关于《劳动合同法》､《劳动争议调解仲裁法》实施中存在的问题及处理对
策
作者:广东省高级人民法院民一庭调研组
广东省作为劳动争议案件收案数一直居全国首位的省份,全省法院一向高度重视劳动争议案件的审判和调研工作｡今年1月1日､5月1日先后实施的《劳动合同法》､《劳动争议调解仲裁法》,对我国劳动合同制度和劳动争议处理制度作出了一些新规定,使我省劳动争议案件数量剧增,并导致劳动争议案件法律适用和程序衔接的困难｡面对上述严峻形势,我院主管院领导高度重视,要求对已实施的《劳动合同法》及即将实施的《劳动争议调解仲裁法》在实践中可能出现的新情况､新问题进行详细的研究,并适时出台有关指导性意见,以统一全省劳动争议审判的司法尺度｡随后,调研组分赴东莞､深圳､佛山等劳动争议案件较集中的地区,与当地两级法院､劳动争议仲裁委､工会及商会的代表进行了座谈,形成了有关调研报告｡同时,针对调研中发现的突出问题,经过充分论证,并在广泛征求我省法院､劳动争议仲裁委员会意见的基础上,与省劳动争议仲裁委员会于6月23日联合下发了《关于适用､若干问题的指导意见》｡
一､《劳动合同法》､《劳动争议调解仲裁法》的实施对于我省企业及劳动争议审判工作的影响
(一)在人民币升值等因素影响下,珠三角地区从事订单生产的企业确实面临很大的经营困难
《劳动合同法》自2008年1月1日实施后,企业､劳动者､学者对《劳动合同法》的看法存在较大差距,对有关条款利弊的争议不断,并引起社会极大的关注｡据国内外媒体报道,因能源､原材料价格上涨､国家出口退税政策变化､外资企业所得税从15%增至25%､人民币升值及《劳动合同法》的实施等各种因素的影响,东莞等地有上千家鞋厂倒闭,万余港企面临关闭｡
一方面,《劳动合同法》相关规定确实有利于劳动者,该法的出台进一步激发了劳动者的维权热情｡另一方面,在企业的历史欠帐(如拖欠加班费)积压较多的情况下,又不得不承受加工企业市场利润大幅减少的客观形势,使一些企业的经营无以为继｡一些企业为把企业成本和责任压到最小,在《劳动合同法》实施前采取“工龄归零”､劳务分包等措施规避该法有关签订无固定期限合同的规定｡
(二)全省劳动争议案件特别是珠三角地区劳动争议案件数量增长明显
《劳动合同法》､《劳动争议调解仲裁法》实施后,我省劳动争议呈大量化､尖锐化､复杂化趋势｡2008年1-6月全省各级劳动仲裁机构受理劳动争议案件是去年同期的3倍,已达到去年全年处理总数的107%,而全省法院上半年新收劳动争议案件件,同比增加了件,增幅达157.7%,特别是珠三角部分地区出现案件“井喷”｡珠三角地区上半年新收件,同比增长160.1%,案件数量占到全省的96.5%｡东莞､深圳市劳动争议仲裁委和法院受理的劳动争议案件数均比去年同期有较大幅度的增长｡为应对激增的劳动争议案件,珠三角地区劳动仲裁与法院工作人员超负荷工作达到极限｡据统计,截止2008年6月15日,东莞市人民法院新收劳动争议案件8200宗,比2007年同期增加了5473宗,同比增长200.7%｡截止2008年6月,深圳市六个基层法院共受理案件宗,比2007年同期增加了宗,同比增长218%｡其中宝安法院收案件,而去年同期仅收案1790宗,今年收案数是去年同期的604倍;龙岗法院收案5309宗,同比去年增加了294.7%,劳动争议案件在民事案件中的比例增加了268%｡
由于上述两部法律实施后,劳动争议案件出现大幅度的增长,劳动争议审判案多人少的局面将更加突出｡大家分析认为,劳动争议案件数量增长的原因主要有以下几点:
第一,《劳动合同法》在很大程度上偏重于劳动者权益的保护,提高了用人单位用工成本｡而大多数用人单位属于劳动力密集型企业,在劳动合同签订､工资支付及人事管理等方面或多或少地存在一定的问题｡随着《劳动合同法》的实施､劳动者维权意识的提高以及一些法律从业人员的鼓动,劳动争议案件数量将猛增,请求的金额也将大幅度提高｡案件主要集中在追索加班费和社保金｡据称,仅深圳龙岗一区,多年来拖欠的加班费如数计付将达80亿元左右｡这也是造成企业主和基层组织对新法有抵触的原因之一｡
第二,《劳动争议调解仲裁法》规定劳动争议仲裁不收费｡新法实施前,劳动争议仲裁采取按申诉的金额比例收取一定的仲裁受理费和仲裁处理费,与法院劳动争议案件的受理费相比,劳动仲裁费金额比较高,这在一定程度上限制了部分劳动者申请劳动仲裁的权利｡新法从保护弱势群体的角度,规定劳动争议仲裁不收费,这可能使劳动争议仲裁数量进一步增加,而法院受理的劳动争议案件数量也必然随之增长｡
第三,《劳动争议调解仲裁法》虽然规定了对于部分劳动争议案件实行“一裁终局”,但所适用的案件范围较为狭窄,同时又赋予了劳动者起诉权和用人单位申请撤销仲裁裁决权｡不仅难以达到减少进入诉讼程序的劳动争议案件数量目的,反而增加了中级法院直接审查劳动仲裁裁决的工作｡
第四,《劳动争议调解仲裁法》规定的仲裁审理期限进一步缩短,劳动争议仲裁委员会将可能出现无法在法定期限内审结的情况｡根据《劳动争议调解仲裁法》的有关规定,劳动争议仲裁委员会未在法定期限内立案､裁决的,当事人即可向法院提起诉讼｡这将造成部分劳动争议案件因劳动仲裁委员会超期未处理或不予受理而直接起诉到法院,从而增加法院受理案件的数量｡
(三)群体性劳资矛盾增加,维稳工作面临挑战
《劳动合同法》加大了对劳动者的保护力度,部分企业在《劳动合同法》颁布后､实施前就已开始采取一些规避法律的措施,如批量裁减老职工､重新签订劳动合同､改变工资结构､降低工资标准等｡同时,《劳动合同法》实施后,由于用人单位劳动力使用成本增加,许多规模较小､管理不规范的企业因经营困难而倒闭或转移财产负债逃匿｡用人单位的这些行为势必进一步激化劳资矛盾,造成群体性纠纷的发生｡以深圳市龙岗区为例,在《劳动合同法》颁布后,2007年第四季度至2008年1月共四个月中,龙岗区劳动局已受理了重大劳资纠纷(即群体性纠纷)394宗,与2006年全年总受理的重大劳资纠纷398宗已基本持平｡其中《劳动合同法》实施后,2008年1月就已受理172宗｡在东莞市虎门镇,一些非法的法律从业人员利用新法出台的机会对劳动者进行一些不实的鼓动,甚至在散发的传单里篡改《劳动合同法》有关条款,造成部分劳动者对相关法律规定的认识产生偏差,在其要求不能得到全部满足时,容易产生不满情绪,从而引起大量群体性罢工或上访｡
二､《劳动合同法》和《劳动争议调解仲裁法》实施后,劳动争议案件适用法律方面存在的突出问题
(一)劳动争议案件的受理范围有待进一步明确
对于一些特定类型的案件,法院是否应作为劳动争议案件处理,一直存有争议｡我们认为,对这些问题的判断涉及的还是一个综合的价值判断问题,包括以下内容:第一,充分保护劳动者的合法权益,在法律规定不明确时应对法律作出对劳动者有利的解释;第二,充分认识目前司法资源的有限性和司法权的局限性,对于涉
及改革过渡阶段产生的带有普遍性的政策遗留问题,不宜由法院解决;第三,在特定争议同时涉及私权和公权,并具有双重救济途径时,应促使当事人选择具有可操作性的救济方式｡
1､如何界定社会保险争议的范围?
一直以来,在劳动争议审判实践中,对于劳动者与用人单位因社会保险费的缴纳问题产生的争议,是属于劳动争议还是行政争议,一直存在争论｡
一种观点认为该类争议属于劳动争议,理由在于:
首先,因不交､少交或迟交社会保险费发生纠纷的双方当事人是劳动者和用人单位,并不包括行政机关,而行政争议的当事人必须是行政机关和用人单位;
其次,劳动者对社会保险的享有是《劳动法》赋予劳动者的权利,并构成劳动合同的当然内容,而劳动者与用人单位因履行劳动合同产生的纠纷应属于劳动争议;
其三,《企业劳动争议处理条例》——国务院令（第588号）《国务院关于废止和修改部分行政法规的决定》2010年12月29日国务院第138次常务会议通过，明确废止此条例——第二条第(二)项明确规定,因执行国家有关保险的规定发生的争议属于劳动争议｡《广东省社会养老保险条例》第三十八条､《广东省失业保险条例》第四十四条也明确规定,用人单位与劳动者因该保险事项发生争议的,按劳动争议处理｡
另一种观点认为,该类争议属于行政争议,应由社会保险经办机构依法责令用人单位缴纳欠缴的社会保险费,理由在于:
首先,社会保险费的征缴本质上属于行政行为,是国家为公共利益而利用公权强制进行的一种征收,与劳动合同双方当事人的意愿并无关系;
其次,《劳动法》第一百条和《社会保险费征缴暂行条例》第六条均明确规定,社会保险费的征缴是劳动行政部门的职责,应由劳动行政部门责令用人单位限期缴纳;其三,更重要的是,该类案件通过劳动争议途径解决存在操作上的困难,由于社保费是否允许补缴及缴费数额和年限等保险事项的决定权均在劳动行政部门或社会保险经办机构,法院的民事判决既然实际上要经过他们的确认,则很难具有确定性,且法院在作出判决后难以执行;
其四,我国社会保险险种的开办时间和强制投保范围在各地均有不同,各地对此执行的政策也各不相同,导致社会保险法规在一些地区并未完全贯彻甚至存在
数额巨大的历史欠帐,而这种状况不可能通过法院的民事判决来解决,最终还是要有靠行政主管部门通过加强行政管理来处理｡
2003年以前,我省各级法院一直将该争议作为劳动争议案件受理｡但经几年实践,发现由于社会保险费缴纳事项的最后确定权在社会保险经办机构,导致民事判决很难具有确定性和可执行性｡而且,各地有关此类政策遗留问题很多,单纯依靠法院通过民事判决的形式来严格执行社会保险法律,法院力有不逮｡出于这种现实考虑,各级法院按2003年全省民事审判工作会议的精神,逐渐不受理此类案件｡目前,虽然《劳动争议调解仲裁法》第二条第一款第(四)项明确将社会保险争议纳入劳动争议范围,但并未明确社会保险争议的范围｡实践中,劳动者既有直接向用人单位追索社会保险费的,也有向用人单位追索因未缴纳或未足额缴纳社会险费导致的损失的,法院宜对社会保险争议的范围予以合理限制｡而且,鉴于社会险费的缴纳具有很强的行政性,缴费的最终核定权在社会保险经办机构,为保证司法判决的可执行性,也不宜将所有社会保险争议作为劳动争议案件受理｡
2､非法用工争议是否完全纳入劳动争议案件受理范围
在我国,由于《劳动法》对劳动关系主体作了特殊的限定,实质上出现了劳动合同与雇佣合同的二元立法体制,类似于我国合同法统一之前将民事合同与经济合同相区分的立法体制｡《劳动法》规定劳动合同中的用人主体必须是单位,即企业法人､其他组织和个体经济组织,排除了自然人之间的雇佣关系｡对于自然人之间的雇佣关系只能称之为雇佣合同,必须适用《民法通则》等民事法律规范,而不能作为劳动争议案件处理｡这种因合同主体导致的差别绝不是理论意义上的,在司法实践中有重大的意义,如两者在诉讼时效､诉讼程序､合同解除､受雇人因工作受伤的赔偿范围等方面均有重大的不同｡
这种二元立法模式将本质相同的合同区别适用不同的法律和诉讼制度,极易造成审判上的混乱｡在日常经济生活中,存在大量区别于典型的劳动关系和雇佣关系的用工形式,最常见的有两类:一是无营业执照但以企业形式进行经营的经济组织与受雇人员形成的法律关系,二是无建筑从业资质的实际施工人(施工队､包工头)与受雇人员形成的法律关系｡由于上述用工主体未经工商登记,劳动行政部门称之为非法用工关系｡对于因所谓的非法用工关系发生的争议是否应界定为劳动争议,在实践中一直存在很大的争议｡
一种意见认为,上述非法用工关系应属于雇佣关系｡首先,《劳动法》第二条
已经限定用人单位必须是个体经济组织､企业,而法律上的个体经济组织和企业应是经合法工商登记并持有营业执照的民事主体｡非法用工主体既不能构成用人单位,其与所雇人员之间就不能构成事实上的法律关系｡
其次,依据现行法律,无工商登记的个体工商户或企业发生的民事行为应由其出资人直接承担法律责任,即其行为只能视为出资人的行为｡由于非法用工主体的出资人一般是自然人,看着视同工伤｡自然人与自然人之间的用工关系当然属于雇佣关系｡
另一种意见认为,上述非法用工关系应属于劳动关系｡首先,无营业执照进行经营的非法用工主体虽然形式上不符合用人单位的条件,但实质上已构成个体工商户或企业的实体要件,我们在审判中应依据其实质要件判别是否构成用人单位｡
其次,非法用工主体由于违反工商登记的规定,理应受到行政处罚,但行政违法行为不应影响到其民事行为的效力,两者应区分开来｡
其三,劳动者作为非法用工关系中的相对方,并不存在任何过错,不应因非法用工主体的违法行为而导致他们不受《劳动法》的保护｡
在审判实践中,主要是考虑《劳动法》给予了劳动者更多的权益保障,如仅由于形式上的差别导致适用不同的法律,会产生诸多的不公平,同时考虑劳动行政和仲裁部门坚持不承认非法用工关系能成为合法的劳动关系的态度,各级法院在劳动争议案件处理中适当将部分非法用工关系纳入劳动关系中,作为劳动争议案件处理｡我院将非法用工主体的出资人属于用人单位的非法用工关系和涉及建设施工工伤事故的非法用工关系作为劳动争议案件处理,如在2002年制定的《关于审理劳动争议案件若干问题的指导意见》第六条规定:“未经工商登记的企业与其所雇佣人员因用工关系发生纠纷,出资人属于《劳动法》第二条规定的用人单位的,该纠纷应作为劳动争议案件处理｡”第二十七条规定:“建设工程的分包人挂靠承包人,并以承包人名义承接工程的,人民法院可以责令分包人和承包人共同承担劳动者的工伤待遇｡承包人违反《建筑法》第二十四条､第二十八条和第二十九条的规定,对建设工程进行转包或分包的,劳动者的工伤待遇可由转包人､分包人和承包人共同承担｡”深圳中院进一步确立了一种标准,只要非法用工主体招用人员在七人以上的,比照劳动争议案件处理｡
对上述问题,2004年1月1日实施的《工伤保险条例》第六十三条作了明确,
即无营业执照或者未经依法登记､备案的单位以及被依法吊销营业执照或者撤销登记､备案的单位的职工受到事故伤害或职业病的,按劳动争议案件处理｡从立法目的来看,既然对于非法用工关系中所涉工伤已由行政法规明确按劳动争议处理,其他纠纷按理也应按劳动争议处理｡但是,2004年5月1日实施的最高法院《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第十一条第二款规定:“雇员在从事雇佣活动中遭受人身损害,发包人､分包人知道或应当知道接受发包或者分包业务的雇主没有相应资质或者安全生产条件的,应当与雇主承担连带责任”,实际上认为建设工程施工中的非法用工关系为雇佣关系,不能作为劳动争议案件处理｡以后出台的《劳动合同法》第九十三条､第九十四条明确将非法用工关系纳入该法调整范围｡但在实践中,仍然存在如下争议:是否将所有非法用工关系均作为劳动争议处理?如将上述非法用工关系全部纳入劳动争议处理范围,有关诉讼主体如何列明,其法律关系如何确定?
3､退休人员就业､外国人非法就业､外国机构非法招用等特殊用工关系是否纳入劳动争议案件的受理范围
我省一些地区的法院受劳动行政主管部门行政管理思维方式的影响,将以上不合法的劳动关系均作为雇佣关系处理,实际上损害了上述特殊用工关系中受雇人员的利益｡我们认为,《劳动法》及相关行政法规明确禁止用人单位非法招用未满十六周岁的未成年人,但并未禁止用人单位在不损害劳动者健康的前提下招用已达法定退休年龄或已办理退休手续的人员｡因此,为充分维护退休再聘人员的合法权益,在法律､行政法规未有明确规定之前,宜将该类用工关系按劳动关系处理｡但对于劳动关系解除或终止时的经济补偿问题,可参照劳动部办公厅《对的复函》的规定处理,即对于已享受养老保险待遇的退休人员,除非其与用人单位已就劳动关系解除或终止时的经济补偿问题作出特别约定,否则双方在劳动关系解除或终止时不适用《劳动法》第二十八条有关经济补偿的规定｡目前,由于《劳动合同法》第四十四条明确规定劳动者依法享受基本养老保险待遇的,劳动合同即终止,对于上述用工关系的处理有必要进一步厘清｡
至于外国人在我国就业产生的用工关系,我们认为,亦应按劳动关系处理｡外国人无就业许可证在我国境内就业违反了《外国人入境出境管理法》第五条､《外国人入境出境管理法实施细则》第四十四条及《外国人在中国就业管理规定》第
五条的规定｡因此,根据《劳动法》第十八条的规定应认定相关劳动合同无效｡对于就业期间的报酬,可参照合同约定处理,但同时应建议公安机关对双方当事人作出相应的行政处罚｡
(二)《劳动争议调解仲裁法》实施过程中存在的突出问题
《劳动争议调解仲裁法》对原有劳动争议的处理程序进行了较大的修改,但尚无配套规定,使裁审衔接问题大量出现｡同时,由于立法本身存在一些较原则和不够明确之处,在某些方面欠缺实际操作性,造成劳动争议案件处理难度的加大｡
1､裁审衔接问题
(1)大量劳动争议案件可能未经实质仲裁就涌入法院｡
《劳动争议调解仲裁法》规定,对于劳动争议仲裁委员会在法定期限内未立案､未审结或不予受理的案件,当事人可向法院起诉｡鉴于当前劳动争议仲裁委的力量不足,有的地方劳动仲裁委为避免积案较多的情况出现,可能会利用该法条,采取审限内不立案或不予受理的措施,分流部分案件到法院｡这就造成很多案件可能未经劳动仲裁的实体裁决即进入诉讼程序,不仅削弱了劳动仲裁及时确定案件事实､调解解决劳资纠纷的作用,也增加了法院审理劳动争议案件的数量,加重了法院认定案件事实的难度｡对此有必要敦促劳动仲裁部门尽可能地作出实体裁决,并就未经实体裁决即诉至法院的案件的程序衔接问题达成一致意见｡
(2)涉及破产程序､督促程序的劳动争议案件的处理程序不明确
根据《破产法》的规定,人民法院受理破产申请后,劳动者对管理人列出的工资､经济补偿金､医疗费用等劳动债权清单提出异议,管理人不予更正,劳动者可以直接向受理破产申请的人民法院起诉｡但在审判实践中,各地法院做法不一:有的法院对该类劳动争议案件直接受理,但有的法院要求劳动者先向劳动仲裁机构申请仲裁｡
根据《劳动合同法》第三十条第二款和《劳动争议调解仲裁法》第十六条的规定,劳动者向人民法院申请支付令的,如人民法院裁定终结督促程序后,劳动者就劳动争议事项可否直接向人民法院起诉,实践中存在两种理解,有必要进一步明确｡
(3)关于终局裁决的判断标准有待明确
《劳动争议调解仲裁法》第四十七条对申请仲裁请求涉及数项时是合并计算还是分别计算终局裁决数额标准,未作出明确规定｡在实践中,由于多数劳动争议
案件均涉及多项请求,对该法律规定的理解有待尽快明确｡
2､法院内部程序的衔接问题
《劳动争议调解仲裁法》第四十八条､第四十九条虽然规定了对于部分劳动争议案件实行“一裁终局”,但又赋予了劳动者向基层法院的起诉权和用人单位向中级法院的申请撤销仲裁裁决权｡如劳动者和用人单位同时提起相关诉讼,则中级法院和基层法院在诉讼程序上的衔接缺乏可操作性的规定｡
审判实践中,如劳动者不服终局裁决向基层法院起诉,而用人单位则向中级法院提起撤销之诉,会导致两级法院实质上审理同一案件,不仅浪费审判资源和增加当事人的诉讼成本,而且可能会出现互相冲突的处理结果｡而且,从法理上讲,既然允许劳动者对终局裁决起诉,则意味着终局裁决是附条件生效,即只有在劳动者不起诉的情况下才生效｡如劳动者不服终局裁决而起诉,则终局裁决并未发生法律效力,用人单位申请撤销终局裁决已无必要｡
3､新旧法的适用衔接问题
根据《劳动法》第八十二条的规定,劳动争议案件的申请仲裁时效为劳动争议发生之日起60天,《劳动争议调解仲裁法》第二十七条则规定劳动争议案件的申请仲裁时效为当事人知道或应当知道其权利被侵害之日起一年｡根据《劳动法》第八十三条的规定,劳动争议案件实行“一裁两审”的处理体制,而《劳动争议调解仲裁法》第四十七条､第四十八条则将劳动争议案件的处理体制变更为部分劳动争议案件实行有条件的“一裁终局”,其余劳动争议案件仍实行“一裁两审”｡为保证新法的顺利贯彻实施,妥善解决新法实施前发生而在新法实施后受理案件的处理,有必要明确是以“案件受理时间”还是“争议发生时间”为适用新法的标准｡
(三)《劳动合同法》实施过程中存在的具体问题
1､《劳动合同法》第四条规定用人单位内部规章应经职工讨论,但我省中小企业普遍未设立职工代表机构或工会,实践中对未经民主程序制定的内部规章如何处理?
2､用人单位不与劳动者签订劳动合同的,用人单位应向劳动者支付两倍工资,但劳动者故意不签劳动合同的,如何处理?
3､《劳动合同法》第三十八条规定在用人单位未依法为劳动者缴纳社会保险费､未及时足额支付工资的情况下,劳动者可解除劳动合同｡而在现实生活中,用人单位未依法为劳动者办理社会保险､未及时足额支付加班费的情况比较普遍,如
何应对因此产生的合同解除潮及经济补偿要求?
4､追索加班费应否有时间限制,如何把握才合理合法?根据目前的法律及司法解释的规定,申请仲裁时效在合同存续期间不起算,则加班费的追索期可能长达十几年｡但在实践中,由于近十年用工制度的变化,要求用人单位证明某一劳动者十年前的工资待遇,显然对用人单位过于苛刻,且存在认定事实上的困难｡
5､《劳动法合同法》第十四条不仅规定劳动者在用人单位连续工作满十年续约应签订无固定期限劳动合同,还规定对已经连续两次签订固定期限劳动合同､用人单位自用工之日起满一年不与劳动者订立书面劳动合同的情形,劳动者提出续订劳动合同的,应当签订无固定期限劳动合同｡这是对《劳动法》的重要修改,是用法律手段引导用人单位签订无固定期限劳动合同,从而达到减少劳动合同短期化､保护劳动者权益的目的｡目前,一些用人单位往往通过使劳动者“工龄归零”;通过设立关联企业,在与劳动者签订合同时交替变换用人单位名称;通过非法劳务派遣等行为,以规避与劳动者签订无固定期限劳动合同的法律义务｡对于上述规避行为,如何处理?
三､有关建议和对策
(一)在调研基础上,应尽快出台具有可操作性的司法解释,以统一全国的司法尺度
《劳动合同法》､《劳动争议调解仲裁法》对原有法律规定进行了较大的修改,且立法本身又存在一些不够明确之处,而目前也无相关的司法解释或实施细则,造成劳动争议案件处理难度的加大｡由于审判人员对法律理解的不同,同一类型的案件,不同地区､不同法院,甚至不同法官裁判结果可能完全不同,从而使当事人无所适从,不利于对劳资双方矛盾的解决,也不利于法院“定纷止争”作用的体现｡
(二)进一步明晰劳动争议案件的受理范围
1､为充分维护劳动者的合法权益,并保证司法裁判的可执行性,应进一步明确界定社会保险争议的受理范围｡建议规定以下争议均应按劳动争议处理:
(1)劳动者与用人单位因养老保险缴费年限发生的争议;
(2)劳动者以用人单位未为其缴纳社会保险费导致其损失为由,要求用人单位支付工伤､失业､生育､医疗待遇和赔偿金的争议;
(3)劳动者以用人单位降低其缴纳社会保险费的工资标准导致其损失为由,要求用人单位承担工伤待遇损失的争议｡
2､劳动者与非法用工主体产生的争议应作为劳动争议案件处理｡理由在于: 首先,既然非法用工主体已符合用人单位的实质要件,而适用《劳动法》又可给予劳动者更多的法律保护,故可将事实劳动关系与行政违法行为分别处理;
其次,由于雇佣或劳务合同目前没有具体的法律规范,而劳动合同的规定较为明确具体,为审判的方便,有必要将该类案件纳入劳动争议案件;
其三,劳动关系与雇佣关系的二元立法体制本身就不科学,既然两者并无本质区别,应在司法中尽量压缩雇佣关系的范畴,以矫正这一立法缺失｡
其四,既然《工伤保险条例》､《劳动合同法》已先后将非法用工关系纳入了调整范围,在审判实践中将非法用工争议作为劳动争议处理是符合现行法律精神的｡
同时,建议进一步明确相关主体的诉讼地位:
(1)劳动者与不具备合法经营资格的用人单位因用工关系产生争议的,应当将该单位的出资人列为当事人｡不具备合法经营资格的用人单位借用他人营业执照经营的,还应当将被借用营业执照的一方列为当事人｡
(2)在建设工程施工过程中,作为实际施工人的自然人与其非法招用的劳动者产生纠纷,劳动者起诉的,应将具备用工主体资格的发包方被告,并可视案情需要将施工的自然人､转包人､违法分包人列为共同被告或第三人｡
3､对于退休人员聘用､外国人非法就业､外国机构非法招用等案件是否纳入劳动争议案件受理范围,应作出明确的规定｡建议规定:
(1)用人单位招用已达法定退休年龄但未享受养老保险待遇或退休金的人员,双方形成的用工关系可按劳动关系处理｡用人单位招用已享受养老保险待遇或退休金的人员,双方形成的用工关系应按雇佣关系处理｡
(2)外国人､港澳台地区居民在中国内地就业产生的用工关系应按劳动关系处理｡外国人､港澳台居民未依法办理《外国人就业证》､《台港澳人员就业证》的,应认定有关劳动合同为无效劳动合同｡外国人､港澳台地区居民已经付出劳动的,由用人单位参照合同约定支付劳动报酬。
(3)外国企业常驻代表机构､港澳台地区企业未通过涉外就业服务单位直接招用中国雇员的,应认定有关用工关系为雇佣关系｡
(二)解决《劳动争议调解仲裁法》实施过程中存在的裁审衔接､法院内部衔接､法律适用衔接问题
1､建议明确规定人民法院受理破产申请后,劳动者对管理人列出的工资､经济补偿金､医疗费用等劳动债权清单提出异议,管理人不予更正,劳动者可以直接向受理破产申请的人民法院起诉｡受理破产申请的法院是中级法院的,中级法院可以指定基层人民法院审理上述案件｡
2､建议明确规定督促程序终结后,劳动者应先向劳动争议仲裁委员会起诉｡主要理由在于:
首先,劳动者在督促程序终结后先向劳动争议仲裁委员会起诉符合劳动争议处理的规定｡《劳动争议调解仲裁法》作为劳动争议处理的特别程序法,既然已明确规定先行仲裁的原则,劳动者在督促程序终结后,理应先申请仲裁而不是直接向法院起诉｡
其次,如相反理解会导致大量案件规避劳动仲裁程序而直接进入法院｡由于大部分劳动争议纠纷属于欠薪纠纷,而《劳动合同法》允许被欠薪的劳动者可直接向法院申请支付令｡如督促程序终结后,劳动者均可直接向法院起诉,实际上导致大部分劳动争议案件的当事人完全可以利用督促程序,规避先行仲裁原则｡
3､由于《劳动争议调解仲裁法》第四十七条对申请仲裁请求涉及数项时是合并计算还是分别计算终局裁决数额标准未作明确规定,建议明确界定为分别计算｡主要理由在于:
从语法角度来看,该规定列举的各类请求之间使用的是顿号,可见各类请求项目是并列的,应分别适用终局裁决的数额标准｡从实践的角度来看,此种理解有利于实现《劳动争议调解仲裁法》的立法目的｡实现裁审案件的分流､减少劳动者维权的诉讼成本,是《劳动争议调解仲裁法》的立法目的之一,如合并计算的话,目前的大部分案件仍要适用“一裁二审”的劳动争议处理程序,不利于及时维护劳动者的合法权益｡
4､由于《劳动争议调解仲裁法》第四十八条､第四十九条本身在实务操作中存在一定的问题｡对于终局裁决,如劳动者不服向基层法院起诉,而用人单位则向中级法院提起撤销之诉,会导致两级法院实质上审理同一案件,不仅浪费审判资源和增加当事人的诉讼成本,而且可能会出现互相冲突的处理结果｡建议明确规定:
(1)劳动者就终局裁决向基层人民法院起诉,而用人单位依据《劳动争议调解仲裁法》第四十九的规定向中级人民法院申请撤销仲裁裁决的,中级人民法院应不予受理｡已经受理的,应裁定终结诉讼｡但基层人民法院审理案件时,对用人单位
的抗辩应一并处理｡
(2)劳动者起诉后撤诉或因超过起诉期间被驳回起诉的,用人单位自收到裁定书之日起三十日内可以向劳动争议仲裁委员会所在地的中级人民法院申请撤销仲裁裁决｡(3)中级人民法院在受理用人单位撤销仲裁裁决的申请后,或基层人民法院在受理劳动者对于终局裁决不服的案件后,均应在开庭审理前审查是否同时存在撤销仲裁之诉和劳动者不服终局裁决的起诉,以便两级法院就有关案件进行协调和沟通｡
5､由于《劳动争议调解仲裁法》对劳动争议的仲裁时效和当事人诉权作出了新的规定,为保证新法的顺利贯彻实施,妥善解决新法实施前发生而在新法实施后受理案件的处理,建议明确规定2008年5月1日后受理的劳动争议案件适用《劳动争议调解仲裁法》,但对于2008年5月1日前发生的劳动争议案件,有关仲裁时效和起诉权的规定仍适用《劳动法》｡这样规定,避免出现新法实施前已超过仲裁时效的案件在新法实施后又重新获得时效,较好地诠释和实现了立法的原有意图,体现了公平原则｡
(四)解决《劳动合同法》实施过程中存在的突出问题,构建和谐的劳动关系 1､对于未经民主程序制定的企业内部规章制度的法律效力要慎重对待｡目前,我省大量中小企业尤其是“山寨工厂”､家庭企业的民主管理制度尚不健全,而制度的建立不可能一蹴而就,采取“一刀切”的处理方式并不能解决现实问题｡我们认为,对于《劳动合同法》实施前后的情况区别对待,即对于此前未经民主程序制定的企业规章制度可以作出特别规定,而对此后未经民主程序的企业规章制度原则上认定无效,这种区分符合企业经营的实际情况｡建议明确规定:
(1)用人单位在《劳动合同法》实施前制定的规章制度,虽未经过《劳动合同法》第四条第二款规定的民主程序,但内容未违反法律､行政法规及政策规定,并已向劳动者公示或告知的,可以作为用人单位用工管理的依据｡
(2)《劳动合同法》实施后,用人单位制定､修改直接涉及劳动者切身利益的规章制度或者重大事项时,未经过《劳动合同法》第四条第二款规定的民主程序的,原则上不能作为用人单位用工管理的依据｡但规章制度或者重大事项的内容未违反法律､行政法规及政策规定,不存在明显不合理的情形,并已向劳动者公示或告知,劳动者没有异议的,可以作为法院裁判的依据｡
2､在《劳动合同法》实施后,现实生活中既有用人单位故意不与劳动者签订
书面劳动合同的情形,也存在某些劳动者无理由拒不与用人单位签订书面劳动合同的情形｡从立法本意来看,《劳动合同法》要求用人单位支付2倍工资的情形理应是指第一种情况｡如不加区分,可能会引导鼓励一些劳动者拖延或故意拒不与用人单位签订书面劳动合同,以获取2倍的工资｡建议明确规定:
(1)自用工之日起一个月内,劳动者与用人单位就签订劳动合同事项协商不一致,用人单位提出终止劳动关系的,无须支付经济补偿金｡
(2)自用工之日起超过一个月不足一年,用人单位有足够证据证明其与劳动者未能签订书面劳动合同的原因完全在劳动者,且用人单位无过错的,用人单位无须支付两倍工资｡但用人单位提出终止劳动关系的,须支付经济补偿金｡
3､为尽量维护劳动关系的稳定,根据法不溯及既往的原则,建议对劳动者因用人单位未支付加班费､未缴纳社会保险费解除合同并请求经济补偿的权利进行合理限定｡一直以来,由于诸多原因,特别是加班费计算基数很难确定,我省珠三角企业拖欠加班费的现象较普遍,如果不区分《劳动合同法》实施前后的状况,一概允许劳动者以企业不支付加班费为由解除合同并请求经济补偿金,可能会导致劳动关系的极不稳定｡另一方面,社会保险费的缴纳特别是养老保险费的缴纳问题欠账较多,且社会保险账户在短期内尚无法实现自由转移,再加上社会保险费缴费的工资基数是变动且滞后的,如在用人单位未足额缴纳或欠缴社会保险费的情况下,一律认定劳动者享有单方解除劳动合同权,可能引发大量劳资纠纷,不利于劳动关系的和谐与稳定｡建议明确规定:(1)劳动者以用人单位在《劳动合同法》实施前未及时足额支付延长劳动时间劳动报酬为由,请求解除劳动合同并要求用人单位支付经济补偿金的,除符合最高人民法院《关于审理劳动争议适用法律若干问题的解释》第十五条规定的情形外,不予支持｡《劳动合同法》实施后,用人单位未及时足额支付劳动报酬,劳动者请求解除劳动合同并要求用人单位支付经济补偿金的,应予支持｡(2)劳动者以用人单位在《劳动合同法》实施前未按当地规定的险种缴纳社会保险费为由,请求解除劳动合同并要求用人单位支付经济补偿金的,不予支持｡《劳动合同法》实施后,用人单位未按当地规定的险种为其建立社会保险关系,劳动者请求解除劳动合同并要求用人单位支付经济补偿金的,应予支持,但经济补偿金支付年限应从2008年1月1日起开始计算｡劳动者以用人单位未足额缴纳或欠缴社会保险费为由请求解除劳动合同并要求用人单位支付经济补偿金的,不予支持｡
4､加班费的计算基数､举证责任及追索期间急需进一步明确｡目前,劳动者追索加班费的案件占很大比例,而加班费的计算占用了审判人员的大量时间｡建议明确规定:(1)用人单位与劳动者虽然未书面约定实际支付的工资是否包含加班工资,但用人单位有证据证明已支付的工资包含正常工作时间工资和加班工资的,可以认定用人单位已支付的工资包含加班工资｡但折算后的正常工作时间工资低于当地最低工资标准的除外｡(2)劳动者加班工资计算基数为正常工作时间工资｡用人单位与劳动者约定奖金､津贴､补贴等项目不属于正常工作时间工资的,从其约定｡但约定的正常工作时间工资低于当地最低工资标准的除外｡(3)劳动者主张加班工资,用人单位否认有加班的,用人单位应对劳动者未加班的事实负举证责任｡用人单位以已经劳动者确认的电子考勤记录证明劳动者未加班的,对用人单位的电子考勤记录应予采信｡(4)劳动者追索两年前的加班工资,原则上由劳动者负举证责任,如超过两年部分的加班工资数额确实无法查证的,对超过两年部分的加班工资一般不予保护｡
5､为充分维护劳动者的合法权益,建议明确用人单位恶意规避《劳动合同法》第十四条的下列行为,应认定为无效行为,劳动者的工作年限和订立固定期限劳动合同的次数仍应连续计算
(1)为使劳动者“工龄归零”,迫使劳动者辞职后重新与其签订劳动合同的;
(2)通过设立关联企业,在与劳动者签订合同时交替变换用人单位名称的;
(3)通过非法劳务派遣的;
(4)其他明显违反诚信和公平原则的规避行为｡
关于《劳动合同法》､《劳动争议调解仲裁法》实施中存在的问题及处理对
策
作者:广东省高级人民法院民一庭调研组
广东省作为劳动争议案件收案数一直居全国首位的省份,全省法院一向高度重视劳动争议案件的审判和调研工作｡今年1月1日､5月1日先后实施的《劳动合同法》､《劳动争议调解仲裁法》,对我国劳动合同制度和劳动争议处理制度作出了一些新规定,使我省劳动争议案件数量剧增,并导致劳动争议案件法律适用和程序衔接的困难｡面对上述严峻形势,我院主管院领导高度重视,要求对已实施的《劳动合同法》及即将实施的《劳动争议调解仲裁法》在实践中可能出现的新情况､新问题进行详细的研究,并适时出台有关指导性意见,以统一全省劳动争议审判的司法尺度｡随后,调研组分赴东莞､深圳､佛山等劳动争议案件较集中的地区,与当地两级法院､劳动争议仲裁委､工会及商会的代表进行了座谈,形成了有关调研报告｡同时,针对调研中发现的突出问题,经过充分论证,并在广泛征求我省法院､劳动争议仲裁委员会意见的基础上,与省劳动争议仲裁委员会于6月23日联合下发了《关于适用､若干问题的指导意见》｡
一､《劳动合同法》､《劳动争议调解仲裁法》的实施对于我省企业及劳动争议审判工作的影响
(一)在人民币升值等因素影响下,珠三角地区从事订单生产的企业确实面临很大的经营困难
《劳动合同法》自2008年1月1日实施后,企业､劳动者､学者对《劳动合同法》的看法存在较大差距,对有关条款利弊的争议不断,并引起社会极大的关注｡据国内外媒体报道,因能源､原材料价格上涨､国家出口退税政策变化､外资企业所得税从15%增至25%､人民币升值及《劳动合同法》的实施等各种因素的影响,东莞等地有上千家鞋厂倒闭,万余港企面临关闭｡
一方面,《劳动合同法》相关规定确实有利于劳动者,该法的出台进一步激发了劳动者的维权热情｡另一方面,在企业的历史欠帐(如拖欠加班费)积压较多的情况下,又不得不承受加工企业市场利润大幅减少的客观形势,使一些企业的经营无以为继｡一些企业为把企业成本和责任压到最小,在《劳动合同法》实施前采取“工龄归零”､劳务分包等措施规避该法有关签订无固定期限合同的规定｡
(二)全省劳动争议案件特别是珠三角地区劳动争议案件数量增长明显
《劳动合同法》､《劳动争议调解仲裁法》实施后,我省劳动争议呈大量化､尖锐化､复杂化趋势｡2008年1-6月全省各级劳动仲裁机构受理劳动争议案件是去年同期的3倍,已达到去年全年处理总数的107%,而全省法院上半年新收劳动争议案件件,同比增加了件,增幅达157.7%,特别是珠三角部分地区出现案件“井喷”｡珠三角地区上半年新收件,同比增长160.1%,案件数量占到全省的96.5%｡东莞､深圳市劳动争议仲裁委和法院受理的劳动争议案件数均比去年同期有较大幅度的增长｡为应对激增的劳动争议案件,珠三角地区劳动仲裁与法院工作人员超负荷工作达到极限｡据统计,截止2008年6月15日,东莞市人民法院新收劳动争议案件8200宗,比2007年同期增加了5473宗,同比增长200.7%｡截止2008年6月,深圳市六个基层法院共受理案件宗,比2007年同期增加了宗,同比增长218%｡其中宝安法院收案件,而去年同期仅收案1790宗,今年收案数是去年同期的604倍;龙岗法院收案5309宗,同比去年增加了294.7%,劳动争议案件在民事案件中的比例增加了268%｡
由于上述两部法律实施后,劳动争议案件出现大幅度的增长,劳动争议审判案多人少的局面将更加突出｡大家分析认为,劳动争议案件数量增长的原因主要有以下几点:
第一,《劳动合同法》在很大程度上偏重于劳动者权益的保护,提高了用人单位用工成本｡而大多数用人单位属于劳动力密集型企业,在劳动合同签订､工资支付及人事管理等方面或多或少地存在一定的问题｡随着《劳动合同法》的实施､劳动者维权意识的提高以及一些法律从业人员的鼓动,劳动争议案件数量将猛增,请求的金额也将大幅度提高｡案件主要集中在追索加班费和社保金｡据称,仅深圳龙岗一区,多年来拖欠的加班费如数计付将达80亿元左右｡这也是造成企业主和基层组织对新法有抵触的原因之一｡
第二,《劳动争议调解仲裁法》规定劳动争议仲裁不收费｡新法实施前,劳动争议仲裁采取按申诉的金额比例收取一定的仲裁受理费和仲裁处理费,与法院劳动争议案件的受理费相比,劳动仲裁费金额比较高,这在一定程度上限制了部分劳动者申请劳动仲裁的权利｡新法从保护弱势群体的角度,规定劳动争议仲裁不收费,这可能使劳动争议仲裁数量进一步增加,而法院受理的劳动争议案件数量也必然随之增长｡
第三,《劳动争议调解仲裁法》虽然规定了对于部分劳动争议案件实行“一裁终局”,但所适用的案件范围较为狭窄,同时又赋予了劳动者起诉权和用人单位申请撤销仲裁裁决权｡不仅难以达到减少进入诉讼程序的劳动争议案件数量目的,反而增加了中级法院直接审查劳动仲裁裁决的工作｡
第四,《劳动争议调解仲裁法》规定的仲裁审理期限进一步缩短,劳动争议仲裁委员会将可能出现无法在法定期限内审结的情况｡根据《劳动争议调解仲裁法》的有关规定,劳动争议仲裁委员会未在法定期限内立案､裁决的,当事人即可向法院提起诉讼｡这将造成部分劳动争议案件因劳动仲裁委员会超期未处理或不予受理而直接起诉到法院,从而增加法院受理案件的数量｡
(三)群体性劳资矛盾增加,维稳工作面临挑战
《劳动合同法》加大了对劳动者的保护力度,部分企业在《劳动合同法》颁布后､实施前就已开始采取一些规避法律的措施,如批量裁减老职工､重新签订劳动合同､改变工资结构､降低工资标准等｡同时,《劳动合同法》实施后,由于用人单位劳动力使用成本增加,许多规模较小､管理不规范的企业因经营困难而倒闭或转移财产负债逃匿｡用人单位的这些行为势必进一步激化劳资矛盾,造成群体性纠纷的发生｡以深圳市龙岗区为例,在《劳动合同法》颁布后,2007年第四季度至2008年1月共四个月中,龙岗区劳动局已受理了重大劳资纠纷(即群体性纠纷)394宗,与2006年全年总受理的重大劳资纠纷398宗已基本持平｡其中《劳动合同法》实施后,2008年1月就已受理172宗｡在东莞市虎门镇,一些非法的法律从业人员利用新法出台的机会对劳动者进行一些不实的鼓动,甚至在散发的传单里篡改《劳动合同法》有关条款,造成部分劳动者对相关法律规定的认识产生偏差,在其要求不能得到全部满足时,容易产生不满情绪,从而引起大量群体性罢工或上访｡
二､《劳动合同法》和《劳动争议调解仲裁法》实施后,劳动争议案件适用法律方面存在的突出问题
(一)劳动争议案件的受理范围有待进一步明确
对于一些特定类型的案件,法院是否应作为劳动争议案件处理,一直存有争议｡我们认为,对这些问题的判断涉及的还是一个综合的价值判断问题,包括以下内容:第一,充分保护劳动者的合法权益,在法律规定不明确时应对法律作出对劳动者有利的解释;第二,充分认识目前司法资源的有限性和司法权的局限性,对于涉
及改革过渡阶段产生的带有普遍性的政策遗留问题,不宜由法院解决;第三,在特定争议同时涉及私权和公权,并具有双重救济途径时,应促使当事人选择具有可操作性的救济方式｡
1､如何界定社会保险争议的范围?
一直以来,在劳动争议审判实践中,对于劳动者与用人单位因社会保险费的缴纳问题产生的争议,是属于劳动争议还是行政争议,一直存在争论｡
一种观点认为该类争议属于劳动争议,理由在于:
首先,因不交､少交或迟交社会保险费发生纠纷的双方当事人是劳动者和用人单位,并不包括行政机关,而行政争议的当事人必须是行政机关和用人单位;
其次,劳动者对社会保险的享有是《劳动法》赋予劳动者的权利,并构成劳动合同的当然内容,而劳动者与用人单位因履行劳动合同产生的纠纷应属于劳动争议;
其三,《企业劳动争议处理条例》——国务院令（第588号）《国务院关于废止和修改部分行政法规的决定》2010年12月29日国务院第138次常务会议通过，明确废止此条例——第二条第(二)项明确规定,因执行国家有关保险的规定发生的争议属于劳动争议｡《广东省社会养老保险条例》第三十八条､《广东省失业保险条例》第四十四条也明确规定,用人单位与劳动者因该保险事项发生争议的,按劳动争议处理｡
另一种观点认为,该类争议属于行政争议,应由社会保险经办机构依法责令用人单位缴纳欠缴的社会保险费,理由在于:
首先,社会保险费的征缴本质上属于行政行为,是国家为公共利益而利用公权强制进行的一种征收,与劳动合同双方当事人的意愿并无关系;
其次,《劳动法》第一百条和《社会保险费征缴暂行条例》第六条均明确规定,社会保险费的征缴是劳动行政部门的职责,应由劳动行政部门责令用人单位限期缴纳;其三,更重要的是,该类案件通过劳动争议途径解决存在操作上的困难,由于社保费是否允许补缴及缴费数额和年限等保险事项的决定权均在劳动行政部门或社会保险经办机构,法院的民事判决既然实际上要经过他们的确认,则很难具有确定性,且法院在作出判决后难以执行;
其四,我国社会保险险种的开办时间和强制投保范围在各地均有不同,各地对此执行的政策也各不相同,导致社会保险法规在一些地区并未完全贯彻甚至存在
数额巨大的历史欠帐,而这种状况不可能通过法院的民事判决来解决,最终还是要有靠行政主管部门通过加强行政管理来处理｡
2003年以前,我省各级法院一直将该争议作为劳动争议案件受理｡但经几年实践,发现由于社会保险费缴纳事项的最后确定权在社会保险经办机构,导致民事判决很难具有确定性和可执行性｡而且,各地有关此类政策遗留问题很多,单纯依靠法院通过民事判决的形式来严格执行社会保险法律,法院力有不逮｡出于这种现实考虑,各级法院按2003年全省民事审判工作会议的精神,逐渐不受理此类案件｡目前,虽然《劳动争议调解仲裁法》第二条第一款第(四)项明确将社会保险争议纳入劳动争议范围,但并未明确社会保险争议的范围｡实践中,劳动者既有直接向用人单位追索社会保险费的,也有向用人单位追索因未缴纳或未足额缴纳社会险费导致的损失的,法院宜对社会保险争议的范围予以合理限制｡而且,鉴于社会险费的缴纳具有很强的行政性,缴费的最终核定权在社会保险经办机构,为保证司法判决的可执行性,也不宜将所有社会保险争议作为劳动争议案件受理｡
2､非法用工争议是否完全纳入劳动争议案件受理范围
在我国,由于《劳动法》对劳动关系主体作了特殊的限定,实质上出现了劳动合同与雇佣合同的二元立法体制,类似于我国合同法统一之前将民事合同与经济合同相区分的立法体制｡《劳动法》规定劳动合同中的用人主体必须是单位,即企业法人､其他组织和个体经济组织,排除了自然人之间的雇佣关系｡对于自然人之间的雇佣关系只能称之为雇佣合同,必须适用《民法通则》等民事法律规范,而不能作为劳动争议案件处理｡这种因合同主体导致的差别绝不是理论意义上的,在司法实践中有重大的意义,如两者在诉讼时效､诉讼程序､合同解除､受雇人因工作受伤的赔偿范围等方面均有重大的不同｡
这种二元立法模式将本质相同的合同区别适用不同的法律和诉讼制度,极易造成审判上的混乱｡在日常经济生活中,存在大量区别于典型的劳动关系和雇佣关系的用工形式,最常见的有两类:一是无营业执照但以企业形式进行经营的经济组织与受雇人员形成的法律关系,二是无建筑从业资质的实际施工人(施工队､包工头)与受雇人员形成的法律关系｡由于上述用工主体未经工商登记,劳动行政部门称之为非法用工关系｡对于因所谓的非法用工关系发生的争议是否应界定为劳动争议,在实践中一直存在很大的争议｡
一种意见认为,上述非法用工关系应属于雇佣关系｡首先,《劳动法》第二条
已经限定用人单位必须是个体经济组织､企业,而法律上的个体经济组织和企业应是经合法工商登记并持有营业执照的民事主体｡非法用工主体既不能构成用人单位,其与所雇人员之间就不能构成事实上的法律关系｡
其次,依据现行法律,无工商登记的个体工商户或企业发生的民事行为应由其出资人直接承担法律责任,即其行为只能视为出资人的行为｡由于非法用工主体的出资人一般是自然人,看着视同工伤｡自然人与自然人之间的用工关系当然属于雇佣关系｡
另一种意见认为,上述非法用工关系应属于劳动关系｡首先,无营业执照进行经营的非法用工主体虽然形式上不符合用人单位的条件,但实质上已构成个体工商户或企业的实体要件,我们在审判中应依据其实质要件判别是否构成用人单位｡
其次,非法用工主体由于违反工商登记的规定,理应受到行政处罚,但行政违法行为不应影响到其民事行为的效力,两者应区分开来｡
其三,劳动者作为非法用工关系中的相对方,并不存在任何过错,不应因非法用工主体的违法行为而导致他们不受《劳动法》的保护｡
在审判实践中,主要是考虑《劳动法》给予了劳动者更多的权益保障,如仅由于形式上的差别导致适用不同的法律,会产生诸多的不公平,同时考虑劳动行政和仲裁部门坚持不承认非法用工关系能成为合法的劳动关系的态度,各级法院在劳动争议案件处理中适当将部分非法用工关系纳入劳动关系中,作为劳动争议案件处理｡我院将非法用工主体的出资人属于用人单位的非法用工关系和涉及建设施工工伤事故的非法用工关系作为劳动争议案件处理,如在2002年制定的《关于审理劳动争议案件若干问题的指导意见》第六条规定:“未经工商登记的企业与其所雇佣人员因用工关系发生纠纷,出资人属于《劳动法》第二条规定的用人单位的,该纠纷应作为劳动争议案件处理｡”第二十七条规定:“建设工程的分包人挂靠承包人,并以承包人名义承接工程的,人民法院可以责令分包人和承包人共同承担劳动者的工伤待遇｡承包人违反《建筑法》第二十四条､第二十八条和第二十九条的规定,对建设工程进行转包或分包的,劳动者的工伤待遇可由转包人､分包人和承包人共同承担｡”深圳中院进一步确立了一种标准,只要非法用工主体招用人员在七人以上的,比照劳动争议案件处理｡
对上述问题,2004年1月1日实施的《工伤保险条例》第六十三条作了明确,
即无营业执照或者未经依法登记､备案的单位以及被依法吊销营业执照或者撤销登记､备案的单位的职工受到事故伤害或职业病的,按劳动争议案件处理｡从立法目的来看,既然对于非法用工关系中所涉工伤已由行政法规明确按劳动争议处理,其他纠纷按理也应按劳动争议处理｡但是,2004年5月1日实施的最高法院《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第十一条第二款规定:“雇员在从事雇佣活动中遭受人身损害,发包人､分包人知道或应当知道接受发包或者分包业务的雇主没有相应资质或者安全生产条件的,应当与雇主承担连带责任”,实际上认为建设工程施工中的非法用工关系为雇佣关系,不能作为劳动争议案件处理｡以后出台的《劳动合同法》第九十三条､第九十四条明确将非法用工关系纳入该法调整范围｡但在实践中,仍然存在如下争议:是否将所有非法用工关系均作为劳动争议处理?如将上述非法用工关系全部纳入劳动争议处理范围,有关诉讼主体如何列明,其法律关系如何确定?
3､退休人员就业､外国人非法就业､外国机构非法招用等特殊用工关系是否纳入劳动争议案件的受理范围
我省一些地区的法院受劳动行政主管部门行政管理思维方式的影响,将以上不合法的劳动关系均作为雇佣关系处理,实际上损害了上述特殊用工关系中受雇人员的利益｡我们认为,《劳动法》及相关行政法规明确禁止用人单位非法招用未满十六周岁的未成年人,但并未禁止用人单位在不损害劳动者健康的前提下招用已达法定退休年龄或已办理退休手续的人员｡因此,为充分维护退休再聘人员的合法权益,在法律､行政法规未有明确规定之前,宜将该类用工关系按劳动关系处理｡但对于劳动关系解除或终止时的经济补偿问题,可参照劳动部办公厅《对的复函》的规定处理,即对于已享受养老保险待遇的退休人员,除非其与用人单位已就劳动关系解除或终止时的经济补偿问题作出特别约定,否则双方在劳动关系解除或终止时不适用《劳动法》第二十八条有关经济补偿的规定｡目前,由于《劳动合同法》第四十四条明确规定劳动者依法享受基本养老保险待遇的,劳动合同即终止,对于上述用工关系的处理有必要进一步厘清｡
至于外国人在我国就业产生的用工关系,我们认为,亦应按劳动关系处理｡外国人无就业许可证在我国境内就业违反了《外国人入境出境管理法》第五条､《外国人入境出境管理法实施细则》第四十四条及《外国人在中国就业管理规定》第
五条的规定｡因此,根据《劳动法》第十八条的规定应认定相关劳动合同无效｡对于就业期间的报酬,可参照合同约定处理,但同时应建议公安机关对双方当事人作出相应的行政处罚｡
(二)《劳动争议调解仲裁法》实施过程中存在的突出问题
《劳动争议调解仲裁法》对原有劳动争议的处理程序进行了较大的修改,但尚无配套规定,使裁审衔接问题大量出现｡同时,由于立法本身存在一些较原则和不够明确之处,在某些方面欠缺实际操作性,造成劳动争议案件处理难度的加大｡
1､裁审衔接问题
(1)大量劳动争议案件可能未经实质仲裁就涌入法院｡
《劳动争议调解仲裁法》规定,对于劳动争议仲裁委员会在法定期限内未立案､未审结或不予受理的案件,当事人可向法院起诉｡鉴于当前劳动争议仲裁委的力量不足,有的地方劳动仲裁委为避免积案较多的情况出现,可能会利用该法条,采取审限内不立案或不予受理的措施,分流部分案件到法院｡这就造成很多案件可能未经劳动仲裁的实体裁决即进入诉讼程序,不仅削弱了劳动仲裁及时确定案件事实､调解解决劳资纠纷的作用,也增加了法院审理劳动争议案件的数量,加重了法院认定案件事实的难度｡对此有必要敦促劳动仲裁部门尽可能地作出实体裁决,并就未经实体裁决即诉至法院的案件的程序衔接问题达成一致意见｡
(2)涉及破产程序､督促程序的劳动争议案件的处理程序不明确
根据《破产法》的规定,人民法院受理破产申请后,劳动者对管理人列出的工资､经济补偿金､医疗费用等劳动债权清单提出异议,管理人不予更正,劳动者可以直接向受理破产申请的人民法院起诉｡但在审判实践中,各地法院做法不一:有的法院对该类劳动争议案件直接受理,但有的法院要求劳动者先向劳动仲裁机构申请仲裁｡
根据《劳动合同法》第三十条第二款和《劳动争议调解仲裁法》第十六条的规定,劳动者向人民法院申请支付令的,如人民法院裁定终结督促程序后,劳动者就劳动争议事项可否直接向人民法院起诉,实践中存在两种理解,有必要进一步明确｡
(3)关于终局裁决的判断标准有待明确
《劳动争议调解仲裁法》第四十七条对申请仲裁请求涉及数项时是合并计算还是分别计算终局裁决数额标准,未作出明确规定｡在实践中,由于多数劳动争议
案件均涉及多项请求,对该法律规定的理解有待尽快明确｡
2､法院内部程序的衔接问题
《劳动争议调解仲裁法》第四十八条､第四十九条虽然规定了对于部分劳动争议案件实行“一裁终局”,但又赋予了劳动者向基层法院的起诉权和用人单位向中级法院的申请撤销仲裁裁决权｡如劳动者和用人单位同时提起相关诉讼,则中级法院和基层法院在诉讼程序上的衔接缺乏可操作性的规定｡
审判实践中,如劳动者不服终局裁决向基层法院起诉,而用人单位则向中级法院提起撤销之诉,会导致两级法院实质上审理同一案件,不仅浪费审判资源和增加当事人的诉讼成本,而且可能会出现互相冲突的处理结果｡而且,从法理上讲,既然允许劳动者对终局裁决起诉,则意味着终局裁决是附条件生效,即只有在劳动者不起诉的情况下才生效｡如劳动者不服终局裁决而起诉,则终局裁决并未发生法律效力,用人单位申请撤销终局裁决已无必要｡
3､新旧法的适用衔接问题
根据《劳动法》第八十二条的规定,劳动争议案件的申请仲裁时效为劳动争议发生之日起60天,《劳动争议调解仲裁法》第二十七条则规定劳动争议案件的申请仲裁时效为当事人知道或应当知道其权利被侵害之日起一年｡根据《劳动法》第八十三条的规定,劳动争议案件实行“一裁两审”的处理体制,而《劳动争议调解仲裁法》第四十七条､第四十八条则将劳动争议案件的处理体制变更为部分劳动争议案件实行有条件的“一裁终局”,其余劳动争议案件仍实行“一裁两审”｡为保证新法的顺利贯彻实施,妥善解决新法实施前发生而在新法实施后受理案件的处理,有必要明确是以“案件受理时间”还是“争议发生时间”为适用新法的标准｡
(三)《劳动合同法》实施过程中存在的具体问题
1､《劳动合同法》第四条规定用人单位内部规章应经职工讨论,但我省中小企业普遍未设立职工代表机构或工会,实践中对未经民主程序制定的内部规章如何处理?
2､用人单位不与劳动者签订劳动合同的,用人单位应向劳动者支付两倍工资,但劳动者故意不签劳动合同的,如何处理?
3､《劳动合同法》第三十八条规定在用人单位未依法为劳动者缴纳社会保险费､未及时足额支付工资的情况下,劳动者可解除劳动合同｡而在现实生活中,用人单位未依法为劳动者办理社会保险､未及时足额支付加班费的情况比较普遍,如
何应对因此产生的合同解除潮及经济补偿要求?
4､追索加班费应否有时间限制,如何把握才合理合法?根据目前的法律及司法解释的规定,申请仲裁时效在合同存续期间不起算,则加班费的追索期可能长达十几年｡但在实践中,由于近十年用工制度的变化,要求用人单位证明某一劳动者十年前的工资待遇,显然对用人单位过于苛刻,且存在认定事实上的困难｡
5､《劳动法合同法》第十四条不仅规定劳动者在用人单位连续工作满十年续约应签订无固定期限劳动合同,还规定对已经连续两次签订固定期限劳动合同､用人单位自用工之日起满一年不与劳动者订立书面劳动合同的情形,劳动者提出续订劳动合同的,应当签订无固定期限劳动合同｡这是对《劳动法》的重要修改,是用法律手段引导用人单位签订无固定期限劳动合同,从而达到减少劳动合同短期化､保护劳动者权益的目的｡目前,一些用人单位往往通过使劳动者“工龄归零”;通过设立关联企业,在与劳动者签订合同时交替变换用人单位名称;通过非法劳务派遣等行为,以规避与劳动者签订无固定期限劳动合同的法律义务｡对于上述规避行为,如何处理?
三､有关建议和对策
(一)在调研基础上,应尽快出台具有可操作性的司法解释,以统一全国的司法尺度
《劳动合同法》､《劳动争议调解仲裁法》对原有法律规定进行了较大的修改,且立法本身又存在一些不够明确之处,而目前也无相关的司法解释或实施细则,造成劳动争议案件处理难度的加大｡由于审判人员对法律理解的不同,同一类型的案件,不同地区､不同法院,甚至不同法官裁判结果可能完全不同,从而使当事人无所适从,不利于对劳资双方矛盾的解决,也不利于法院“定纷止争”作用的体现｡
(二)进一步明晰劳动争议案件的受理范围
1､为充分维护劳动者的合法权益,并保证司法裁判的可执行性,应进一步明确界定社会保险争议的受理范围｡建议规定以下争议均应按劳动争议处理:
(1)劳动者与用人单位因养老保险缴费年限发生的争议;
(2)劳动者以用人单位未为其缴纳社会保险费导致其损失为由,要求用人单位支付工伤､失业､生育､医疗待遇和赔偿金的争议;
(3)劳动者以用人单位降低其缴纳社会保险费的工资标准导致其损失为由,要求用人单位承担工伤待遇损失的争议｡
2､劳动者与非法用工主体产生的争议应作为劳动争议案件处理｡理由在于: 首先,既然非法用工主体已符合用人单位的实质要件,而适用《劳动法》又可给予劳动者更多的法律保护,故可将事实劳动关系与行政违法行为分别处理;
其次,由于雇佣或劳务合同目前没有具体的法律规范,而劳动合同的规定较为明确具体,为审判的方便,有必要将该类案件纳入劳动争议案件;
其三,劳动关系与雇佣关系的二元立法体制本身就不科学,既然两者并无本质区别,应在司法中尽量压缩雇佣关系的范畴,以矫正这一立法缺失｡
其四,既然《工伤保险条例》､《劳动合同法》已先后将非法用工关系纳入了调整范围,在审判实践中将非法用工争议作为劳动争议处理是符合现行法律精神的｡
同时,建议进一步明确相关主体的诉讼地位:
(1)劳动者与不具备合法经营资格的用人单位因用工关系产生争议的,应当将该单位的出资人列为当事人｡不具备合法经营资格的用人单位借用他人营业执照经营的,还应当将被借用营业执照的一方列为当事人｡
(2)在建设工程施工过程中,作为实际施工人的自然人与其非法招用的劳动者产生纠纷,劳动者起诉的,应将具备用工主体资格的发包方被告,并可视案情需要将施工的自然人､转包人､违法分包人列为共同被告或第三人｡
3､对于退休人员聘用､外国人非法就业､外国机构非法招用等案件是否纳入劳动争议案件受理范围,应作出明确的规定｡建议规定:
(1)用人单位招用已达法定退休年龄但未享受养老保险待遇或退休金的人员,双方形成的用工关系可按劳动关系处理｡用人单位招用已享受养老保险待遇或退休金的人员,双方形成的用工关系应按雇佣关系处理｡
(2)外国人､港澳台地区居民在中国内地就业产生的用工关系应按劳动关系处理｡外国人､港澳台居民未依法办理《外国人就业证》､《台港澳人员就业证》的,应认定有关劳动合同为无效劳动合同｡外国人､港澳台地区居民已经付出劳动的,由用人单位参照合同约定支付劳动报酬。
(3)外国企业常驻代表机构､港澳台地区企业未通过涉外就业服务单位直接招用中国雇员的,应认定有关用工关系为雇佣关系｡
(二)解决《劳动争议调解仲裁法》实施过程中存在的裁审衔接､法院内部衔接､法律适用衔接问题
1､建议明确规定人民法院受理破产申请后,劳动者对管理人列出的工资､经济补偿金､医疗费用等劳动债权清单提出异议,管理人不予更正,劳动者可以直接向受理破产申请的人民法院起诉｡受理破产申请的法院是中级法院的,中级法院可以指定基层人民法院审理上述案件｡
2､建议明确规定督促程序终结后,劳动者应先向劳动争议仲裁委员会起诉｡主要理由在于:
首先,劳动者在督促程序终结后先向劳动争议仲裁委员会起诉符合劳动争议处理的规定｡《劳动争议调解仲裁法》作为劳动争议处理的特别程序法,既然已明确规定先行仲裁的原则,劳动者在督促程序终结后,理应先申请仲裁而不是直接向法院起诉｡
其次,如相反理解会导致大量案件规避劳动仲裁程序而直接进入法院｡由于大部分劳动争议纠纷属于欠薪纠纷,而《劳动合同法》允许被欠薪的劳动者可直接向法院申请支付令｡如督促程序终结后,劳动者均可直接向法院起诉,实际上导致大部分劳动争议案件的当事人完全可以利用督促程序,规避先行仲裁原则｡
3､由于《劳动争议调解仲裁法》第四十七条对申请仲裁请求涉及数项时是合并计算还是分别计算终局裁决数额标准未作明确规定,建议明确界定为分别计算｡主要理由在于:
从语法角度来看,该规定列举的各类请求之间使用的是顿号,可见各类请求项目是并列的,应分别适用终局裁决的数额标准｡从实践的角度来看,此种理解有利于实现《劳动争议调解仲裁法》的立法目的｡实现裁审案件的分流､减少劳动者维权的诉讼成本,是《劳动争议调解仲裁法》的立法目的之一,如合并计算的话,目前的大部分案件仍要适用“一裁二审”的劳动争议处理程序,不利于及时维护劳动者的合法权益｡
4､由于《劳动争议调解仲裁法》第四十八条､第四十九条本身在实务操作中存在一定的问题｡对于终局裁决,如劳动者不服向基层法院起诉,而用人单位则向中级法院提起撤销之诉,会导致两级法院实质上审理同一案件,不仅浪费审判资源和增加当事人的诉讼成本,而且可能会出现互相冲突的处理结果｡建议明确规定:
(1)劳动者就终局裁决向基层人民法院起诉,而用人单位依据《劳动争议调解仲裁法》第四十九的规定向中级人民法院申请撤销仲裁裁决的,中级人民法院应不予受理｡已经受理的,应裁定终结诉讼｡但基层人民法院审理案件时,对用人单位
的抗辩应一并处理｡
(2)劳动者起诉后撤诉或因超过起诉期间被驳回起诉的,用人单位自收到裁定书之日起三十日内可以向劳动争议仲裁委员会所在地的中级人民法院申请撤销仲裁裁决｡(3)中级人民法院在受理用人单位撤销仲裁裁决的申请后,或基层人民法院在受理劳动者对于终局裁决不服的案件后,均应在开庭审理前审查是否同时存在撤销仲裁之诉和劳动者不服终局裁决的起诉,以便两级法院就有关案件进行协调和沟通｡
5､由于《劳动争议调解仲裁法》对劳动争议的仲裁时效和当事人诉权作出了新的规定,为保证新法的顺利贯彻实施,妥善解决新法实施前发生而在新法实施后受理案件的处理,建议明确规定2008年5月1日后受理的劳动争议案件适用《劳动争议调解仲裁法》,但对于2008年5月1日前发生的劳动争议案件,有关仲裁时效和起诉权的规定仍适用《劳动法》｡这样规定,避免出现新法实施前已超过仲裁时效的案件在新法实施后又重新获得时效,较好地诠释和实现了立法的原有意图,体现了公平原则｡
(四)解决《劳动合同法》实施过程中存在的突出问题,构建和谐的劳动关系 1､对于未经民主程序制定的企业内部规章制度的法律效力要慎重对待｡目前,我省大量中小企业尤其是“山寨工厂”､家庭企业的民主管理制度尚不健全,而制度的建立不可能一蹴而就,采取“一刀切”的处理方式并不能解决现实问题｡我们认为,对于《劳动合同法》实施前后的情况区别对待,即对于此前未经民主程序制定的企业规章制度可以作出特别规定,而对此后未经民主程序的企业规章制度原则上认定无效,这种区分符合企业经营的实际情况｡建议明确规定:
(1)用人单位在《劳动合同法》实施前制定的规章制度,虽未经过《劳动合同法》第四条第二款规定的民主程序,但内容未违反法律､行政法规及政策规定,并已向劳动者公示或告知的,可以作为用人单位用工管理的依据｡
(2)《劳动合同法》实施后,用人单位制定､修改直接涉及劳动者切身利益的规章制度或者重大事项时,未经过《劳动合同法》第四条第二款规定的民主程序的,原则上不能作为用人单位用工管理的依据｡但规章制度或者重大事项的内容未违反法律､行政法规及政策规定,不存在明显不合理的情形,并已向劳动者公示或告知,劳动者没有异议的,可以作为法院裁判的依据｡
2､在《劳动合同法》实施后,现实生活中既有用人单位故意不与劳动者签订
书面劳动合同的情形,也存在某些劳动者无理由拒不与用人单位签订书面劳动合同的情形｡从立法本意来看,《劳动合同法》要求用人单位支付2倍工资的情形理应是指第一种情况｡如不加区分,可能会引导鼓励一些劳动者拖延或故意拒不与用人单位签订书面劳动合同,以获取2倍的工资｡建议明确规定:
(1)自用工之日起一个月内,劳动者与用人单位就签订劳动合同事项协商不一致,用人单位提出终止劳动关系的,无须支付经济补偿金｡
(2)自用工之日起超过一个月不足一年,用人单位有足够证据证明其与劳动者未能签订书面劳动合同的原因完全在劳动者,且用人单位无过错的,用人单位无须支付两倍工资｡但用人单位提出终止劳动关系的,须支付经济补偿金｡
3､为尽量维护劳动关系的稳定,根据法不溯及既往的原则,建议对劳动者因用人单位未支付加班费､未缴纳社会保险费解除合同并请求经济补偿的权利进行合理限定｡一直以来,由于诸多原因,特别是加班费计算基数很难确定,我省珠三角企业拖欠加班费的现象较普遍,如果不区分《劳动合同法》实施前后的状况,一概允许劳动者以企业不支付加班费为由解除合同并请求经济补偿金,可能会导致劳动关系的极不稳定｡另一方面,社会保险费的缴纳特别是养老保险费的缴纳问题欠账较多,且社会保险账户在短期内尚无法实现自由转移,再加上社会保险费缴费的工资基数是变动且滞后的,如在用人单位未足额缴纳或欠缴社会保险费的情况下,一律认定劳动者享有单方解除劳动合同权,可能引发大量劳资纠纷,不利于劳动关系的和谐与稳定｡建议明确规定:(1)劳动者以用人单位在《劳动合同法》实施前未及时足额支付延长劳动时间劳动报酬为由,请求解除劳动合同并要求用人单位支付经济补偿金的,除符合最高人民法院《关于审理劳动争议适用法律若干问题的解释》第十五条规定的情形外,不予支持｡《劳动合同法》实施后,用人单位未及时足额支付劳动报酬,劳动者请求解除劳动合同并要求用人单位支付经济补偿金的,应予支持｡(2)劳动者以用人单位在《劳动合同法》实施前未按当地规定的险种缴纳社会保险费为由,请求解除劳动合同并要求用人单位支付经济补偿金的,不予支持｡《劳动合同法》实施后,用人单位未按当地规定的险种为其建立社会保险关系,劳动者请求解除劳动合同并要求用人单位支付经济补偿金的,应予支持,但经济补偿金支付年限应从2008年1月1日起开始计算｡劳动者以用人单位未足额缴纳或欠缴社会保险费为由请求解除劳动合同并要求用人单位支付经济补偿金的,不予支持｡
4､加班费的计算基数､举证责任及追索期间急需进一步明确｡目前,劳动者追索加班费的案件占很大比例,而加班费的计算占用了审判人员的大量时间｡建议明确规定:(1)用人单位与劳动者虽然未书面约定实际支付的工资是否包含加班工资,但用人单位有证据证明已支付的工资包含正常工作时间工资和加班工资的,可以认定用人单位已支付的工资包含加班工资｡但折算后的正常工作时间工资低于当地最低工资标准的除外｡(2)劳动者加班工资计算基数为正常工作时间工资｡用人单位与劳动者约定奖金､津贴､补贴等项目不属于正常工作时间工资的,从其约定｡但约定的正常工作时间工资低于当地最低工资标准的除外｡(3)劳动者主张加班工资,用人单位否认有加班的,用人单位应对劳动者未加班的事实负举证责任｡用人单位以已经劳动者确认的电子考勤记录证明劳动者未加班的,对用人单位的电子考勤记录应予采信｡(4)劳动者追索两年前的加班工资,原则上由劳动者负举证责任,如超过两年部分的加班工资数额确实无法查证的,对超过两年部分的加班工资一般不予保护｡
5､为充分维护劳动者的合法权益,建议明确用人单位恶意规避《劳动合同法》第十四条的下列行为,应认定为无效行为,劳动者的工作年限和订立固定期限劳动合同的次数仍应连续计算
(1)为使劳动者“工龄归零”,迫使劳动者辞职后重新与其签订劳动合同的;
(2)通过设立关联企业,在与劳动者签订合同时交替变换用人单位名称的;
(3)通过非法劳务派遣的;
(4)其他明显违反诚信和公平原则的规避行为｡