一、总量控制的措施和办法 近几年来，中央和省市对加强和完善事业编制总量控制工作高度重视，相继出台了一系列政策文件，巨野县也从本地实际出发，采取种种措施和办法加强对事业编制总量的控制。 （一）依托机构编制统计年报严控编制总量。每年以上年底的机构编制统计数据为基数，作为人员编制控制的底线和红线，进行严格控制，确保不超。因事业发展确需要增加编制的，由申请部门提出编制调剂意见，无调整意见的，机构编制部门不研究、不呈报、不批准，确保总数不增加。据机构编制统计年报，2012年底，巨野县共核定事业编制16993名，较2003年17679名减少了686名。 （二）实行空编集中管理。空编集中管理，有利于实现事业编制资源使用效益的最大化，有利于增强事业单位的活力，有利于公益事业发展的需要，既符合“控制总量、盘活存量、优化结构、保证重点、有增有减”机构编制管理要求，又充分利用了现有的编制资源来解决公益事业发展亟须的机构编制问题，还在一定程度有效地解决了机构编制分布不均衡，行业结构分布不合理的问题，值得进一步探索和推广。2012年，巨野县结合制定编制使用审核办法，建立了空余编制由县编委统筹的管理制度，事业单位空编2年以上的由县编委统一收回空余编制、统筹使用，全县共收回空余编制120余名，基本满足了公益事业发展对编制的需求。 （三）建立机构编制动态调整机制。按照“控制总量、盘活存量、优化结构、有减有增”的机构编制管理要求，采取盘活存量方式控制编制，充分挖掘现有编制潜力，发挥编制资源最大效益。对确需新增编制的事项，一般采取从系统内同类经费形式事业单位编制空额内调剂解决，若确实没有调剂资源可用的，则按照有减有增的要求，在增编同时相应核减不同经费形式事业单位空编的方式处理。近几年来，根据经济社会发展的需要和事业单位职能职责调整情况，巨野县先后为环保、安监、食品药品监管等部门所属事业单位调剂增加事业编制80名，优化了资源配置，做到了“编尽其用”。 （四）健全机构编制管理与财政预算管理相结合的控制约束机制。一个地区的编制总量，要与本地区的经济实力和财政承受能力相适应，从这个层面来说，机构编制部门和财政部门的管控目标是一致的。要管住机构编制，除了编制部门要加强管理外，还需要财政部门的紧密配合。巨野县注重将人员编制管理与财政经费约束相结合，注意用财政手段控制人员编制。该县机构编制部门与财政部门紧密结合，规定没有机构编制部门的人员入编通知单，财政部门不拨付经费，由于财政部门严格执行这一规定，极大地增强了编制部门管控的力度。 二、总量控制存在的问题 尽管各地在探索事业编制的总量控制上进行了积极的探索，积累了一些经验，但从总体上看，尚未形成统一规范的制度和行之有效的宏观调控手段，更没有科学规范的总量控制办法，仍然存在一些问题。 （一）总量管理缺乏合理指标。事业编制总量是根据一定时期内的政治经济社会等各方面因素确定的，并与这一时期的客观条件相适应。社会在不断发展变化，编制的确定也不可能是永恒的，需要根据变化的客观情况不断进行调整。一直以来，机构编制部门对事业编制总量实行严格控制，但总量只是上一年机构编制统计的数额，这个总量是不是合理，并没有一个科学的指标测算。十年来，巨野县国民生产总值由2003年的25.9亿元增至2012年的185.1亿元，地方财政收入由2003年的1.4亿元增至2012年的16.1亿元，事业编制总量却没有增加，人员编制与实际承担的职责任务不相匹配。以教育、卫生事业单位为例，近年来，教育卫生事业发展迅速，对机构编制需求增长得很快，学校、医院原执行的核编标准和现有的编制数已难以适应当前工作需要。2011年，省里适时调整制定了中小学、幼儿园和公立医院机构编制标准，但地方在具体实施时却遇到编制“瓶颈”，按照新标准，幼儿园和公立医院需要新核增为数不少的编制，根据“总量控制”的原则要求，新增编制要通过调剂解决，而现有的编制总量根本无法满足调剂需求，致使编制标准无法落实到位。 （二）盘活存量难度较大。目前，对事业单位机构编制实行动态管理，主要是利用改革的机会精简机构和编制，对那些职能明显萎缩、名存实亡的“空壳”单位予以撤销、收回编制。但是，对于区域内事业单位进行动态管理，还缺乏有效的调控手段。一方面，编制需求量大的部门，其所属事业单位的编制一般都比较紧张，通过系统内调剂解决难度非常大，更多地需要跨部门进行编制调整。另一方面，那些有空余编制的部门出于自身利益和发展考虑，谁也不愿让出自己闲置的编制。编制部门要想主动调控，阻力非常大，盘活编制资源困难重重。 （三）机构编制长效管理机制尚未建立。由于缺少一套行之有效的机构编制管理机制，还存在一些机构编制不规范现象。一是编制管理缺乏相应标准。目前，除教育、卫生等少数事业单位外，其他行业普遍缺少定编标准，事业单位机构编制管理主要依靠审批、核准、精简等行政手段，采用的是上行下效、左右比照的办法，很大程度上造成了编制审批的随意性。二是上级业务部门干预机构编制情况时有发生。尽管中央、省和市在严格控制机构编制方面下发了一系列文件，做出了非常明确的规定，但“条条干预”机构编制管理的情况仍屡见不鲜。一些上级业务部门借助业务考核、审批项目、拨付资金要求下级部门设立机构、提高机构规格、增加编制的现象时有发生。三是工作机制不够完善。机构改革体制调整后，中央和省针对机构编制管理相继印发文件出台了一些政策，进一步加强和规范了机构编制管理，明确了工作程序。但综合性的配套政策还不够完善，部门之间协调配合的工作机制还没有建立起来，需要按照上级文件要求研究制定相关政策规定，建立一个权责明确、行为规范、协调配合、监督有效、保障有力的机关事业单位进人管理机制。 三、完善总量控制的对策 事业编制不仅要“管住”，更要“管活”，关键在于总量控制和动态调整的有机统一。事业编制总量控制目标的实现，不仅是总量的合理确定，更要从机制上提供保证。 （一）科学确定事业编制总量 事业编制总量应与当地经济发展水平和财政承受能力相适应，总量控制目标的确定，要充分考虑行业特点、地区面积、服务人口及社会经济发展水平等多种因素，将其进行综合分析评估，科学确定事业机构和人员编制的需求总量。同时，还要结合事业单位分类改革，对不同类型事业单位的编制采取差别化管理。对承担行政职能的事业单位，要清理、转移不宜由事业单位承担的行政事务，逐步减少其事业编制；对从事生产经营活动、尚未转企改制的事业单位，要收回其空余编制；对从事公益服务的事业单位，进一步强化其机构编制的科学配置，有编制标准的按照标准从严从紧核定，没有编制标准的要科学核定总量控制目标。简言之，事业编制总量的增加或者减少要从是否促进公益事业发展的需要出发，以是否有利于履行公益事业职能和满足地方经济社会发展的需要为根本判断标准，该增加的增加，该减少的减少，只有这样，才能从根本上解决总量调控滞后的问题。 （二）创新编制管理模式 1、完善事业编制动态调整机制。强化调控手段，用好用活现有编制，做到有减有增，动态管理。由于社会的不断发展变化，机构编制管理的对象也处于发展变化中，机构编制部门要及时跟踪部门职责变化，在控制好编制总额的同时，适时对部门的职责和机构编制进行调整和优化，使部门的职责配置和人员编制更加符合实际工作需要。对于弱化或取消职能的机构，相应减少编制或撤销机构；对于加强或新增职能的机构，尽量整合资源，挖掘潜力，相应调整；对于职能划转的机构，人员编制也要随职能同时划转。编制分配与使用管理上，要打破“编制单位所有”、“一定不变”等旧框框，确立编制资源“总量控制、动态管理”的新理念，根据单位运行状况和实际需要合理分配、及时调整各单位的编制数，管住、管活编制，管好总量，盘活存量。 2、建立事业单位机构编制考核评估制度。机构编制部门要适应经济社会发展需要，建立事业单位职责履行情况跟踪考核机制，定期对事业单位的职能变化、工作任务和职责履行情况进行考核评估，及时掌握情况，结合评估情况对机构编制资源进行合理调整，盘活用好现有编制资源。按照适当增减、优化配置的原则，及时对职责弱化、任务减少的事业单位予以合并，人员只出不进，收回的空编调整到职责增加较多、任务较重的单位，提高机构编制资源使用效益，为部门充分履行职责和高效运转提供保障。 3、探索政府提供公共服务新模式。在严格控制事业机构编制总量的同时，可积极探索政府提供公共服务新模式。改变事业单位以编制数作为财政拨款依据的传统做法，按照“养事不养人”的原则，推进事业单位的财政供养体制以“养人为主”向“养事为主”转变。对那些市场发育程度较高的公共服务领域，政府可通过招标采购或特定委托等方式“购买服务”，将原来由政府直接举办的、为社会发展和人民日常生活提供服务的一些事项交给有资质的社会组织来完成，政府以招标的方式确定服务供应方，并加强监督和考核，确保公共资源的效益最大化。 （三）构建机构编制长效管理机制 1、完善定编标准。根据目前事业单位的运行特点，研究制定一批覆盖各主要行业的事业单位机构编制标准，并不断修改完善，形成一个完整的标准体系。通过制定和实施事业单位机构编制标准，对事业单位机构编制进行全面梳理和规范，克服机构设置、编制核定上的主观随意性，控制人员编制膨胀，使事业单位内部真正形成人尽其才、物尽其用、财尽其力、事尽其功的局面，进一步增强事业单位的生机与活力，使社会公益事业与经济社会发展相适应。 2、健全机构编制约束管理机制。建立健全机构编制与组织、人社、财政等部门协调配套的控制约束机制，全面实施机构编制实名制，落实编制使用审核制度，使相关职能部门从各自为政、部门分割的管理模式向相互协作、全面联动的管理模式转变，从源头上杜绝“吃空饷”、超编进人、超职数配备领导干部等机构编制违纪现象的发生。 3、加大机构编制监督检查力度。对违反机构编制集中统一管理规定、干预下级机构编制事项的行为，发现一起，查处一起，通报一起，绝不姑息。对违反规定干预下级机构编制事项的有关责任人员，机构编制部门要配合纪检、监察等有关部门依照《机构编制违纪行为适用若干问题的解释》、《行政机关机构编制违法违纪行为政纪处分暂行规定》等有关规定追究责任。 关键词：事业单位改革 总量控制 事业编制
一、总量控制的措施和办法 近几年来，中央和省市对加强和完善事业编制总量控制工作高度重视，相继出台了一系列政策文件，巨野县也从本地实际出发，采取种种措施和办法加强对事业编制总量的控制。 （一）依托机构编制统计年报严控编制总量。每年以上年底的机构编制统计数据为基数，作为人员编制控制的底线和红线，进行严格控制，确保不超。因事业发展确需要增加编制的，由申请部门提出编制调剂意见，无调整意见的，机构编制部门不研究、不呈报、不批准，确保总数不增加。据机构编制统计年报，2012年底，巨野县共核定事业编制16993名，较2003年17679名减少了686名。 （二）实行空编集中管理。空编集中管理，有利于实现事业编制资源使用效益的最大化，有利于增强事业单位的活力，有利于公益事业发展的需要，既符合“控制总量、盘活存量、优化结构、保证重点、有增有减”机构编制管理要求，又充分利用了现有的编制资源来解决公益事业发展亟须的机构编制问题，还在一定程度有效地解决了机构编制分布不均衡，行业结构分布不合理的问题，值得进一步探索和推广。2012年，巨野县结合制定编制使用审核办法，建立了空余编制由县编委统筹的管理制度，事业单位空编2年以上的由县编委统一收回空余编制、统筹使用，全县共收回空余编制120余名，基本满足了公益事业发展对编制的需求。 （三）建立机构编制动态调整机制。按照“控制总量、盘活存量、优化结构、有减有增”的机构编制管理要求，采取盘活存量方式控制编制，充分挖掘现有编制潜力，发挥编制资源最大效益。对确需新增编制的事项，一般采取从系统内同类经费形式事业单位编制空额内调剂解决，若确实没有调剂资源可用的，则按照有减有增的要求，在增编同时相应核减不同经费形式事业单位空编的方式处理。近几年来，根据经济社会发展的需要和事业单位职能职责调整情况，巨野县先后为环保、安监、食品药品监管等部门所属事业单位调剂增加事业编制80名，优化了资源配置，做到了“编尽其用”。 （四）健全机构编制管理与财政预算管理相结合的控制约束机制。一个地区的编制总量，要与本地区的经济实力和财政承受能力相适应，从这个层面来说，机构编制部门和财政部门的管控目标是一致的。要管住机构编制，除了编制部门要加强管理外，还需要财政部门的紧密配合。巨野县注重将人员编制管理与财政经费约束相结合，注意用财政手段控制人员编制。该县机构编制部门与财政部门紧密结合，规定没有机构编制部门的人员入编通知单，财政部门不拨付经费，由于财政部门严格执行这一规定，极大地增强了编制部门管控的力度。 二、总量控制存在的问题 尽管各地在探索事业编制的总量控制上进行了积极的探索，积累了一些经验，但从总体上看，尚未形成统一规范的制度和行之有效的宏观调控手段，更没有科学规范的总量控制办法，仍然存在一些问题。 （一）总量管理缺乏合理指标。事业编制总量是根据一定时期内的政治经济社会等各方面因素确定的，并与这一时期的客观条件相适应。社会在不断发展变化，编制的确定也不可能是永恒的，需要根据变化的客观情况不断进行调整。一直以来，机构编制部门对事业编制总量实行严格控制，但总量只是上一年机构编制统计的数额，这个总量是不是合理，并没有一个科学的指标测算。十年来，巨野县国民生产总值由2003年的25.9亿元增至2012年的185.1亿元，地方财政收入由2003年的1.4亿元增至2012年的16.1亿元，事业编制总量却没有增加，人员编制与实际承担的职责任务不相匹配。以教育、卫生事业单位为例，近年来，教育卫生事业发展迅速，对机构编制需求增长得很快，学校、医院原执行的核编标准和现有的编制数已难以适应当前工作需要。2011年，省里适时调整制定了中小学、幼儿园和公立医院机构编制标准，但地方在具体实施时却遇到编制“瓶颈”，按照新标准，幼儿园和公立医院需要新核增为数不少的编制，根据“总量控制”的原则要求，新增编制要通过调剂解决，而现有的编制总量根本无法满足调剂需求，致使编制标准无法落实到位。 （二）盘活存量难度较大。目前，对事业单位机构编制实行动态管理，主要是利用改革的机会精简机构和编制，对那些职能明显萎缩、名存实亡的“空壳”单位予以撤销、收回编制。但是，对于区域内事业单位进行动态管理，还缺乏有效的调控手段。一方面，编制需求量大的部门，其所属事业单位的编制一般都比较紧张，通过系统内调剂解决难度非常大，更多地需要跨部门进行编制调整。另一方面，那些有空余编制的部门出于自身利益和发展考虑，谁也不愿让出自己闲置的编制。编制部门要想主动调控，阻力非常大，盘活编制资源困难重重。 （三）机构编制长效管理机制尚未建立。由于缺少一套行之有效的机构编制管理机制，还存在一些机构编制不规范现象。一是编制管理缺乏相应标准。目前，除教育、卫生等少数事业单位外，其他行业普遍缺少定编标准，事业单位机构编制管理主要依靠审批、核准、精简等行政手段，采用的是上行下效、左右比照的办法，很大程度上造成了编制审批的随意性。二是上级业务部门干预机构编制情况时有发生。尽管中央、省和市在严格控制机构编制方面下发了一系列文件，做出了非常明确的规定，但“条条干预”机构编制管理的情况仍屡见不鲜。一些上级业务部门借助业务考核、审批项目、拨付资金要求下级部门设立机构、提高机构规格、增加编制的现象时有发生。三是工作机制不够完善。机构改革体制调整后，中央和省针对机构编制管理相继印发文件出台了一些政策，进一步加强和规范了机构编制管理，明确了工作程序。但综合性的配套政策还不够完善，部门之间协调配合的工作机制还没有建立起来，需要按照上级文件要求研究制定相关政策规定，建立一个权责明确、行为规范、协调配合、监督有效、保障有力的机关事业单位进人管理机制。 三、完善总量控制的对策 事业编制不仅要“管住”，更要“管活”，关键在于总量控制和动态调整的有机统一。事业编制总量控制目标的实现，不仅是总量的合理确定，更要从机制上提供保证。 （一）科学确定事业编制总量 事业编制总量应与当地经济发展水平和财政承受能力相适应，总量控制目标的确定，要充分考虑行业特点、地区面积、服务人口及社会经济发展水平等多种因素，将其进行综合分析评估，科学确定事业机构和人员编制的需求总量。同时，还要结合事业单位分类改革，对不同类型事业单位的编制采取差别化管理。对承担行政职能的事业单位，要清理、转移不宜由事业单位承担的行政事务，逐步减少其事业编制；对从事生产经营活动、尚未转企改制的事业单位，要收回其空余编制；对从事公益服务的事业单位，进一步强化其机构编制的科学配置，有编制标准的按照标准从严从紧核定，没有编制标准的要科学核定总量控制目标。简言之，事业编制总量的增加或者减少要从是否促进公益事业发展的需要出发，以是否有利于履行公益事业职能和满足地方经济社会发展的需要为根本判断标准，该增加的增加，该减少的减少，只有这样，才能从根本上解决总量调控滞后的问题。 （二）创新编制管理模式 1、完善事业编制动态调整机制。强化调控手段，用好用活现有编制，做到有减有增，动态管理。由于社会的不断发展变化，机构编制管理的对象也处于发展变化中，机构编制部门要及时跟踪部门职责变化，在控制好编制总额的同时，适时对部门的职责和机构编制进行调整和优化，使部门的职责配置和人员编制更加符合实际工作需要。对于弱化或取消职能的机构，相应减少编制或撤销机构；对于加强或新增职能的机构，尽量整合资源，挖掘潜力，相应调整；对于职能划转的机构，人员编制也要随职能同时划转。编制分配与使用管理上，要打破“编制单位所有”、“一定不变”等旧框框，确立编制资源“总量控制、动态管理”的新理念，根据单位运行状况和实际需要合理分配、及时调整各单位的编制数，管住、管活编制，管好总量，盘活存量。 2、建立事业单位机构编制考核评估制度。机构编制部门要适应经济社会发展需要，建立事业单位职责履行情况跟踪考核机制，定期对事业单位的职能变化、工作任务和职责履行情况进行考核评估，及时掌握情况，结合评估情况对机构编制资源进行合理调整，盘活用好现有编制资源。按照适当增减、优化配置的原则，及时对职责弱化、任务减少的事业单位予以合并，人员只出不进，收回的空编调整到职责增加较多、任务较重的单位，提高机构编制资源使用效益，为部门充分履行职责和高效运转提供保障。 3、探索政府提供公共服务新模式。在严格控制事业机构编制总量的同时，可积极探索政府提供公共服务新模式。改变事业单位以编制数作为财政拨款依据的传统做法，按照“养事不养人”的原则，推进事业单位的财政供养体制以“养人为主”向“养事为主”转变。对那些市场发育程度较高的公共服务领域，政府可通过招标采购或特定委托等方式“购买服务”，将原来由政府直接举办的、为社会发展和人民日常生活提供服务的一些事项交给有资质的社会组织来完成，政府以招标的方式确定服务供应方，并加强监督和考核，确保公共资源的效益最大化。 （三）构建机构编制长效管理机制 1、完善定编标准。根据目前事业单位的运行特点，研究制定一批覆盖各主要行业的事业单位机构编制标准，并不断修改完善，形成一个完整的标准体系。通过制定和实施事业单位机构编制标准，对事业单位机构编制进行全面梳理和规范，克服机构设置、编制核定上的主观随意性，控制人员编制膨胀，使事业单位内部真正形成人尽其才、物尽其用、财尽其力、事尽其功的局面，进一步增强事业单位的生机与活力，使社会公益事业与经济社会发展相适应。 2、健全机构编制约束管理机制。建立健全机构编制与组织、人社、财政等部门协调配套的控制约束机制，全面实施机构编制实名制，落实编制使用审核制度，使相关职能部门从各自为政、部门分割的管理模式向相互协作、全面联动的管理模式转变，从源头上杜绝“吃空饷”、超编进人、超职数配备领导干部等机构编制违纪现象的发生。 3、加大机构编制监督检查力度。对违反机构编制集中统一管理规定、干预下级机构编制事项的行为，发现一起，查处一起，通报一起，绝不姑息。对违反规定干预下级机构编制事项的有关责任人员，机构编制部门要配合纪检、监察等有关部门依照《机构编制违纪行为适用若干问题的解释》、《行政机关机构编制违法违纪行为政纪处分暂行规定》等有关规定追究责任。 关键词：事业单位改革 总量控制 事业编制