此，增加的造价是客观存在的。
5、杜绝报价过低，通过变更调整增加造价。
清单报价较低的项目，施工单位找理由变更设计，改变项目内容，致使减低价，调
高价。如果因工程确需变更，采用如下措施进行控制：
所减的项目如报价低于成本价，采用成本价修正，按成本价调减，变更后的项目调价，按照修正后的同等成本价进行调价。
此类控制，应在招标文件合同条款中进行约定。
6、加强零星工程发承包价的管理
为了提高工作效力和投资效益，零星工程的发承包价按照下列程序进行管理：
（1）造价较小的零星工程按照预算——审价——询价、议标或竞价——谈判——备案后签订补充协议的程序进行。
此类工程是指：与主体工程不可分割的、另行招标没有经济价值的、施工现场不宜进入两个施工单位施工的等情况。
（2）能够独立施工、零星工程打捆后累计造价在50万元以上、二次装修等工程造价在50万元以上，应进行公开招标（国家实施条例规定200万元以上的，必须进行公开招标）。
7、大型项目和较复杂的工程，招标前要进行投资论证。
（1）项目招标是否完整；
（2）不可预见因素有哪些；
（3）控制投资的措施；
（4）招标文件、合同条款的完善性；
（5）招标丢项是否合理，实施过程中可能增加造价的因素有哪些，一旦确需变更应采用的管理措施和程序等。
请领导斧正。
程金国 2015-9-4
建设工程低价中标高价结算现象浅析与建议
近年来，政府投资项目建设工程普遍存在或多或少低价中标高价结算现象，引起了领导层高度重视和社会各界广泛非议。由此，本人针对政府近年来投资的项目进行了梳理，经过认真分析，就“低价中标高价结算”现象浅析如下，并就工程建设过程中有关工程造价管理提出个人建议。
一、“低价中标高价结算”的现象主要出现在以下几个方面。
1、事前对投资过于控制，事后必将突破。
（1）“少花钱、多办事”，如 200万元的项目要做300万元的事，这是普遍现象。 有些工程在招标时，为了控制项目资金计划，将次要分项工程删减或降低等级，可是实施过程中为了保证工程质量和工程的完整性以及社会矛盾处理等不可预见因素，工程最终结算价必将超过中标价。
例：某道路工程初步设计没有设计概算，施工图考虑节省投资对地下软基未作深基加固处理。工程施工中遇到地下地质非常异常，经专家论证，必须进行深基处理，仅此一项就超过了中标价的30％以上。
（2）深基工程的地下排水、基坑支护等措施都是设计之外的措施项目。这类措施费，一般在编制招标控制价时，为了控制投资，编制费用都是“取小不取大”，或者设定较小数额的“暂估价”。在施工过程中，这类措施工程根据现行的有关规定又要专项进行设计，通过专项设计后的造价，一般都要超过招标控制价和暂估价（即原控制价或暂估价设定一般都低）。
2、单位工程招标丢项，配备设施分期询价、议标、二次招标，最终是“低价中标高价结算”。
如某综合楼工程，从项目来讲，应该包括主体工程、二次装修、室外电、水、排污管道、场地道路、绿化、配电房等配套设施。在实际实施中，有些工程仅对主体工程进行招标，其配套设施后采用预算审价、市场询价、议标竞标同价下浮等形式进行发包（同
原中标价下浮），虽然在每个环节也都进行了审价、询价和议标竞标同价下浮造价控制，其结果必然 “低价中标，高价结算”（客观的讲，该类造价属于合同承包范围之外的造价）。
3、园林景观等复杂的项目，采用单价招标，合同采用暂估价的方式，最终决算是“低价中标高价结算”现象其中之一。
如某项目整治改造，工程复杂、面广线长，在实施中是依山就势造景、依山就势修筑，从设计上无法全线全面绘制施工图。针对此类工程只能是采用综合单价和综合费率招标、合同承包方式采用单价合同，合同价款采用暂估价。工程实施过程中实行全过程造价跟踪控制管理，采用边验收边计量，竣工结算根据实收工程量与合同约定的价格和取费计算，其最终决算总价，一般也会超过合同暂估价。
4、恶意变更设计，造成无故“低价中标高价结算”。
根源来源于“工程量清单计价方式低价中标法”。
一般工程工程量清单项目都在上百项，较复杂的有几百项，评标不可能百分之百每项都能评审。投标人为能够中标，在投标时就设下玄机，把某项目恶意低于市场价报价，一旦中标，就通过多种途径变更、或改变项目，以此达到不亏本甚至还能获利。这种变更后的“低价中标高价结算”性质与前面所述的变更或增加造价有质的区别。
二、建设工程各环节管理不科学，监管程序不完善。
1、初步设计不完善，施工图设计丢项。
（1）项目投资计划把控不够准确。目前大多数项目，没有初步设计，或没有初步设计概算。
（2）施工图不完整，存在丢项设计、二次设计、深基坑和地下排水专业事后设计、室外工程等配套设施二次设计或根本不进行设计等。
2、设计单位、项目咨询单位目前未按照《概算定额》编制初步设计概算和立项投资估算。
3、目前仍然存在项目投资概算定额和投资经济指标不健全，投资估算普遍存在凭
“经验估算”。
三、对策与建议：
1、规范投资管理
项目投资应依据建设行政主管部门颁发的《概算定额》编制初步设计概算和项目投资估算，项目立项和可行性研究，依据《概算定额》进行评审，项目投资从源头上科学合理的计划投资，充分全面的估算投资。建设行政主管部门需要进一步完善各类项目投资《概算定额和经济指标》，从而进一步规范项目投资。在实施过程中或项目竣工审计，如哪个环节突破投资计划的，要从源头分析问题，找出原因，甚至追究责任。
2、改变“小计划、做大事”的观念。做到项目立项投资计划准确，实施投资严控制的原则。
3、项目招标要求完整性
（1）工程招标事前控制。工程招标前，根据项目实际情况进行分析或评审，对项目整体实施要有明确的实施计划清单，招标尽量不“丢项”，如确是需要 “丢项”的项目，其丢项内容应在项目招标申请时附清单说明，并列出下一步实施计划，丢项的项目造价较小的采用审价、询价、竞价和谈判，签订补充协议，超过一定数额的，必须进行公开招标；也可以由总承包单位做为招标人进行二次招标，建设单位和有关监管部门监管。
（2）基坑支护、地下降水排水等措施工程，积累地区经验数据分项设定“暂估价”进行招标，最终按实调整。
4、低价中标，高价结算应客观对待
尤其是城市市政工程、地下不可预见的因素较多，施工图设计也是无法预见的。一旦出现地下地质及环境恶劣情况，可能需要变更设计，改变施工工艺和方法，出现此类情况，应及时组织专家论证，采用科学经济、合理可行的方案实施。为此，增加的造价是客观存在的。
5、杜绝报价过低，通过变更调整增加造价。
清单报价较低的项目，施工单位找理由变更设计，改变项目内容，致使减低价，调
高价。如果因工程确需变更，采用如下措施进行控制：
所减的项目如报价低于成本价，采用成本价修正，按成本价调减，变更后的项目调价，按照修正后的同等成本价进行调价。
此类控制，应在招标文件合同条款中进行约定。
6、加强零星工程发承包价的管理
为了提高工作效力和投资效益，零星工程的发承包价按照下列程序进行管理：
（1）造价较小的零星工程按照预算——审价——询价、议标或竞价——谈判——备案后签订补充协议的程序进行。
此类工程是指：与主体工程不可分割的、另行招标没有经济价值的、施工现场不宜进入两个施工单位施工的等情况。
（2）能够独立施工、零星工程打捆后累计造价在50万元以上、二次装修等工程造价在50万元以上，应进行公开招标（国家实施条例规定200万元以上的，必须进行公开招标）。
7、大型项目和较复杂的工程，招标前要进行投资论证。
（1）项目招标是否完整；
（2）不可预见因素有哪些；
（3）控制投资的措施；
（4）招标文件、合同条款的完善性；
（5）招标丢项是否合理，实施过程中可能增加造价的因素有哪些，一旦确需变更应采用的管理措施和程序等。
请领导斧正。
程金国 2015-9-4