新修订《食品安全法》已于今年10月1日起正式施行了，这部经全国人大常委会第九次会议、第十二次会议审议，三易其稿，被称为“史上最严”的《食品安全法》。如何“史上最严”笔者不作论述，下面仅就三个“最严处罚规定”是否具有可行性以及潜在的有效性做一探讨。
1.无证从事食品生产经营，最低处5万元罚款
新修订《食品安全法》明显加大了对无证行为的处罚力度，最低罚款额度为5万元。一分为二来看：如果说无证的食品生产行为，因其技术要求高，准入门槛高，受众面广，社会危害程度大，提高惩戒力度于情于理说得过去，但对于无证的餐饮行为和食品销售行为，设置最低5万元的罚款，是体现了“最严”的监管思路，还是有些矫枉过正之嫌？
笔者可以大胆推测，将所有的无证食品经营活动等同化对待，其背后的逻辑是无证=食品安全有问题。然而无证和食品安全有问题之间能否划上等号？以无证餐饮为例，对于基层执法干部来说，普遍的感知是99%以上的无证餐饮单位，不是为了要实施食品安全违法行为，逃避法律的追究而主观上从事无证餐饮，反而多是因为客观上的房屋房产性质或是无法取得环境评估文件，受限于想要办证却不能办证的客观条件。无证餐饮单位，可能存在场所设施相对简陋，环境卫生相对较差的情况。但是如果我们秉承实事求是的态度，承认有证≠食品安全没问题，我们也应当否认无证=食品安全有问题。
由于上述客观条件而形成的无证餐饮单位几乎普遍存在于每个城区，而城乡结合部更是成为重灾区，无证数量少则几十，多则上百。按照新法规定，动辄处以5万元罚款，按照立法逻辑，无证应该予以坚决取缔。然而面对绝大多数无证餐饮是小本经营夫妻老婆店，仅以此为养家糊口的客观事实，高举的罚款大刀，高喊的取缔口号，能否落实下去？每一个事实就是的基层执法人员都会坦陈，这几乎是不可能完成的任务。强行落实，除了激起广泛民怨，引发种种社会问题，陷入无法脱身的泥沼外，对于食品安全问题的解决，几无实质性的帮助。
过度看重许可证的重要性，或许是计划经济下的遗留产物。在以往的计划经济模式中，由于经济发展受到抑制，总的经济户口数相对执法人员数而言处于相对有限的状况，人盯户式的监管方式或许有效。然而在市场经济模式中，经济户数呈爆发性增长，已经不可能用人盯户或抬高准入门槛限制经济户口数的方式来实现有效的监管。
或许我们可以退一步讲，一张许可证对于一个经营户来说，好比一张身份证对于一个人而言。人到了一定年纪，就核发身份证，我们不会要求你身高必须多少，体重必须达到多少等等要求，我们只是给了人一个身份。对于想要从事一般餐饮的经营者而言，许可证也只是给了他一个身份，我们的重点是关注他在经营中是否有食品安全违法的行为。
因此，我们不妨更务实一些，更客观一些，尝试放开一般餐饮、食品销售等相对低风险行业的准入门槛，当然，在相对风险较高的集中供餐等类别上，我们也仍然可以保留准入门槛，使得许可证仅仅代表经营者具备了一个身份，逐步淡化（有证=食品安全没问题，无证=食品安全有问题）传统观念，从而将真正的精力投入到解决实质性的食品安全问题上。
2. 用超过保质期的食品原料生产食品或者经营超过保质期的食品的，最低处5万元罚款，货值1万元以上的，并处货值金额10-20倍罚款。
对于此项规定，笔者认为一分为二的看，对于在生产和餐饮环节更容易出现的明知是已经过期的原料或食品，但为了牟利而去采用故意隐匿甚至是采用化学添加等方式刻意掩盖原料或食品过期甚至变质的行为，上述处罚并不为过，另外从消费者的角度看，这类行为的特点是违法行为在生产（或餐饮加工）场所进行，本身具有一定的隐匿性，消费者难以察觉，因此也难以实现自我保护。但对于消费者而言容易察觉的超市销售过期食品的行为，是否也应当如此处罚？
笔者认为，在市场经济竞争比较充分的销售领域中，加上当前移动网络普及信息传递迅速的背景下，超市主观故意去销售过期食品必然会损伤其商誉，带来负面连锁反应，引发消费者用脚投票。因此从经营获利的角度看，超市并无以销售过期食品来牟利的动机。当然我们也应承认，一方面超市中过期食品从绝对数量上并不多，另一方面因为疏漏，超市中存在过期食品这种现象确实较为普遍。同时也应看到，超市普遍存在的过期食品现象，不是经营者故意而为之，而是客观上信息系统还没有完善到能够自动清理过期食品（即便是对于资金雄厚的大型连锁超市而言，同样如此），而人工清理面临人力物力投入巨大，并且几乎不可避免的会出现过期食品的漏网之鱼。
简而言之，超市在主观上并不想销售过期食品，因为从经营的角度来说这会带来负收益，但客观上，超市又无法做到完全避免出现过期食品。对消费者而言，事实上也基本可以做到在购买前识别保质期限（实际上绝大多数消费者在购买食品前也确实会留意保质期限）从而实现自我保护。
鉴于上述原因，超市销售过期食品虽然的确是一种食品安全问题，但是它应当有所区别于为了牟利而在主观上故意以明知过期的食品作为原料并具有刻意隐匿的食品生产经营违法行为。由于新版《食品安全法》仍然没有对经营过期食品的行为种类加以区分，可以预见的是结果是，整个社会的注意力，执法者的精力仍然被吸引和耗费在超市销售过期食品这类显性违法行为上，而更具危害性，更应当由政府加以严厉打击的恶意使用过期甚至是已经损坏变质的食品原料从事生产经营活动的隐性违法行为，被有意无意的忽略了。从人性的角度看，这种忽略是最自然的结果。我们知道，在容易和困难的事情面前，人的普遍倾向是做容易的事情。无论是从消费者的角度还是从执法者的立场，发现超市销售过期这类显性行为总是较发现生产或餐饮环节恶意使用过期食品原料的隐性行为要容易得多。职业举报人也充分利用了法律上不加区分的上述漏洞，大量的举报集中在超市销售过期食品的问题上，甚至出现了为数不少的职业举报人将自带的过期食品放在超市货架上后再栽赃嫁祸以获取举报奖励的情形。执法人员大量的精力也被耗费在这类显性违法行为上，而这对于解决密切关系群众身体健康的食品安全问题来说，犹如小河汇入大海不见踪影一般，不可能起到实质性的作用。
而如前文所述，消费者对于此类违法行为会自发的选择用脚投票，原本是可以由市场发挥自动调节功能的。政府可以做的是通过定期公示超市存在过期食品的情况（或对此加以排名）介入到此类食品安全问题中，最终目的也是最大限度的发挥市场自身的力量去优胜劣汰。
3.食用农产品销售者应当建立进货查验制度，如实记录进货名称、数量、进货日期以及供货者的名称、地址、联系方式等内容，记录和凭证保存期限不得少于六个月。违法规定的，责令改正给予警告；拒不改正的，处5000以上50000元以下罚款。
食用农产品销售者应当建立进货查验制度，如实记录进货名称、数量、进货日期以及供货者的名称、地址、联系方式等内容，记录和凭证保存期限不得少于六个月。违法规定的，责令改正给予警告；拒不改正的，处5000以上50000元以下罚款。
首先，为数众多的食用农产品销售者主要集中于农贸市场，由文化程度较低的大妈大叔构成主要群体，其中不乏接近文盲状态的大娘大爷。如何让自己的姓名都勉强才会写的上述销售者如实记录名称、数量、地址等信息？客观上存在显而易见的不可操作性。其次，法律如此设定无疑也让执法者颇为尴尬。发现违规者按照法律规定必须责令改正，但随之陷入当事人客观上无法改正的困局；如若按照法条规定的拒不改正予以罚款，势必会激起广泛民怨，百姓会认为政府是在故意刁难；但是一个消费纠纷，一句口舌之争可能就分分钟引发一起此类举报，如若接到此类投诉举报不去处理，执法者恐怕又要面临渎职和玩忽职守的追责风险。新法中这句看似轻描淡写的规定，对于食品安全形势可能并无裨益，却着实让销售者抓狂，让执法者两难。
为什么立法者要将上述规定写进法律？笔者猜测，之所以认为进货查验和记录是一项重要的食品安全制度，是因为有了这些记录，一旦出了问题，通过记录就能够迅速找到原因。逻辑上并无不对，但这是否好比警察为了方便破案，要求我们每人如实记录每天的行程并至少保留六个月以便核查？
进货查验和记录是食品溯源系统中的一个重要环节，如果具备足够发达的计算机信息系统，其能够自动完整的实施食品溯源系统，这对于推动食品安全绝对有很大的帮助。但是在客观条件尚不完备的情况下，要求以人工方式落实记录制度，一方面恐怕这是一个不可能完成的任务，因为如此庞大的信息工程是不可能脱离计算机系统靠人工去完成的，即使在规模化种植和信息系统较我们远为发达的欧美国家，食品溯源系统也只是处于摸索和逐步完善阶段；另一方面，真正有意从事违法经营活动的销售者，也一定会通过刻意造假的方式搪塞应付检查。因此对于解决食品安全问题，这项规定除了耗尽销售者和执法者的精力外，可能并无实质性的帮助。因此倒不如务实和现实一些，在如何提升执法人员案件追踪和查办能力上多下些功夫。
结 语
一般民众认为，当前食品安全形势严峻，主要问题是法律没有得到严格落实，是法律在执行层面出了问题。但笔者以为，没有一部良法和善法作为前提要素，才是更根本性的问题。
如果新版《食品安全法》不改变胡子眉毛一把抓，对于食品安全违法行为的主观故意性，恶意程度，对消费者的伤害程度不加以区分，不抓重点不抓关键，不是将有限的执法资源引导到密切关系群众身体健康的食品问题，去解决刀刃性的问题上，而只是将所有看似与食品安全相关的问题简单的堆砌在一部法律中，形成一部貌似大而全、严而狠却脱离社会和经济发展客观现状的法律，“史上最严”也会再次成为一句空谈。
在当前严峻的食品安全形势面前，我们不应当不切实际地寄望于一下子扭转所有问题。必须秉持客观和实事求是的态度，先将精力集中在解决主观故意、恶意牟利的违法行为上，抓住主要的、密切关系群众身体健康的食品安全问题，集中行政资源办理一批有社会影响力的案件，从而一步步改善食品安全形势。
新修订《食品安全法》已于今年10月1日起正式施行了，这部经全国人大常委会第九次会议、第十二次会议审议，三易其稿，被称为“史上最严”的《食品安全法》。如何“史上最严”笔者不作论述，下面仅就三个“最严处罚规定”是否具有可行性以及潜在的有效性做一探讨。
1.无证从事食品生产经营，最低处5万元罚款
新修订《食品安全法》明显加大了对无证行为的处罚力度，最低罚款额度为5万元。一分为二来看：如果说无证的食品生产行为，因其技术要求高，准入门槛高，受众面广，社会危害程度大，提高惩戒力度于情于理说得过去，但对于无证的餐饮行为和食品销售行为，设置最低5万元的罚款，是体现了“最严”的监管思路，还是有些矫枉过正之嫌？
笔者可以大胆推测，将所有的无证食品经营活动等同化对待，其背后的逻辑是无证=食品安全有问题。然而无证和食品安全有问题之间能否划上等号？以无证餐饮为例，对于基层执法干部来说，普遍的感知是99%以上的无证餐饮单位，不是为了要实施食品安全违法行为，逃避法律的追究而主观上从事无证餐饮，反而多是因为客观上的房屋房产性质或是无法取得环境评估文件，受限于想要办证却不能办证的客观条件。无证餐饮单位，可能存在场所设施相对简陋，环境卫生相对较差的情况。但是如果我们秉承实事求是的态度，承认有证≠食品安全没问题，我们也应当否认无证=食品安全有问题。
由于上述客观条件而形成的无证餐饮单位几乎普遍存在于每个城区，而城乡结合部更是成为重灾区，无证数量少则几十，多则上百。按照新法规定，动辄处以5万元罚款，按照立法逻辑，无证应该予以坚决取缔。然而面对绝大多数无证餐饮是小本经营夫妻老婆店，仅以此为养家糊口的客观事实，高举的罚款大刀，高喊的取缔口号，能否落实下去？每一个事实就是的基层执法人员都会坦陈，这几乎是不可能完成的任务。强行落实，除了激起广泛民怨，引发种种社会问题，陷入无法脱身的泥沼外，对于食品安全问题的解决，几无实质性的帮助。
过度看重许可证的重要性，或许是计划经济下的遗留产物。在以往的计划经济模式中，由于经济发展受到抑制，总的经济户口数相对执法人员数而言处于相对有限的状况，人盯户式的监管方式或许有效。然而在市场经济模式中，经济户数呈爆发性增长，已经不可能用人盯户或抬高准入门槛限制经济户口数的方式来实现有效的监管。
或许我们可以退一步讲，一张许可证对于一个经营户来说，好比一张身份证对于一个人而言。人到了一定年纪，就核发身份证，我们不会要求你身高必须多少，体重必须达到多少等等要求，我们只是给了人一个身份。对于想要从事一般餐饮的经营者而言，许可证也只是给了他一个身份，我们的重点是关注他在经营中是否有食品安全违法的行为。
因此，我们不妨更务实一些，更客观一些，尝试放开一般餐饮、食品销售等相对低风险行业的准入门槛，当然，在相对风险较高的集中供餐等类别上，我们也仍然可以保留准入门槛，使得许可证仅仅代表经营者具备了一个身份，逐步淡化（有证=食品安全没问题，无证=食品安全有问题）传统观念，从而将真正的精力投入到解决实质性的食品安全问题上。
2. 用超过保质期的食品原料生产食品或者经营超过保质期的食品的，最低处5万元罚款，货值1万元以上的，并处货值金额10-20倍罚款。
对于此项规定，笔者认为一分为二的看，对于在生产和餐饮环节更容易出现的明知是已经过期的原料或食品，但为了牟利而去采用故意隐匿甚至是采用化学添加等方式刻意掩盖原料或食品过期甚至变质的行为，上述处罚并不为过，另外从消费者的角度看，这类行为的特点是违法行为在生产（或餐饮加工）场所进行，本身具有一定的隐匿性，消费者难以察觉，因此也难以实现自我保护。但对于消费者而言容易察觉的超市销售过期食品的行为，是否也应当如此处罚？
笔者认为，在市场经济竞争比较充分的销售领域中，加上当前移动网络普及信息传递迅速的背景下，超市主观故意去销售过期食品必然会损伤其商誉，带来负面连锁反应，引发消费者用脚投票。因此从经营获利的角度看，超市并无以销售过期食品来牟利的动机。当然我们也应承认，一方面超市中过期食品从绝对数量上并不多，另一方面因为疏漏，超市中存在过期食品这种现象确实较为普遍。同时也应看到，超市普遍存在的过期食品现象，不是经营者故意而为之，而是客观上信息系统还没有完善到能够自动清理过期食品（即便是对于资金雄厚的大型连锁超市而言，同样如此），而人工清理面临人力物力投入巨大，并且几乎不可避免的会出现过期食品的漏网之鱼。
简而言之，超市在主观上并不想销售过期食品，因为从经营的角度来说这会带来负收益，但客观上，超市又无法做到完全避免出现过期食品。对消费者而言，事实上也基本可以做到在购买前识别保质期限（实际上绝大多数消费者在购买食品前也确实会留意保质期限）从而实现自我保护。
鉴于上述原因，超市销售过期食品虽然的确是一种食品安全问题，但是它应当有所区别于为了牟利而在主观上故意以明知过期的食品作为原料并具有刻意隐匿的食品生产经营违法行为。由于新版《食品安全法》仍然没有对经营过期食品的行为种类加以区分，可以预见的是结果是，整个社会的注意力，执法者的精力仍然被吸引和耗费在超市销售过期食品这类显性违法行为上，而更具危害性，更应当由政府加以严厉打击的恶意使用过期甚至是已经损坏变质的食品原料从事生产经营活动的隐性违法行为，被有意无意的忽略了。从人性的角度看，这种忽略是最自然的结果。我们知道，在容易和困难的事情面前，人的普遍倾向是做容易的事情。无论是从消费者的角度还是从执法者的立场，发现超市销售过期这类显性行为总是较发现生产或餐饮环节恶意使用过期食品原料的隐性行为要容易得多。职业举报人也充分利用了法律上不加区分的上述漏洞，大量的举报集中在超市销售过期食品的问题上，甚至出现了为数不少的职业举报人将自带的过期食品放在超市货架上后再栽赃嫁祸以获取举报奖励的情形。执法人员大量的精力也被耗费在这类显性违法行为上，而这对于解决密切关系群众身体健康的食品安全问题来说，犹如小河汇入大海不见踪影一般，不可能起到实质性的作用。
而如前文所述，消费者对于此类违法行为会自发的选择用脚投票，原本是可以由市场发挥自动调节功能的。政府可以做的是通过定期公示超市存在过期食品的情况（或对此加以排名）介入到此类食品安全问题中，最终目的也是最大限度的发挥市场自身的力量去优胜劣汰。
3.食用农产品销售者应当建立进货查验制度，如实记录进货名称、数量、进货日期以及供货者的名称、地址、联系方式等内容，记录和凭证保存期限不得少于六个月。违法规定的，责令改正给予警告；拒不改正的，处5000以上50000元以下罚款。
食用农产品销售者应当建立进货查验制度，如实记录进货名称、数量、进货日期以及供货者的名称、地址、联系方式等内容，记录和凭证保存期限不得少于六个月。违法规定的，责令改正给予警告；拒不改正的，处5000以上50000元以下罚款。
首先，为数众多的食用农产品销售者主要集中于农贸市场，由文化程度较低的大妈大叔构成主要群体，其中不乏接近文盲状态的大娘大爷。如何让自己的姓名都勉强才会写的上述销售者如实记录名称、数量、地址等信息？客观上存在显而易见的不可操作性。其次，法律如此设定无疑也让执法者颇为尴尬。发现违规者按照法律规定必须责令改正，但随之陷入当事人客观上无法改正的困局；如若按照法条规定的拒不改正予以罚款，势必会激起广泛民怨，百姓会认为政府是在故意刁难；但是一个消费纠纷，一句口舌之争可能就分分钟引发一起此类举报，如若接到此类投诉举报不去处理，执法者恐怕又要面临渎职和玩忽职守的追责风险。新法中这句看似轻描淡写的规定，对于食品安全形势可能并无裨益，却着实让销售者抓狂，让执法者两难。
为什么立法者要将上述规定写进法律？笔者猜测，之所以认为进货查验和记录是一项重要的食品安全制度，是因为有了这些记录，一旦出了问题，通过记录就能够迅速找到原因。逻辑上并无不对，但这是否好比警察为了方便破案，要求我们每人如实记录每天的行程并至少保留六个月以便核查？
进货查验和记录是食品溯源系统中的一个重要环节，如果具备足够发达的计算机信息系统，其能够自动完整的实施食品溯源系统，这对于推动食品安全绝对有很大的帮助。但是在客观条件尚不完备的情况下，要求以人工方式落实记录制度，一方面恐怕这是一个不可能完成的任务，因为如此庞大的信息工程是不可能脱离计算机系统靠人工去完成的，即使在规模化种植和信息系统较我们远为发达的欧美国家，食品溯源系统也只是处于摸索和逐步完善阶段；另一方面，真正有意从事违法经营活动的销售者，也一定会通过刻意造假的方式搪塞应付检查。因此对于解决食品安全问题，这项规定除了耗尽销售者和执法者的精力外，可能并无实质性的帮助。因此倒不如务实和现实一些，在如何提升执法人员案件追踪和查办能力上多下些功夫。
结 语
一般民众认为，当前食品安全形势严峻，主要问题是法律没有得到严格落实，是法律在执行层面出了问题。但笔者以为，没有一部良法和善法作为前提要素，才是更根本性的问题。
如果新版《食品安全法》不改变胡子眉毛一把抓，对于食品安全违法行为的主观故意性，恶意程度，对消费者的伤害程度不加以区分，不抓重点不抓关键，不是将有限的执法资源引导到密切关系群众身体健康的食品问题，去解决刀刃性的问题上，而只是将所有看似与食品安全相关的问题简单的堆砌在一部法律中，形成一部貌似大而全、严而狠却脱离社会和经济发展客观现状的法律，“史上最严”也会再次成为一句空谈。
在当前严峻的食品安全形势面前，我们不应当不切实际地寄望于一下子扭转所有问题。必须秉持客观和实事求是的态度，先将精力集中在解决主观故意、恶意牟利的违法行为上，抓住主要的、密切关系群众身体健康的食品安全问题，集中行政资源办理一批有社会影响力的案件，从而一步步改善食品安全形势。