研究与探索 | STUDY AND EXPLORE
非营利组织治理机制分析
武汉市东湖医院郭栋荣
目前，国内的非营利组织研究大多关注社会学、政治学和经济 学层面的研究，在我国具体政治、经济框架下，涉及非营利组织的 概念、起源、与其他组织形态之间关系的研究。然而这种偏重于宏 观层面的分析方式使得学者们的研究结论经常较难运用于现实问 题的解决，因而有必要强化对我国非营利组织的微观性研究。
一、非营利组织概述
非营利组织进入我国仅有十几年时间。由于各学者知识背景 和研究立场的差异，以及世界各国对处于政府与企业之间的制度 的关注重点的不同，对于非营利组织这样一种组织形态有各自不 同的提法。各种提法虽然表述上各有侧重，但基本内涵却大体相 同。所谓非营利组织是指具备法人资格，以公共服务为使命，享有 免税优待，不以营利为目的，组织盈余不分配给内部成员，并具有 民间独立性质的组织。除了众所周知的慈善事业外，非营利组织的 作用还扩展到教育、保健、福利、环保、文化、艺术等多个领域。
非营利组织获取资源的渠道比较多，收入来源包括财政资 金、社会捐赠和经营收入。特别地，本文专注于分析建立在社会捐 赠基础之上的民营社会性救助组织。这类组织通过接受各方捐赠 作为主要的资金来源，以社会公益人的身份在慈善领域提供公共 产品或服务。但是，社会捐赠的款物是否能被合理、有效地使用与 配置。社会公众的疑惑，可能是出自国内外既往已发生事件的回 顾，更深的则是反映出构建、明晰非营利组织治理机制的必要性。 但由于非营利组织与企业相比有着不同的产权基础和财务受托责 任，这种产权结构的差异决定了其必须要有特殊的治理机制与之 相适应。
二、非营利组织的产权与财务责任剖析
第一，非营利组织的产权关系——治理的前提。经济学对产权 的定义有多种表述，但是达成共识的一点：产权不再是单一的权 利，而是一个“权利束”，是以所有权为核心的一组权利，包括占有 权、使用权、收益权、支配权等，并且这一权利束可以分解和重组。 产权的结构是多重、多维的，从契约(契约具有不完备性，由于契约 的不完备性产生了“剩余权利”和权能两个角度来看权利束，可以 把产权分割为四部分:合同性控制权、剩余控制权、合同性收益(索 取) 权和剩余收益(索取) 权。合同性权利在契约中已明确。在剩余 权利中，剩余收益权是对企业收入扣除所有固定的合同支付的余 额，剩余控制权指的是在契约中没有特别规定的活动的决策权。
对于非营利组织，捐赠人将财产交给受赠人管理或处理，受赠 人取得该项财产的处分权，由于非营利组织的公益性，其利益归于 受益人。首先，捐赠人对慈善捐赠财产失去了事实上的控制管理 权。在公益捐赠过程中，捐赠人自愿将这笔财产从自有财产中拿 出，用于公益事业，同时享受到相应的税收优惠等政策。其捐赠是 自愿的，但在捐赠完成时，这笔财产已经因为目的事业的公益性和 公共税收因素的加入而不再具有私有财产的性质，捐赠人已与该 财产脱离了关系。其次，受赠人对捐赠财产享有了一定范围内的剩 余控制权。适合的慈善机构作为受赠人负有对财产的处分、经营、 管理等权利，但与一般所有权人不同，其权利
人。分析公 益捐赠的原意，受益权的享有者应该是公益捐赠涉及范围内的所 有可能受益者构成的群体。但是这个群体有多少人，具体是谁，都 是不确定的，因此可以视为一个虚拟的群体。
由上可知，无论捐赠人、受益人或受赠人，均不享有完整的所 有权诸权能。剩余控制权与剩余索取权分离，受赠人拥有规定范围 内的剩余控制权，剩余索取权的主体是由捐赠涉及范围内的所有 可能受益者构成的虚拟主体。这既不同于所有权明晰的私有产权， 也不同于所有权主体为国家、由代理人行使控制权的国有产权。以 王名教授为首的清华大学NGO 研究团队提出了一种宽泛的公益产 权概念。他们认为，这种公益产权是基于捐赠和志愿服务形成的， 来源于社会并用之于社会，其运作管理要接受社会的监督。这种产 权结构需要一种新型治理模式，才能进行有效的监管，从而促进非 营利组织的发展。
第二，非营利组织的公共财务受托责任——治理的归依。公共 财务受托责任是非营利组织所承担的广泛的受托责任中最基本、 最重要的一种责任，它可以被理解为非营利组织在让渡财产权以 及管理公益资金的基础上形成的对利益相关者的受托责任（于国 旺，2007) 。由于其提供公共服务的社会公益性质，非营利组织必须 对多方的利益相关者承担受托责任，包括捐赠者、受益者、慈善捐 赠财产来源国家或地区的政府和社会公众、受益人所在国家的政 府和社会，其中最主要的是捐赠者和受益者。作为捐赠人，赋予非 营利组织及其管理者在服务设计、项目选择和运用经济资源方面 的重要决策权，同时对受托责任产生需求，他们希望非营利组织公 开解释、说明其经管资金的使用方式，并在发生错误时能够及时纠 正。作为受益人，其基于自己的社会成员身份和特有的弱势地位， 具有捐赠财产的剩余索取权。其潜在的利益是通过受赠人对捐赠 财产的合理管理、使用和分配行为来实现的。
非营利组织及其管理者作为受赠人，所承担的公共财务受托 责任具体来说包括三个方面：以最大努力遵照法律法规、资源提供 者以及预算等施加的限制，履行组织的职责，杜绝一切损害社会 公益最大化的行为；以最经济、最有效的方法管理和运用经济资 源，从而最大限度地达到预定目的；承担如实地向资源委托方报 告财务受托责任的履行过程与结果的义务，从而解除自身的受托 责任。
通过上述部分对公益性财产权利特性及所涉及的公共财务受 托责任的分析，众多的利益相关者利益的实现，都依赖于控制着捐 赠财产的受赠人完全履行其义务。因此对公益性捐赠财产监管的
44射合通队•综合2010年第8期（中）
1994-2011 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved,
是受到限制的，不得 违反出资人所指定的事务。再次，受益人是剩余索
取权的享有者， 具有虚拟化特征。公益捐赠的受益人是社会上的不特定
研究与探索 I STUDYAND EXPLORE
核心是对受赠人进行监管，保障实现公共财务受托责任。这也是对 慈善类非盈利组织加强财务监管根本原因。只有构建一套有效的 非营利组织的治理机制，才能提高非营利组织的公信力，提高其组 织运作效率，保证第三部门的健康发展。
三、慈善类非营利组织治理机制构建分析
慈善类非营利组织以公共责任和实现公共利益最大化为己 任，利益相关者广泛，其组织治理有日益社会化的趋向。在治理机 制的问题上，本文提出控制权制衡机制、信息披露机制和外部监督 机制相结合的模式。其中，控制权制衡机制是通过内部治理结构的 安排，实现权责利的制衡，成为组织治理的内在基础; 信息披露机 制是提高信息透明度，履行公共财务受托责任的重要途径; 外部监 管机制是指借助公开披露信息，构建多种渠道对非营利组织的管 理者与执行人员进行监督，是组织治理的必要完善。通过三种机制 的合力作用，以期最终转化为执行机构和执行人员的自我监督，全 面提升非营利组织的治理水平。
其一，控制权制衡机制——治理机制的内在基础。非营利组织 的内部治理结构可包括会员代表大会、理事会、监事会和管理人 员。而构建治理结构其根本目的在于试图通过各种机构的设置与 安排，以达到相关利益主体之间的权力、责任和利益的相互制衡。
在内部治理结构中，会员代表大会是最高权力机构，其在组 织治理中决策的内容包括：决定组织的重大方针和投资计划；选 举理事会; 批准组织中、长期财务预决算；决定组织的清算合并等 战略。
出资者（以及理事、内部人等) 无权分享组织剩余是非营利组 织区别于营利组织的根本特征，由社会有识之士组成的理事会作 为利益相关者的受托人，经法律授权成为非营利组织法定的最高 管理机构(Hansmarn，1996) 。理事会有两项基本职责，即批准监督 战略决策和选拔监督经理。理事会承担着战略监管职责，要求其审 慎审查组织目标任务与自身资源，批准并监督符合自身资源能力 的战略计划，组织金融与物质资产安全、预算制定与评估、高级管 理继任者及其报酬确定等重大战略决策。由于贡献组织生存、发展 所需资源的利益相关者加入理事会是非营利组织与利益相关者建 立联系的重要形式之一，与营利性公司董事会相比较，非营利组织 理事会具有外部人占绝对主导、规模大等特点。理事会可建立小规 模的执行委员会，并有一个由同行专家组成的、名称随行业变化的 “使命委员会”，与提名、报酬两个委员会共同构成理事会的基本架 构。执行委员会使得理事会能够小范围讨论重大问题。使命委员会 保证理事会能够了解直接生产人员活动，从而掌握关于组织使命 完成的第一手信息。提名委员会通常由理事会主席担任主席，负责 制定新理事和经理的选聘标准与程序。报酬委员会对经理及高层 管理者进行监督、考核与奖惩。
监事会的监督。通过监事会及其专职的监督员，可以对理事、 执行人员的行为进行有效的监督。在我国，监事会可以作为非营利 组织的专职监督机构，基本职能是以出资人代表的身份监督理事 和管理者的经营活动，以财务活动为重点，确保理事及管理者正确 有效地行使职权，而不是滥用职权; 对于违反法律法规、组织章程 及损害组织利益的行为，监事会有权要求纠正。在监事会下可设立 审计委员会，审计委员会负责金融控制、责任审计，确保组织和管 理层(及雇员）行为符合法律和伦理要求。
管理者的职业化。职业化管理意味着管理人员来自职业经理 市场（德鲁克，1994) 并且其薪资水平由市场决定。一些庞大的非 营利组织
参考文献：
[1] 彼得•德鲁克:《大变革时代的管理》，上海译文出版社1999 年版。
[2] 张军:《现代产权经济学》，三联书店上海分店1996年版。 [3] 王名：《非营利组织管理概论》，中国人民大学出版社2002 年版。
[4] 于国旺《，《审计与 经:非营利组织财务治理的经济理论分析》济研究》2007年第3期。
[5] 王铮《:市场、政府与非营利组织：边界与治理的经济学分 析》，《江苏社会科学》2009年第6期。
[6] 徐晞、叶民强:《从公司治理到非营利组织法人治理：基于 理论基础比较研究》，《生产力研究》2008年第22期。
[7] 张明：《政府、企业和非营利组织治理机制的比较分析》，《 科技管理研究》2008年第5期。
(编辑刘姗）
之所以能够保持高效运转，就是因为其拥有高素质的职 业化管理层。各个非营利组织的职业化程度不同，非营利组织的规 模越大，志愿者越多，管理层的职业化程度就越高。
其二，信息披露机制——治理信息传递途径。针对现实中围绕 非营利组织的种种风波，强制性的信息披露机制可以将理事会的 法律信托责任进一步强化和具体化，明晰和强化理事会及理事的 治理责任。同时，q 可以保障外部利益相关者能够低成本获得组织 的财务与非财务信息，从而降低其监督成本。换言之，不论非营利 组织规模、结构及使命如何，其社会效益和经济效率信息的公开透 明是良好治理的驱动力。另一方面，即使强制公开财务报表、高管 报酬以及管理部门的开销比重、社会评价等信息，但非营利组织目 标与规模、管理复杂程度、生命周期阶段等不同，导致指标内涵存 在巨大差异，依靠来自于公众以及捐助者个人的个体自发监督注 定不是成本有效的。因此，独立中介机构成为信息披露机制有效运 转不可缺少的组成。例如美国建立了独立的第三方评估制度，它不 仅不会限制好的非营利组织发展，还会淘汰不良的非营利组织，促 进健康的非营利组织更好地发展。全国慈善信息局(NCIB) 是美国 最早成立的民间评估机构之一，其最主要的工作是对慈善组织的 非营利性进行评估，帮助捐款人掌握慈善组织全面的信息，使捐赠 者，包括公司、公司基金会、小企业、个人捐赠者更明智地捐款。
其三，外部监管机制——治理机制必要完善。从辨证的角度 看，虽然内部控制权制衡机制奠定了非营利组织治理的内在基础， 外部监管只有通过内部监督才会起作用。但是，内部控制权制衡并 不经常起作用，特别是当外部监管缺位时，完全依靠非营利组织的 内部控制权制衡是不现实的，甚至没有外部监管就可能没有内部 控制权制衡。所以，需要外部监管机制进行完善和补充。政府是唯 一具有法律权威，可以强行对非营利组织进行监督的组织，政府在 非营利组织的监督管理方面负有不可推卸的职责。但若完全以政 府机构为主导的监控机制也存在局限，即政府机构因其动机和信 息成本制约，可能更集中关注非营利组织合法性以及出于税收减 免管理等目的进行监控，而不可能对各个非营利组织绩效进行有 效监管。因此，除了政府部门的监管，还需拓宽外部监管主体范围， 如同行、媒体与公众。
射合通队•综合2010年第8期（中）45
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非营利组织治理机制分析
武汉市东湖医院郭栋荣
目前，国内的非营利组织研究大多关注社会学、政治学和经济 学层面的研究，在我国具体政治、经济框架下，涉及非营利组织的 概念、起源、与其他组织形态之间关系的研究。然而这种偏重于宏 观层面的分析方式使得学者们的研究结论经常较难运用于现实问 题的解决，因而有必要强化对我国非营利组织的微观性研究。
一、非营利组织概述
非营利组织进入我国仅有十几年时间。由于各学者知识背景 和研究立场的差异，以及世界各国对处于政府与企业之间的制度 的关注重点的不同，对于非营利组织这样一种组织形态有各自不 同的提法。各种提法虽然表述上各有侧重，但基本内涵却大体相 同。所谓非营利组织是指具备法人资格，以公共服务为使命，享有 免税优待，不以营利为目的，组织盈余不分配给内部成员，并具有 民间独立性质的组织。除了众所周知的慈善事业外，非营利组织的 作用还扩展到教育、保健、福利、环保、文化、艺术等多个领域。
非营利组织获取资源的渠道比较多，收入来源包括财政资 金、社会捐赠和经营收入。特别地，本文专注于分析建立在社会捐 赠基础之上的民营社会性救助组织。这类组织通过接受各方捐赠 作为主要的资金来源，以社会公益人的身份在慈善领域提供公共 产品或服务。但是，社会捐赠的款物是否能被合理、有效地使用与 配置。社会公众的疑惑，可能是出自国内外既往已发生事件的回 顾，更深的则是反映出构建、明晰非营利组织治理机制的必要性。 但由于非营利组织与企业相比有着不同的产权基础和财务受托责 任，这种产权结构的差异决定了其必须要有特殊的治理机制与之 相适应。
二、非营利组织的产权与财务责任剖析
第一，非营利组织的产权关系——治理的前提。经济学对产权 的定义有多种表述，但是达成共识的一点：产权不再是单一的权 利，而是一个“权利束”，是以所有权为核心的一组权利，包括占有 权、使用权、收益权、支配权等，并且这一权利束可以分解和重组。 产权的结构是多重、多维的，从契约(契约具有不完备性，由于契约 的不完备性产生了“剩余权利”和权能两个角度来看权利束，可以 把产权分割为四部分:合同性控制权、剩余控制权、合同性收益(索 取) 权和剩余收益(索取) 权。合同性权利在契约中已明确。在剩余 权利中，剩余收益权是对企业收入扣除所有固定的合同支付的余 额，剩余控制权指的是在契约中没有特别规定的活动的决策权。
对于非营利组织，捐赠人将财产交给受赠人管理或处理，受赠 人取得该项财产的处分权，由于非营利组织的公益性，其利益归于 受益人。首先，捐赠人对慈善捐赠财产失去了事实上的控制管理 权。在公益捐赠过程中，捐赠人自愿将这笔财产从自有财产中拿 出，用于公益事业，同时享受到相应的税收优惠等政策。其捐赠是 自愿的，但在捐赠完成时，这笔财产已经因为目的事业的公益性和 公共税收因素的加入而不再具有私有财产的性质，捐赠人已与该 财产脱离了关系。其次，受赠人对捐赠财产享有了一定范围内的剩 余控制权。适合的慈善机构作为受赠人负有对财产的处分、经营、 管理等权利，但与一般所有权人不同，其权利
人。分析公 益捐赠的原意，受益权的享有者应该是公益捐赠涉及范围内的所 有可能受益者构成的群体。但是这个群体有多少人，具体是谁，都 是不确定的，因此可以视为一个虚拟的群体。
由上可知，无论捐赠人、受益人或受赠人，均不享有完整的所 有权诸权能。剩余控制权与剩余索取权分离，受赠人拥有规定范围 内的剩余控制权，剩余索取权的主体是由捐赠涉及范围内的所有 可能受益者构成的虚拟主体。这既不同于所有权明晰的私有产权， 也不同于所有权主体为国家、由代理人行使控制权的国有产权。以 王名教授为首的清华大学NGO 研究团队提出了一种宽泛的公益产 权概念。他们认为，这种公益产权是基于捐赠和志愿服务形成的， 来源于社会并用之于社会，其运作管理要接受社会的监督。这种产 权结构需要一种新型治理模式，才能进行有效的监管，从而促进非 营利组织的发展。
第二，非营利组织的公共财务受托责任——治理的归依。公共 财务受托责任是非营利组织所承担的广泛的受托责任中最基本、 最重要的一种责任，它可以被理解为非营利组织在让渡财产权以 及管理公益资金的基础上形成的对利益相关者的受托责任（于国 旺，2007) 。由于其提供公共服务的社会公益性质，非营利组织必须 对多方的利益相关者承担受托责任，包括捐赠者、受益者、慈善捐 赠财产来源国家或地区的政府和社会公众、受益人所在国家的政 府和社会，其中最主要的是捐赠者和受益者。作为捐赠人，赋予非 营利组织及其管理者在服务设计、项目选择和运用经济资源方面 的重要决策权，同时对受托责任产生需求，他们希望非营利组织公 开解释、说明其经管资金的使用方式，并在发生错误时能够及时纠 正。作为受益人，其基于自己的社会成员身份和特有的弱势地位， 具有捐赠财产的剩余索取权。其潜在的利益是通过受赠人对捐赠 财产的合理管理、使用和分配行为来实现的。
非营利组织及其管理者作为受赠人，所承担的公共财务受托 责任具体来说包括三个方面：以最大努力遵照法律法规、资源提供 者以及预算等施加的限制，履行组织的职责，杜绝一切损害社会 公益最大化的行为；以最经济、最有效的方法管理和运用经济资 源，从而最大限度地达到预定目的；承担如实地向资源委托方报 告财务受托责任的履行过程与结果的义务，从而解除自身的受托 责任。
通过上述部分对公益性财产权利特性及所涉及的公共财务受 托责任的分析，众多的利益相关者利益的实现，都依赖于控制着捐 赠财产的受赠人完全履行其义务。因此对公益性捐赠财产监管的
44射合通队•综合2010年第8期（中）
1994-2011 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved,
是受到限制的，不得 违反出资人所指定的事务。再次，受益人是剩余索
取权的享有者， 具有虚拟化特征。公益捐赠的受益人是社会上的不特定
研究与探索 I STUDYAND EXPLORE
核心是对受赠人进行监管，保障实现公共财务受托责任。这也是对 慈善类非盈利组织加强财务监管根本原因。只有构建一套有效的 非营利组织的治理机制，才能提高非营利组织的公信力，提高其组 织运作效率，保证第三部门的健康发展。
三、慈善类非营利组织治理机制构建分析
慈善类非营利组织以公共责任和实现公共利益最大化为己 任，利益相关者广泛，其组织治理有日益社会化的趋向。在治理机 制的问题上，本文提出控制权制衡机制、信息披露机制和外部监督 机制相结合的模式。其中，控制权制衡机制是通过内部治理结构的 安排，实现权责利的制衡，成为组织治理的内在基础; 信息披露机 制是提高信息透明度，履行公共财务受托责任的重要途径; 外部监 管机制是指借助公开披露信息，构建多种渠道对非营利组织的管 理者与执行人员进行监督，是组织治理的必要完善。通过三种机制 的合力作用，以期最终转化为执行机构和执行人员的自我监督，全 面提升非营利组织的治理水平。
其一，控制权制衡机制——治理机制的内在基础。非营利组织 的内部治理结构可包括会员代表大会、理事会、监事会和管理人 员。而构建治理结构其根本目的在于试图通过各种机构的设置与 安排，以达到相关利益主体之间的权力、责任和利益的相互制衡。
在内部治理结构中，会员代表大会是最高权力机构，其在组 织治理中决策的内容包括：决定组织的重大方针和投资计划；选 举理事会; 批准组织中、长期财务预决算；决定组织的清算合并等 战略。
出资者（以及理事、内部人等) 无权分享组织剩余是非营利组 织区别于营利组织的根本特征，由社会有识之士组成的理事会作 为利益相关者的受托人，经法律授权成为非营利组织法定的最高 管理机构(Hansmarn，1996) 。理事会有两项基本职责，即批准监督 战略决策和选拔监督经理。理事会承担着战略监管职责，要求其审 慎审查组织目标任务与自身资源，批准并监督符合自身资源能力 的战略计划，组织金融与物质资产安全、预算制定与评估、高级管 理继任者及其报酬确定等重大战略决策。由于贡献组织生存、发展 所需资源的利益相关者加入理事会是非营利组织与利益相关者建 立联系的重要形式之一，与营利性公司董事会相比较，非营利组织 理事会具有外部人占绝对主导、规模大等特点。理事会可建立小规 模的执行委员会，并有一个由同行专家组成的、名称随行业变化的 “使命委员会”，与提名、报酬两个委员会共同构成理事会的基本架 构。执行委员会使得理事会能够小范围讨论重大问题。使命委员会 保证理事会能够了解直接生产人员活动，从而掌握关于组织使命 完成的第一手信息。提名委员会通常由理事会主席担任主席，负责 制定新理事和经理的选聘标准与程序。报酬委员会对经理及高层 管理者进行监督、考核与奖惩。
监事会的监督。通过监事会及其专职的监督员，可以对理事、 执行人员的行为进行有效的监督。在我国，监事会可以作为非营利 组织的专职监督机构，基本职能是以出资人代表的身份监督理事 和管理者的经营活动，以财务活动为重点，确保理事及管理者正确 有效地行使职权，而不是滥用职权; 对于违反法律法规、组织章程 及损害组织利益的行为，监事会有权要求纠正。在监事会下可设立 审计委员会，审计委员会负责金融控制、责任审计，确保组织和管 理层(及雇员）行为符合法律和伦理要求。
管理者的职业化。职业化管理意味着管理人员来自职业经理 市场（德鲁克，1994) 并且其薪资水平由市场决定。一些庞大的非 营利组织
参考文献：
[1] 彼得•德鲁克:《大变革时代的管理》，上海译文出版社1999 年版。
[2] 张军:《现代产权经济学》，三联书店上海分店1996年版。 [3] 王名：《非营利组织管理概论》，中国人民大学出版社2002 年版。
[4] 于国旺《，《审计与 经:非营利组织财务治理的经济理论分析》济研究》2007年第3期。
[5] 王铮《:市场、政府与非营利组织：边界与治理的经济学分 析》，《江苏社会科学》2009年第6期。
[6] 徐晞、叶民强:《从公司治理到非营利组织法人治理：基于 理论基础比较研究》，《生产力研究》2008年第22期。
[7] 张明：《政府、企业和非营利组织治理机制的比较分析》，《 科技管理研究》2008年第5期。
(编辑刘姗）
之所以能够保持高效运转，就是因为其拥有高素质的职 业化管理层。各个非营利组织的职业化程度不同，非营利组织的规 模越大，志愿者越多，管理层的职业化程度就越高。
其二，信息披露机制——治理信息传递途径。针对现实中围绕 非营利组织的种种风波，强制性的信息披露机制可以将理事会的 法律信托责任进一步强化和具体化，明晰和强化理事会及理事的 治理责任。同时，q 可以保障外部利益相关者能够低成本获得组织 的财务与非财务信息，从而降低其监督成本。换言之，不论非营利 组织规模、结构及使命如何，其社会效益和经济效率信息的公开透 明是良好治理的驱动力。另一方面，即使强制公开财务报表、高管 报酬以及管理部门的开销比重、社会评价等信息，但非营利组织目 标与规模、管理复杂程度、生命周期阶段等不同，导致指标内涵存 在巨大差异，依靠来自于公众以及捐助者个人的个体自发监督注 定不是成本有效的。因此，独立中介机构成为信息披露机制有效运 转不可缺少的组成。例如美国建立了独立的第三方评估制度，它不 仅不会限制好的非营利组织发展，还会淘汰不良的非营利组织，促 进健康的非营利组织更好地发展。全国慈善信息局(NCIB) 是美国 最早成立的民间评估机构之一，其最主要的工作是对慈善组织的 非营利性进行评估，帮助捐款人掌握慈善组织全面的信息，使捐赠 者，包括公司、公司基金会、小企业、个人捐赠者更明智地捐款。
其三，外部监管机制——治理机制必要完善。从辨证的角度 看，虽然内部控制权制衡机制奠定了非营利组织治理的内在基础， 外部监管只有通过内部监督才会起作用。但是，内部控制权制衡并 不经常起作用，特别是当外部监管缺位时，完全依靠非营利组织的 内部控制权制衡是不现实的，甚至没有外部监管就可能没有内部 控制权制衡。所以，需要外部监管机制进行完善和补充。政府是唯 一具有法律权威，可以强行对非营利组织进行监督的组织，政府在 非营利组织的监督管理方面负有不可推卸的职责。但若完全以政 府机构为主导的监控机制也存在局限，即政府机构因其动机和信 息成本制约，可能更集中关注非营利组织合法性以及出于税收减 免管理等目的进行监控，而不可能对各个非营利组织绩效进行有 效监管。因此，除了政府部门的监管，还需拓宽外部监管主体范围， 如同行、媒体与公众。
射合通队•综合2010年第8期（中）45
1994-2011 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved,