作者：刘卓珺
经济要参 2010年02期
近年来，在党中央、国务院的大力推动下，我国部分地区先后进行了“省直管县”财政改革试点。在实践过程中，改革试点工作为“省直管县”财政体制的全面实施积累了广泛的经验。在此基础上，财政部于2009年6月22日印发了《关于推进省直接管理县财政改革的意见》，明确提出2012年底前，力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革，近期首先将粮食、油料、棉花、生猪生产大县全部纳入改革范围。这标志着试点多年的“省直管县”财政改革开始提速并有了下一阶段的时间表。“省直管县”的财政改革与落实省以下分税制、转变政府职能、降低行政成本、促进全局配套改革，有密切的内在联系。从目前来看，大多数人对“省直管县”财政改革持肯定态度，并达成了共识，但仍有一部分人存在不同的见解，需要进一步深化认识，促进“省直管县”财政改革的实施。
一、改革的意义
（一）“省直管县”财政改革是适应市场经济要求、建立统一规范的分税分级财政体制的重要制度保障
我国现行政府财政层级有五级，相应形成了中央对省、省对市、市对县、县对乡四对财政关系。虽然《预算法》规定“一级政府、一级预算”，各级政府是独立的利益主体，但现实中这四对财政关系是由行政隶属关系决定的，上级政府对下级政府的行政权力，体现为具备决定下级的收入分配和支出责任的经济权力，于是下级就不可避免地扮演着上级的“代理人”角色，形成一种委托—代理关系。从最一般的关系来看，中央决定对省的财政体制形成第一重委托—代理关系；从上至下依此类推，形成了省对市、市对县、县对乡的二、三、四重委托—代理关系，委托—代理层次偏多，代理成本很高。从信息传递机制来看，层级越多，自上而下的信息传递就越可能延滞和失真，从而加剧信息的不对称。更为关键的是，四重委托—代理关系的前三层代理者都具有双重身份：相对于前一层次的委托人来说，它是代理者；相对于后一层次的代理者来说，它又是委托者。这样，上级政府往往缺乏足够的积极性去监督下级政府，后者就可能出现“道德风险”。信息不对称和“道德风险”的问题，构成了简化政府财政层级必要性的理论基础。
分税制的本质要求之一，是合理划分事权前提下合理的财权分割，也就是说，有几级政府就应按税种划分方法配置几级税基，并各自具有独立运转能力。我国有五级政府层级，是世界上政府层级最多的国家。政府层级越多，则要求有更多的税种与之匹配。但是，一个国家的税种数量是受多种因素决定的，其中最主要的是公众对税收负担的承受能力，国家不可能不考虑增加税种数量对整个社会公平与效率的影响，通过任意设置税种来适应政府级次的需求显然是不明智的选择。我国现有20个税种，与其他国家相比并不算多，将20个税种在五级政府之间分配在实践中已可作出“无解”判断。换言之，这一架构使分税制在收入划分方面缺乏最低限度的可行性。地方四级间，实际上落入了五花八门、复杂易变、讨价还价色彩十分浓重的“分成制”与“包干制”状态，并形成“事权重心下移，财权重心上移”的演变，使分税制在省以下难以落实，并引发县乡基层财政困难。20世纪90年代以来，我国地方财政所反映的困难，在一定程度上正是由于政府层次过多，大大降低了分税制收入划分的可行性所致。
有鉴于此，在中国财政体制改革进一步深化的关键时期，政府财政层级改革显得越来越迫切，其核心措施之一便是推行“省直管县”体制，省和县两级政府之间直接搭建财力分配框架，并适时辅之以“乡财县管”体制，逐步将政府财政层级从五级简化为三级。“山重水复疑无路，柳暗花明又一村”，这是中国财政体制改革进一步深化的必然选择，也是建立统一规范的分税制之关键所在。
（二）“省直管县”财政改革是加快县域经济发展、缓解县级财政困难的重大创新举措
改革开放以来，县域经济较快发展很大程度上得益于制度创新的推动。20世纪80年代初期实行的家庭联产承包责任制，极大地调动了农民发展生产的积极性，促进了农村经济大发展。90年代初中期，乡镇企业异军突起，农村经济又一次得到了快速发展。当前，伴随着全面建设小康社会的推进，县域经济制度创新又进入活跃期，以“省直管县”财政改革为代表的政府管理体制的创新和公共资源配置的变化，将对县域经济发展产生重要的影响力。
县域经济是我国区域经济的基本单元。据统计，目前我国有2070个县域经济体，占国土面积的95％，占人口的74％，占地区生产总值的60％。全国已转移的农村劳动力，县域经济吸纳了近70％。对于我国来说，如果县域经济不能较快发展，会直接影响到城乡一体化进程，也会直接影响到“三农”问题的解决。近年来，我国县域经济发展活力不足的一个重要原因就在于县级政府权责不对等、经济管理较弱、自主发展的空间较小。“省直管县”财政改革的实施，重要目的之一就是推进县域经济的发展，推动城乡一体化。
回顾与总结近年来部分地区进行的“省直管县”财政改革试点，其在促进县域经济发展方面的成效是显而易见的：一方面，“省直管县”财政改革增强了县域经济的财力。县级财政由省级统筹，加大了省对县的财政转移支付力度，增强了一些经济基础较弱的农业大县的财政实力。随着一般性转移支付和专项转移支付直接对县，提高了县级财政对资金的分配使用效率，市一级在资金分配中“上截省、下拿县”等突出问题得到了有效解决。另一方面，“省直管县”财政改革强化了县域经济发展的动力。随着各种经济与社会管理权力下放到县，逐渐恢复了县域经济的完整性和综合性，增强了县级政府的调控能力，直接推动了县域经济的发展。
（三）“省直管县”财政改革将为行政上的“省直管县”改革创造条件、铺平道路
改革开放之前，县之上的行政管理层级是地区行政公署。地区行政公署是省政府的派出机构，不是实体层级，其管理机构不设“五大班子”。改革开放以后，随着中心城市作用的增强，一些发达地区率先试行撤地设市，探索“市管县”体制。1982年2月，党中央、国务院专门颁发文件，提出要积极试行地、市合并，逐步实行市领导县的体制。这一体制的确立，意在发挥中心城市的辐射功能，带动所辖县（市）的发展。但是，随着我国市场化、城市化、工业化进程的加快，“市管县”体制的弊端逐步显现：一是“市管县”体制从行政、财政等方面确立了市一级的领导与中心地位，各种管理权限集中于市级，削弱了县级的自主权；二是县级的资金和资源由市级政府集中管理和配置，在一些地方出现了资源和资金向城市聚集的倾向，相应减少了对农村基础设施和农村社会事业的投入，严重制约了县域经济社会的发展；三是在当时撤地设市的过程中，一些地级市是因政策的原因被推上了中心城市的位置，而实际上，这些地级市的经济实力与所辖县（市）相差不大甚至还弱，不仅不能对县域经济起到辐射、带动作用，往往还会限制和掣肘所辖县（市）的发展，产生了一些问题和矛盾；四是行政成本随之显著增加。
为了克服上述弊端，进入21世纪以后，一些地区逐步推行“省直管县”财政改革试点。财政体制上一直坚持“省管县”的浙江省率先出台了政策，扩大萧山、余杭、鄞县、慈溪等县（市）部分经济管理权限，江西、吉林、山东、安徽、河南等省也陆续推出了“扩权强县”和省直接管理县（市）的财政体制改革试点，进一步扩大县级政府经济管理与社会管理的权限，以加快县域经济的发展。“省直管县”财政改革虽然仅仅限于财政体制，但它是“省直管县”行政改革的重要的先导步骤，为行政上的“省直管县”体制奠定了基础、创造了条件。随着经济和社会的发展，在有条件的地方，“省直管县”将向减少行政层级的行政体制改革深化。2008年，中央全会文件对此已作出了明确要求。
二、试点过程中存在的问题
综上所述，我们可以得出如下结论：“省直管县”财政改革可以简化政府财政层级，有利于政府间事权和财权的合理配置，从而化解目前财政体制改革面临的难题，为建立统一规范的分税分级财政体制扫除障碍。同时，通过近年来的改革试点，“省直管县”财政体制可以真正实现“还财于县”，特别是随着一般转移支付和专项转移支付资金直接到县，市级政府在资金上“上截省、下拿县”等突出问题可以得到有效解决，从而提高财政分配效率，有效缓解县级财政困难，促进县域经济发展。另外，“省直管县”财政改革将为行政上的“省直管县”改革创造条件，逐步构建财政与行政上统一的中央—省—市、县三级政府架构。
当然，我们也要看到，“省直管县”财政改革在近年来部分地区的试点过程中也暴露出一些问题：
一是省级政府经济社会管理权限下放不够。一些地区扩大试点县管理权限，将原来属于设区市的管理权限下放到县，但自身应下放的管理权限没有下放，试点县应有的权限并未到位，政府间事权与财权不相匹配的现状没有发生根本性转变。
二是配套措施不到位。“省直管县”财政体制实行后，在中央和省里的财政转移支付中，有的项目资金只对县，致使经济实力弱的“穷市”得不到优惠政策，自身发展受到影响。同时，上级安排给县里的项目需要市级配套资金，而“穷市”因自身财力有限，配套资金根本无法到位。
三是工作程序尚待进一步规范。“省直管县”财政体制实行后，省、市、县三级政府运行方式、工作方法、规章制度等还不能完全适应新的管理体制，试点县有的项目应直接报到省直部门，但现实中仍要通过市再上报审批；而一些市直部门认为试点县应由省直管，有时不愿再为县里服务；有的权限虽下放到县里，资金分配等却仍按原程序运作。
四是管理体制有待理顺。“省直管县”财政体制实行后，试点县在财政上实行省直接管理，市、县财政平行对省级财政，但其他权限仍实行省管市、市管县体制，致使人权、财权、事权配置不一致，产生了一些摩擦，市里尴尬，县里为难。
三、政策建议
值此改革开放的关键时期，“省直管县”改革是大方向，也是大势所趋。改革试点中暴露出一些新情况和新问题是新老体制磨合过程中产生的“摩擦”现象，必须予以正确认识，并逐步通过改革认真加以解决。为了促进“省直管县”财政改革顺利实施，并逐步向行政上的“省直管县”过渡，我们要在统一思想认识的基础上，认真总结试点经验，正确把握改革的实施要领，确保各项政策安排科学合理、协调配套、落到实处。
第一，“省直管县”改革应分步实施。“省直管县”改革不仅是行政层级的调整，而且是一次大规模的权力和利益的再分配，改革的艰巨性和复杂性可想而知，因此应统一规划、循序渐进、分步实施。我们认为，我国的“省直管县”改革可分三步走：第一步，像目前各省的改革试点那样，省对有条件的县实行财政直接管理，并适当下放经济管理权，但仍维持市对县的行政领导地位，市县行政不同级，但“财政同级”；第二步，把财政“省直管县”扩大到本省辖区全部县；第三步，重新定位市和县的功能，市和县分治，相互不再是上下级关系，统一由省直接管理，财政和行政上的“省直管县”统一到位。
第二，“省直管县”改革不宜“一刀切”。鉴于我国地域辽阔，地区间差异较大，“省直管县”改革不宜采取同一模式，而应因地制宜，区别对待，按照分类指导的原则逐步推进。一是在形成区域经济中心和积极构建区域经济中心的发达地区，如北京、上海、天津、重庆4个直辖市和广州、深圳、南京、武汉、青岛、大连等计划单列市，可加大推进“撤县建，区”的力度。二是在民族自治地区和欠发达地区，如青海、新疆、西藏、内蒙古等省区，近年内仍可维持现行财政和行政管理格局，但应适时向县级下放一些权限，积极为“省直管县”财政改革和行政改革创造条件，待条件成熟时适时推行。三是在上述两种情况外的大部分地区，要按照国家规定的时间表，积极推进“省直管县”财政改革，条件成熟时尽快全面实施，并适时向行政上的“省直管县”过渡。
第三，要切实转变政府职能。首先，要明确界定各级政府的职责与权限，做到权责一致，这是实行“省直管县”的重要前提。其次，实行“省直管县”后，省级管理机构要面对大量的县级机构，管理事务倍增，因此省级要及时将县级应有的权限不折不扣地下放到位，同时要切实加强对县级政府的管理和监督。最后，省、市向县大量下放权力之后，县级政府体制改革尤为重要，县级政府要加快建设服务型政府，减少行政干预，防止新的区域分割。
第四，改革方案要进一步完善。从目前来看，试点地区的改革方案均具有明显的过渡性色彩，省与市、试点县之间在财政收入划分、财政支出责任界定和体制基数核定等方面均严格贯彻了“维持各级既得利益”的原则，新体制框架中包含的却是旧的利益格局。其作为过渡方案，在改革起步阶段为减小改革阻力、确保新的改革顺利出台是可以理解的，也是可以接受的，但这种过渡形式的改革方案决不能凝固为固态，要随着改革的推进及时加以调整和完善，以确保“省直管县”改革不折不扣地落到实处。
作者介绍：刘卓珺，中央财经大学经济学院
作者：刘卓珺
经济要参 2010年02期
近年来，在党中央、国务院的大力推动下，我国部分地区先后进行了“省直管县”财政改革试点。在实践过程中，改革试点工作为“省直管县”财政体制的全面实施积累了广泛的经验。在此基础上，财政部于2009年6月22日印发了《关于推进省直接管理县财政改革的意见》，明确提出2012年底前，力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革，近期首先将粮食、油料、棉花、生猪生产大县全部纳入改革范围。这标志着试点多年的“省直管县”财政改革开始提速并有了下一阶段的时间表。“省直管县”的财政改革与落实省以下分税制、转变政府职能、降低行政成本、促进全局配套改革，有密切的内在联系。从目前来看，大多数人对“省直管县”财政改革持肯定态度，并达成了共识，但仍有一部分人存在不同的见解，需要进一步深化认识，促进“省直管县”财政改革的实施。
一、改革的意义
（一）“省直管县”财政改革是适应市场经济要求、建立统一规范的分税分级财政体制的重要制度保障
我国现行政府财政层级有五级，相应形成了中央对省、省对市、市对县、县对乡四对财政关系。虽然《预算法》规定“一级政府、一级预算”，各级政府是独立的利益主体，但现实中这四对财政关系是由行政隶属关系决定的，上级政府对下级政府的行政权力，体现为具备决定下级的收入分配和支出责任的经济权力，于是下级就不可避免地扮演着上级的“代理人”角色，形成一种委托—代理关系。从最一般的关系来看，中央决定对省的财政体制形成第一重委托—代理关系；从上至下依此类推，形成了省对市、市对县、县对乡的二、三、四重委托—代理关系，委托—代理层次偏多，代理成本很高。从信息传递机制来看，层级越多，自上而下的信息传递就越可能延滞和失真，从而加剧信息的不对称。更为关键的是，四重委托—代理关系的前三层代理者都具有双重身份：相对于前一层次的委托人来说，它是代理者；相对于后一层次的代理者来说，它又是委托者。这样，上级政府往往缺乏足够的积极性去监督下级政府，后者就可能出现“道德风险”。信息不对称和“道德风险”的问题，构成了简化政府财政层级必要性的理论基础。
分税制的本质要求之一，是合理划分事权前提下合理的财权分割，也就是说，有几级政府就应按税种划分方法配置几级税基，并各自具有独立运转能力。我国有五级政府层级，是世界上政府层级最多的国家。政府层级越多，则要求有更多的税种与之匹配。但是，一个国家的税种数量是受多种因素决定的，其中最主要的是公众对税收负担的承受能力，国家不可能不考虑增加税种数量对整个社会公平与效率的影响，通过任意设置税种来适应政府级次的需求显然是不明智的选择。我国现有20个税种，与其他国家相比并不算多，将20个税种在五级政府之间分配在实践中已可作出“无解”判断。换言之，这一架构使分税制在收入划分方面缺乏最低限度的可行性。地方四级间，实际上落入了五花八门、复杂易变、讨价还价色彩十分浓重的“分成制”与“包干制”状态，并形成“事权重心下移，财权重心上移”的演变，使分税制在省以下难以落实，并引发县乡基层财政困难。20世纪90年代以来，我国地方财政所反映的困难，在一定程度上正是由于政府层次过多，大大降低了分税制收入划分的可行性所致。
有鉴于此，在中国财政体制改革进一步深化的关键时期，政府财政层级改革显得越来越迫切，其核心措施之一便是推行“省直管县”体制，省和县两级政府之间直接搭建财力分配框架，并适时辅之以“乡财县管”体制，逐步将政府财政层级从五级简化为三级。“山重水复疑无路，柳暗花明又一村”，这是中国财政体制改革进一步深化的必然选择，也是建立统一规范的分税制之关键所在。
（二）“省直管县”财政改革是加快县域经济发展、缓解县级财政困难的重大创新举措
改革开放以来，县域经济较快发展很大程度上得益于制度创新的推动。20世纪80年代初期实行的家庭联产承包责任制，极大地调动了农民发展生产的积极性，促进了农村经济大发展。90年代初中期，乡镇企业异军突起，农村经济又一次得到了快速发展。当前，伴随着全面建设小康社会的推进，县域经济制度创新又进入活跃期，以“省直管县”财政改革为代表的政府管理体制的创新和公共资源配置的变化，将对县域经济发展产生重要的影响力。
县域经济是我国区域经济的基本单元。据统计，目前我国有2070个县域经济体，占国土面积的95％，占人口的74％，占地区生产总值的60％。全国已转移的农村劳动力，县域经济吸纳了近70％。对于我国来说，如果县域经济不能较快发展，会直接影响到城乡一体化进程，也会直接影响到“三农”问题的解决。近年来，我国县域经济发展活力不足的一个重要原因就在于县级政府权责不对等、经济管理较弱、自主发展的空间较小。“省直管县”财政改革的实施，重要目的之一就是推进县域经济的发展，推动城乡一体化。
回顾与总结近年来部分地区进行的“省直管县”财政改革试点，其在促进县域经济发展方面的成效是显而易见的：一方面，“省直管县”财政改革增强了县域经济的财力。县级财政由省级统筹，加大了省对县的财政转移支付力度，增强了一些经济基础较弱的农业大县的财政实力。随着一般性转移支付和专项转移支付直接对县，提高了县级财政对资金的分配使用效率，市一级在资金分配中“上截省、下拿县”等突出问题得到了有效解决。另一方面，“省直管县”财政改革强化了县域经济发展的动力。随着各种经济与社会管理权力下放到县，逐渐恢复了县域经济的完整性和综合性，增强了县级政府的调控能力，直接推动了县域经济的发展。
（三）“省直管县”财政改革将为行政上的“省直管县”改革创造条件、铺平道路
改革开放之前，县之上的行政管理层级是地区行政公署。地区行政公署是省政府的派出机构，不是实体层级，其管理机构不设“五大班子”。改革开放以后，随着中心城市作用的增强，一些发达地区率先试行撤地设市，探索“市管县”体制。1982年2月，党中央、国务院专门颁发文件，提出要积极试行地、市合并，逐步实行市领导县的体制。这一体制的确立，意在发挥中心城市的辐射功能，带动所辖县（市）的发展。但是，随着我国市场化、城市化、工业化进程的加快，“市管县”体制的弊端逐步显现：一是“市管县”体制从行政、财政等方面确立了市一级的领导与中心地位，各种管理权限集中于市级，削弱了县级的自主权；二是县级的资金和资源由市级政府集中管理和配置，在一些地方出现了资源和资金向城市聚集的倾向，相应减少了对农村基础设施和农村社会事业的投入，严重制约了县域经济社会的发展；三是在当时撤地设市的过程中，一些地级市是因政策的原因被推上了中心城市的位置，而实际上，这些地级市的经济实力与所辖县（市）相差不大甚至还弱，不仅不能对县域经济起到辐射、带动作用，往往还会限制和掣肘所辖县（市）的发展，产生了一些问题和矛盾；四是行政成本随之显著增加。
为了克服上述弊端，进入21世纪以后，一些地区逐步推行“省直管县”财政改革试点。财政体制上一直坚持“省管县”的浙江省率先出台了政策，扩大萧山、余杭、鄞县、慈溪等县（市）部分经济管理权限，江西、吉林、山东、安徽、河南等省也陆续推出了“扩权强县”和省直接管理县（市）的财政体制改革试点，进一步扩大县级政府经济管理与社会管理的权限，以加快县域经济的发展。“省直管县”财政改革虽然仅仅限于财政体制，但它是“省直管县”行政改革的重要的先导步骤，为行政上的“省直管县”体制奠定了基础、创造了条件。随着经济和社会的发展，在有条件的地方，“省直管县”将向减少行政层级的行政体制改革深化。2008年，中央全会文件对此已作出了明确要求。
二、试点过程中存在的问题
综上所述，我们可以得出如下结论：“省直管县”财政改革可以简化政府财政层级，有利于政府间事权和财权的合理配置，从而化解目前财政体制改革面临的难题，为建立统一规范的分税分级财政体制扫除障碍。同时，通过近年来的改革试点，“省直管县”财政体制可以真正实现“还财于县”，特别是随着一般转移支付和专项转移支付资金直接到县，市级政府在资金上“上截省、下拿县”等突出问题可以得到有效解决，从而提高财政分配效率，有效缓解县级财政困难，促进县域经济发展。另外，“省直管县”财政改革将为行政上的“省直管县”改革创造条件，逐步构建财政与行政上统一的中央—省—市、县三级政府架构。
当然，我们也要看到，“省直管县”财政改革在近年来部分地区的试点过程中也暴露出一些问题：
一是省级政府经济社会管理权限下放不够。一些地区扩大试点县管理权限，将原来属于设区市的管理权限下放到县，但自身应下放的管理权限没有下放，试点县应有的权限并未到位，政府间事权与财权不相匹配的现状没有发生根本性转变。
二是配套措施不到位。“省直管县”财政体制实行后，在中央和省里的财政转移支付中，有的项目资金只对县，致使经济实力弱的“穷市”得不到优惠政策，自身发展受到影响。同时，上级安排给县里的项目需要市级配套资金，而“穷市”因自身财力有限，配套资金根本无法到位。
三是工作程序尚待进一步规范。“省直管县”财政体制实行后，省、市、县三级政府运行方式、工作方法、规章制度等还不能完全适应新的管理体制，试点县有的项目应直接报到省直部门，但现实中仍要通过市再上报审批；而一些市直部门认为试点县应由省直管，有时不愿再为县里服务；有的权限虽下放到县里，资金分配等却仍按原程序运作。
四是管理体制有待理顺。“省直管县”财政体制实行后，试点县在财政上实行省直接管理，市、县财政平行对省级财政，但其他权限仍实行省管市、市管县体制，致使人权、财权、事权配置不一致，产生了一些摩擦，市里尴尬，县里为难。
三、政策建议
值此改革开放的关键时期，“省直管县”改革是大方向，也是大势所趋。改革试点中暴露出一些新情况和新问题是新老体制磨合过程中产生的“摩擦”现象，必须予以正确认识，并逐步通过改革认真加以解决。为了促进“省直管县”财政改革顺利实施，并逐步向行政上的“省直管县”过渡，我们要在统一思想认识的基础上，认真总结试点经验，正确把握改革的实施要领，确保各项政策安排科学合理、协调配套、落到实处。
第一，“省直管县”改革应分步实施。“省直管县”改革不仅是行政层级的调整，而且是一次大规模的权力和利益的再分配，改革的艰巨性和复杂性可想而知，因此应统一规划、循序渐进、分步实施。我们认为，我国的“省直管县”改革可分三步走：第一步，像目前各省的改革试点那样，省对有条件的县实行财政直接管理，并适当下放经济管理权，但仍维持市对县的行政领导地位，市县行政不同级，但“财政同级”；第二步，把财政“省直管县”扩大到本省辖区全部县；第三步，重新定位市和县的功能，市和县分治，相互不再是上下级关系，统一由省直接管理，财政和行政上的“省直管县”统一到位。
第二，“省直管县”改革不宜“一刀切”。鉴于我国地域辽阔，地区间差异较大，“省直管县”改革不宜采取同一模式，而应因地制宜，区别对待，按照分类指导的原则逐步推进。一是在形成区域经济中心和积极构建区域经济中心的发达地区，如北京、上海、天津、重庆4个直辖市和广州、深圳、南京、武汉、青岛、大连等计划单列市，可加大推进“撤县建，区”的力度。二是在民族自治地区和欠发达地区，如青海、新疆、西藏、内蒙古等省区，近年内仍可维持现行财政和行政管理格局，但应适时向县级下放一些权限，积极为“省直管县”财政改革和行政改革创造条件，待条件成熟时适时推行。三是在上述两种情况外的大部分地区，要按照国家规定的时间表，积极推进“省直管县”财政改革，条件成熟时尽快全面实施，并适时向行政上的“省直管县”过渡。
第三，要切实转变政府职能。首先，要明确界定各级政府的职责与权限，做到权责一致，这是实行“省直管县”的重要前提。其次，实行“省直管县”后，省级管理机构要面对大量的县级机构，管理事务倍增，因此省级要及时将县级应有的权限不折不扣地下放到位，同时要切实加强对县级政府的管理和监督。最后，省、市向县大量下放权力之后，县级政府体制改革尤为重要，县级政府要加快建设服务型政府，减少行政干预，防止新的区域分割。
第四，改革方案要进一步完善。从目前来看，试点地区的改革方案均具有明显的过渡性色彩，省与市、试点县之间在财政收入划分、财政支出责任界定和体制基数核定等方面均严格贯彻了“维持各级既得利益”的原则，新体制框架中包含的却是旧的利益格局。其作为过渡方案，在改革起步阶段为减小改革阻力、确保新的改革顺利出台是可以理解的，也是可以接受的，但这种过渡形式的改革方案决不能凝固为固态，要随着改革的推进及时加以调整和完善，以确保“省直管县”改革不折不扣地落到实处。
作者介绍：刘卓珺，中央财经大学经济学院