一、中国社会保障初步建设阶段(1949―1956)
新中国建立之初,面对的是一个长期处于国民党政府腐败统治下民生凋敝的中国,自然灾害严重,社会经济秩序紊乱。在这种情况下,新成立的中央人民政府迅速着手进行了基本社会保障制度的初建。
第一,主要集中于对社会救济事业的接手和改造,主要通过改造旧中国救济院,劳动习艺场所及慈善堂等使之成为新中国官办福利机构。同时,政务院相继发布了《关于救济失业工人的指示》《中华人民共和国劳动保险条例》《国家机关工作人员退休处理暂行办法》等一系列具有标志性意义的社会保障法律法规,到1956年,已初步建立了以城乡养老保障,医疗保障,失业保险,职工福利和社会救助为基本内容的社会保障法制体系,确立了国家,农村集体,城镇企业单位普遍承担社会保障任务的社会主义保障制度新格局。
第二,在医疗保障方面,对于国家机关和事业单位实行公费医疗,并通过报销方式实现政策兑现。劳保医疗保险采用基金运作模式,由企业行政和工会共同管理。在劳动保险方面,确立了劳动保险金制度,主要由国家劳动部门和工会共同管理。在社会福利方面,国家机关,事业单位工作人员的福利事务由政府人事部门负责。在城镇职工福利方面,劳动部承担着制定企业职工福利政策的职能,工会则直接参与管理,成为职工福利在基层的具体组织实施者。在养老保险方面,实行现收现付制度,由国家财政拨款保障职工养老,国家机关和企事业单位在国家财政年度预算中列支该项目,企业在营业外列支该项目预算。
这种社会保障使得国家行政事业经费连年增长,成为后来企业和国家机关精简的重要原因。
二、社会保障事业由缓慢前进走向停滞阶段(1957―1978)
1957年以后,走向缓慢发展阶段进而走向完全停滞,可分为两个时期。
第一,缓慢发展阶段(1957―1965)。国家颁布了劳动保险管理的一系列重要法规,对职工住宅,上下班交通,疾病医疗,生活必需品供应和职业病等,对于养老社会保障中的职工退休退职,军队义务兵或现役军官的退休退职都做出了明文规定。这一时期的国家社会保障发展以各种法律法规的出台为标志,确立了较为完备的社会保障雏形体系。
第二,由于文化大革命的冲击,社会保障制度走向停滞(1966―1978)。中国社会保障制度的建设在文革时期受
到了破坏,社会保障法规条例被否定,社会保障业务无法正常开展,整个社会保障体系基本上处于混乱状态。
三、社会保障事业快速发展时期(1978―2009)
改革开放以来,伴随国有企业改制,行政机构不断精简,国际全球化不断深入的背景特点,国家先后进行了企业职工退休金制度,公费医疗制度和劳保医疗制度,职工失业保险制度,农村基层社会保障制度等领域的改革,基本确立了以社会保险为核心,以养老保险、医疗保险、失业保险和城市居民最低生活保障制度为主要内容的,适应社会主义市场经济要求的中国社会保障制度。
第一,以社会保障的制度调整和制度创新为基础,逐渐建立社会主导的保障新模式。在养老保险制度方面,实现了由传统退休养老制度向统账结合型养老制度转化,将社会统筹和个人账户相结合,逐步实现养老基金开始对全部支付负责,建立基本养老保险,企业年金和个人商业保险三层结合的社会化养老模式。对于农村的养老工作则在坚持“三保”“五保”的传统之下,采取分散或集中供养的方式,对目标群体进行供养,实现农村地区的家庭养老保险和社会养老保险的结合;在医疗保险方面,改革公费医疗和劳保医疗制度,建设新型社会医疗保险,实现医疗经费的国家,集体和个人三方负担,实现大病医疗的社会统筹,建立医疗保险基金,实现医疗社会保险制度。
第二 社会保障体系完善化,覆盖范围扩大化,管理方式集中化。在体系建设方面,国家相继建立了补充医疗保险,医疗救助,商业医保险等补充既有的基本医疗保险制度,大力推进医药体制改革;建立下岗职工困难生活补助,补充既有的失业保险制度;建立最低生活保障,社会慈善捐助制度补充既有的社会救济制度;建立新型农村医疗合作和养老保险补充既有的“五保”制度。在社会保障覆盖范围扩大化方面,主要意在消除社会保障在覆盖人群上的三个分别,即国有企事业单位和非国有单位的分别,城乡分别和男女分别。国家通过法制建设明确外商投资企业须缴纳的养老和行业基金的费用,规定关于生育保险、工伤保险、职工福利等在私人企业中的明细;打破城乡差别,建立农村养老保险制度,医疗保险,推广农村社会低保制度;保障妇女在失业保险和职工福利方面的性别平等,制定了保护妇女权益的生育保险等社会保障制度。成立劳动与社会保障部,统一全国社会保障事务的管理体制。
这一时期的改革具有重要的积极意义:第一,社会化的保障方式转型适应了经济转型时期中国的社会发展状况。社会化的保障方式强调的责任共担,缴费层次多元化,社会统筹与个人账户相结合的保障方式有效降低了财务风险,实现了公平与效率的统一,使社会保障的“稳定器”功能更加有效。第二,统账结合,新型医疗保险,城镇居民最低生活保障等一系列的社会保障制度创新,适应了国有企业改革,行政单位精简,资本市场国际化对接,贫富差距拉大等客观条件的变化,保证了社会保障制度与时俱进,填补了中国特色社会保障制度的空白。这一时期的改革也同样存在种种局限性,尤其体现在社会保障的供求关系仍然失衡。在社会保障社会化的过程中,强调社会统筹责任,而忽视对社会保障力量的实质支持。奉行社会化的建制原则,而忽视社会力量在建制中的规范性约束,认可社会化的基金管理机制,而忽视社会管理的保值增值监督。
近年来,以建设社会主义新农村和全面建设小康社会为主线,中国社会保障事业又步入了一个新的发展高峰。政府不断加强农村医疗、养老、社会救助、福利事业建设,为农民保障最基本的生活资料和资金,不断进行基层社会保障管理经验和财务经验探索,尽快建立农村社会保障基金筹集,交费与给付和基金管理制度,保护农民利益,解决农民后顾之忧。在经济发展压力和就业压力不断加重的现代社会,如何应对劳资关系调整,弱势群体保护,剩余劳动力转移和资源枯竭型城市的再就业等敏感问题,如何加强各个保障层次的衔接,实现现代化风险规避机制和管理平台,也使得社会保障成为建设小康社会中的重要民生指标。
(赵路华,1987年生,山西吕梁人,南开大学马克思主义教育学院在读硕士。研究方向:科学社会主义与国际共产主义运动)
一、中国社会保障初步建设阶段(1949―1956)
新中国建立之初,面对的是一个长期处于国民党政府腐败统治下民生凋敝的中国,自然灾害严重,社会经济秩序紊乱。在这种情况下,新成立的中央人民政府迅速着手进行了基本社会保障制度的初建。
第一,主要集中于对社会救济事业的接手和改造,主要通过改造旧中国救济院,劳动习艺场所及慈善堂等使之成为新中国官办福利机构。同时,政务院相继发布了《关于救济失业工人的指示》《中华人民共和国劳动保险条例》《国家机关工作人员退休处理暂行办法》等一系列具有标志性意义的社会保障法律法规,到1956年,已初步建立了以城乡养老保障,医疗保障,失业保险,职工福利和社会救助为基本内容的社会保障法制体系,确立了国家,农村集体,城镇企业单位普遍承担社会保障任务的社会主义保障制度新格局。
第二,在医疗保障方面,对于国家机关和事业单位实行公费医疗,并通过报销方式实现政策兑现。劳保医疗保险采用基金运作模式,由企业行政和工会共同管理。在劳动保险方面,确立了劳动保险金制度,主要由国家劳动部门和工会共同管理。在社会福利方面,国家机关,事业单位工作人员的福利事务由政府人事部门负责。在城镇职工福利方面,劳动部承担着制定企业职工福利政策的职能,工会则直接参与管理,成为职工福利在基层的具体组织实施者。在养老保险方面,实行现收现付制度,由国家财政拨款保障职工养老,国家机关和企事业单位在国家财政年度预算中列支该项目,企业在营业外列支该项目预算。
这种社会保障使得国家行政事业经费连年增长,成为后来企业和国家机关精简的重要原因。
二、社会保障事业由缓慢前进走向停滞阶段(1957―1978)
1957年以后,走向缓慢发展阶段进而走向完全停滞,可分为两个时期。
第一,缓慢发展阶段(1957―1965)。国家颁布了劳动保险管理的一系列重要法规,对职工住宅,上下班交通,疾病医疗,生活必需品供应和职业病等,对于养老社会保障中的职工退休退职,军队义务兵或现役军官的退休退职都做出了明文规定。这一时期的国家社会保障发展以各种法律法规的出台为标志,确立了较为完备的社会保障雏形体系。
第二,由于文化大革命的冲击,社会保障制度走向停滞(1966―1978)。中国社会保障制度的建设在文革时期受
到了破坏,社会保障法规条例被否定,社会保障业务无法正常开展,整个社会保障体系基本上处于混乱状态。
三、社会保障事业快速发展时期(1978―2009)
改革开放以来,伴随国有企业改制,行政机构不断精简,国际全球化不断深入的背景特点,国家先后进行了企业职工退休金制度,公费医疗制度和劳保医疗制度,职工失业保险制度,农村基层社会保障制度等领域的改革,基本确立了以社会保险为核心,以养老保险、医疗保险、失业保险和城市居民最低生活保障制度为主要内容的,适应社会主义市场经济要求的中国社会保障制度。
第一,以社会保障的制度调整和制度创新为基础,逐渐建立社会主导的保障新模式。在养老保险制度方面,实现了由传统退休养老制度向统账结合型养老制度转化,将社会统筹和个人账户相结合,逐步实现养老基金开始对全部支付负责,建立基本养老保险,企业年金和个人商业保险三层结合的社会化养老模式。对于农村的养老工作则在坚持“三保”“五保”的传统之下,采取分散或集中供养的方式,对目标群体进行供养,实现农村地区的家庭养老保险和社会养老保险的结合;在医疗保险方面,改革公费医疗和劳保医疗制度,建设新型社会医疗保险,实现医疗经费的国家,集体和个人三方负担,实现大病医疗的社会统筹,建立医疗保险基金,实现医疗社会保险制度。
第二 社会保障体系完善化,覆盖范围扩大化,管理方式集中化。在体系建设方面,国家相继建立了补充医疗保险,医疗救助,商业医保险等补充既有的基本医疗保险制度,大力推进医药体制改革;建立下岗职工困难生活补助,补充既有的失业保险制度;建立最低生活保障,社会慈善捐助制度补充既有的社会救济制度;建立新型农村医疗合作和养老保险补充既有的“五保”制度。在社会保障覆盖范围扩大化方面,主要意在消除社会保障在覆盖人群上的三个分别,即国有企事业单位和非国有单位的分别,城乡分别和男女分别。国家通过法制建设明确外商投资企业须缴纳的养老和行业基金的费用,规定关于生育保险、工伤保险、职工福利等在私人企业中的明细;打破城乡差别,建立农村养老保险制度,医疗保险,推广农村社会低保制度;保障妇女在失业保险和职工福利方面的性别平等,制定了保护妇女权益的生育保险等社会保障制度。成立劳动与社会保障部,统一全国社会保障事务的管理体制。
这一时期的改革具有重要的积极意义:第一,社会化的保障方式转型适应了经济转型时期中国的社会发展状况。社会化的保障方式强调的责任共担,缴费层次多元化,社会统筹与个人账户相结合的保障方式有效降低了财务风险,实现了公平与效率的统一,使社会保障的“稳定器”功能更加有效。第二,统账结合,新型医疗保险,城镇居民最低生活保障等一系列的社会保障制度创新,适应了国有企业改革,行政单位精简,资本市场国际化对接,贫富差距拉大等客观条件的变化,保证了社会保障制度与时俱进,填补了中国特色社会保障制度的空白。这一时期的改革也同样存在种种局限性,尤其体现在社会保障的供求关系仍然失衡。在社会保障社会化的过程中,强调社会统筹责任,而忽视对社会保障力量的实质支持。奉行社会化的建制原则,而忽视社会力量在建制中的规范性约束,认可社会化的基金管理机制,而忽视社会管理的保值增值监督。
近年来,以建设社会主义新农村和全面建设小康社会为主线,中国社会保障事业又步入了一个新的发展高峰。政府不断加强农村医疗、养老、社会救助、福利事业建设,为农民保障最基本的生活资料和资金,不断进行基层社会保障管理经验和财务经验探索,尽快建立农村社会保障基金筹集,交费与给付和基金管理制度,保护农民利益,解决农民后顾之忧。在经济发展压力和就业压力不断加重的现代社会,如何应对劳资关系调整,弱势群体保护,剩余劳动力转移和资源枯竭型城市的再就业等敏感问题,如何加强各个保障层次的衔接,实现现代化风险规避机制和管理平台,也使得社会保障成为建设小康社会中的重要民生指标。
(赵路华,1987年生,山西吕梁人,南开大学马克思主义教育学院在读硕士。研究方向:科学社会主义与国际共产主义运动)