关于诉讼与非诉讼解决矛盾纠纷机制
相衔接的调研
黄正涛* 李福才 马芙蓉
当前，我国社会转型正面临关键的临界点，各种社会矛盾，特别是群体性事件发生率和激化率急剧上升，各种矛盾的关联性、聚合性、敏感性不断增强。矛盾纠纷的多样化、群体化、过激化、复杂化、疑难化不断突显。社会的稳定与经济发展面临严峻挑战。新时期社会矛盾的特点决定了纠纷解决不能仅仅依靠传统的解决机制，而应当充分发挥诉讼和各种非诉讼纠纷解决方式的优势、特点，构建科学、系统的诉讼和非诉讼相衔接的矛盾纠纷调处机制。最高人民法院去年发布的《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》，体现了将司法权让渡一部分给社会的理念，标志着我国纠纷解决机制的建构、利用和发展已经进入了一个新的阶段。如何处理各种社会矛盾，就我国目前现状看，已经形成了人民调解、仲裁、行政裁决、诉讼调解等多种方式并用的多元化解决机制。但这些机制间尚未形成功能互补和程序衔接的有机体系，从而影响了这些纠纷解决机制应有功能的充分发挥。笔者认为，诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制涉及部门众多，是一个系统工程、社会工程，总体上还处于起步阶段，无论形式和内容还是制度建设，都需要进一步规范和完善。
一、建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的价值
（一）有利于促进非诉讼纠纷解决机制的发展
非诉讼纠纷解决机制在我国有着广泛的社会基础，承担着化解纠纷的重要使命。但是，由于纠纷解决方案的效力没有解决，在一定程度上制约了非诉讼纠纷解决机制的健康发展。最高法院去年出台的《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》，在充分肯定调解协议民事合同性质的基础上，明确了经特定程序确认后的调解协议具有强制执行力，实现了当事人意思自治与国家意志的有机结合，降低了纠纷解决成本，为群众提供了更加便捷高效的维权途径，树立了人民调解的社会公信度和权威性，使人民调解制度焕发出了新的生机和活力。
（二）有利于纠纷解决资源的合理配置
随着经济体制改革的深入和利益格局的调整，社会矛盾纠纷骤增，诉讼不是被作为纠纷解决的“最终途径”，而是被普遍作为第一甚至唯一的选择，而我国的诉讼资源却非常有限，与诉讼需求产生了剧烈的冲突，有限的司法资源已难以承受汹涌而至的案件之重。与诉讼形成鲜明对比的是，我国调解、仲裁等非诉讼纠纷解决资源显得供大于求，资源严重闲置，造成巨大浪费。构建诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制，充分发挥非诉讼解纷机制的便捷高效、程序简单的特征，一方面可以为群众提供一种可供选择的低成本的救济方式，减少纠纷的诉讼对抗性，以平和的方式化解矛盾；另一方面，通过诉讼外解决纠纷，实现案件繁简分流，让法院可以有足够的精力把现有的审判工作做精做细，从而促进司法资源的合理配置。
（三）有利于正义的实现
正义是法律的核心价值所在，公正与效率是正义的两个重要标准。在公正与效率之间，人们往往更重视公正的获得，但繁琐的司法程序往往使处于同等重要地位的效率陷于尴尬的境地，出现了“迟到的正义”。而非诉讼纠纷解决机制不仅能够分流法院案件的压力，而且能够为社会主体提供多种更为便捷和适宜的纠纷解决途径。因此，将诉讼与非诉讼解纷机制进行有效衔接，充分发挥各自的优势，使司法与社会力量优势互补，形成合力，促进纠纷尽快得到解决，有利于真正实现公平正义。
（四）是解决当前日益复杂化、多样化社会矛盾的基本途径
当前，社会矛盾凸现利益主体多、关联因素复杂、处理难度大等特点，一方面，信访渠道和传统的纠纷解决机制已难以应对社会纠纷解决的需求，另一方面，现代社会各种纠纷越来越专业化，法院由于专业技能和诉讼程序的限制，已无法对解决此类纠纷进行实体上的判断。
建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制，综合运用多元的主体、多元的方式和专业化的调处方法来应对社会矛盾多元化、专门化和扩大化的大趋势，有利于为人民群众提供更多可供选择的纠纷解决途径，满足各种不同的纠纷解决需求，有利于形成社会各方面力量参与纠纷解决的合力，有利于充分发挥不同主体在解决纠纷中的优势，有利于不同特点的矛盾纠纷及时得到妥善解决。
二、西宁两级法院诉讼与非诉讼解纠机制运行的基本情况
（一）诉讼内解纠机制基本情况
1. 加强立案大厅规范化建设，打造一站式诉讼服务中心和纠纷分流平台。目前，各法院积极推进审判改革和规范化建设，注重在诉讼内寻求和构建协商性程序，以促进诉讼和谐。全市法院都建立了集受理起诉、接受咨询、指导诉讼、收结退诉讼费等功能于一体的规范化立案接待大厅，在加强便民服务和诉前指导的同时，注意根据纠纷性质等因素，积极引导当事人选择人民调解等其他纠纷解决方式，实现纠纷的分流，不断创新能动干预举措。
2. 创新司法为民机制，以便民利民化解矛盾纠纷。一是创新司法利民便民机制，基层法院依托乡镇、村社、街道、社区基层组织着力构建便民诉讼网络，便利群众诉讼。二是创新司法救助机制，加大司法救助力度。在全省法院率先启动和实施司法救助基金制度，切实解决刑事受害人及其家属和申请执行的特困当事人的实际困难；继续为涉及农民工和其他弱势群体的诉讼当事人依法提供法律援助，减、缓、免交诉讼费。三是根据老年人、农民工特殊维权需求，开设专门通道以优先立案、优先审理、优先执行；四是开通法院专递送达法律文书通道，切实解决因“送达难”影响审判效率问题，降低诉讼成本。五是以创建“西宁金天平”机关服务品牌为载体，不断改善诉讼环境，改进涉诉服务，便利群众诉讼。六是继续开通“天平热线”、推行首问负责制、开展法律咨询、发送诉讼指南、提示诉讼风险、告知诉讼权利义务等，引导当事人正确行使诉讼权利。
3. 推行速裁机制。在简易程序的基础上，西宁两级法院创新司法组织形式，创新案件速裁机制。针对不同的司法需求，合理配置审判资源，在立案、审判环节设立民事案件速裁组，进一步简化程序，在确定当事人之间争议焦点、了解当事人态度后，尽可能为当事人达成和解创造条件。将调解原则贯穿始终，在快速结案的同时，不忽视案件审判质量，严格按照民诉法规定的简易审的调解程序进行调解，确保各方当事人充分行使其诉讼权利，平等对待和依法保护各类诉讼主体的合法权益。妥善处理矛盾纠纷，真正做到定纷止争、案结事了，力求实现“简出效率、繁见质量”，为全市法院逐步摆脱相对资源的束缚积累经验。
4. 加强专业法庭、巡回法庭建设。目前，有的法院已设立交通事故、消费者权益、劳动争议等专业法庭或者巡回法庭，对行业性、类型性纠纷实行快速、集中、专业、就地解决的方法，在时间、人力、物力方面进行合理投入，充分调配审判资源，有效提高法官的专业意识。
5. 充分发挥人民陪审员的作用。全市基层法院根据全国人大《关于完善人民陪审员制度的决定》，重新选任人民陪审员，进一步扩大司法民主，发挥人民陪审员来自群众、贴近群众、服务群众优势，通过他们了解民情、宣传法律，实现人民陪审员制度沟通民意功能的最大化。为进一步加大执行工作力度，强化执行监督，结合西宁法院实际，制定《关于人民陪审员参与执行工作的若干规定》，明确人民陪审员在执行过程中的权利义务和责任。对破解“执行难”起到了积极作用。
6. 建立健全“全程、全员、全面”调解机制。全市法院坚持“调解优先，调判结合”的原则，将诉讼调解（和解）贯穿于民商事诉讼立案、审判、执行的各个环节，贯穿于一审、二审、再审、信访的全过程，形成承办法官、庭领导、院领导注重调解、参与调解的新格局。
（二）诉讼外解纠机制运行的基本情况
全市两级法院大力推进诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制建设，力争让大部分纠纷解决在诉讼之外，化解在萌芽状态。目前，有的法院制定了有关诉调衔接的规范性文件，在立
案大厅设立了人民调解窗口，选派法律业务水平高和调解经验丰富的法官担任人民调解指导员，对人民调解员实行日常性指导；有的法院设立了“社区法官”，就地解决纠纷和指导人民调解；有的法院开通了指导人民调解服务热线，方便人民调解员业务咨询。有的法院正努力探索诉前调解、立案调解、委托调解、邀请调解为内容的“四调”机制，使诉讼调解覆盖诉讼全过程，努力探索与人民调解、行政调解无缝衔接。
三、诉讼与非诉讼相衔接化解矛盾纠纷工作存在的问题
1. 化解矛盾纠纷组织结构单一，尚未形成党委领导，法院引导，其他部门配合的大格局。目前，参与诉讼与非诉讼相衔接化解矛盾纠纷的主体主要是法院、司法行政部门和人民调解组织，而与仲裁调解、商事调解、行业调解的衔接仍是空白。即使是上述几个部门，有时也存在单兵作战的情况，党委及法院在该机制实际运作过程中的领导和引导地位得不到应有体现。
2. 诉讼外解纠机制有待培育和发展。目前，我国虽然初步形成了协商和解、人民调解、行政处理、仲裁等多种诉讼外纠纷解决方式，但均处于发展初级阶段。各诉讼外纠纷解决机制普遍缺乏稳定的队伍和经费保障，面临生存危机和公信力危机，后续发展乏力。2002年最高法院《关于审理涉及人民调解协议民事案件的若干规定》仅承认人民调解协议具有民事合同效力，使得人民调解以外的其他纠纷解决方式功能更加萎缩，生存空间进一步缩小。此外，人民调解组织基层群众性自治组织的法律定位，已明显不符合当前实践发展的实际。各地出现的一些新型调解组织，如区域性调解委员会、行业性调解委员会，难以纳入人民调解范围。
3. 化解矛盾纠纷工作衔接流程亟需细化并规范统一。目前，虽然相关部门在开展诉讼与非诉讼相衔接化解矛盾纠纷工作中相继出台了一些配套性规范制度，对于法院与其他相关非诉讼部门开展化解矛盾纠纷衔接工作起到了指导作用，但在制度内容的设计上原则性较多，缺乏实际可操作性。
4. 各类纠纷解决机制尚未形成一个有机协调统一的整体和化解纠纷链。诉讼与非诉讼纠纷解决机制的衔接问题，就是要大力提升非诉讼纠纷解决机制在化解矛盾方面的作用，并在一定条件下通过赋予经由非诉讼纠纷解决途径所处理矛盾达成的调解协议以一定的执行力来化解当前的诉累压力。虽然法院在多元化纠纷解决机制建构中发挥了极为重要的作用，但基于法院的定位和功能，不可能独立承担起统领全局的作用。同时基于行政管理权限，行政机关、基层调解组织尚未与法院行成良好互动，行政机关、基层调解组织的调解功能没有得到有效发挥。
5. 诉与非诉对接的解纠机制定位不够明确
目前，各地法院在诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制方面作了不少探索，但依据、做法不一，一定程度上影响了其权威性和合法性。同时，各地法院对自身在这项工作中究竟处在什么地位还比较模糊，如何依法发挥司法的支持和推动作用，防止出现工作偏移，也有不少问题需要研究解决。诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制目前来看，还是一个新生事物，虽然有最高人民法院相关司法解释作为基础，但其内容大多为原则性规定，现行的法律没有规定哪些类型纠纷必须首先通过非诉讼程序解决，也未完全明确各化解纠纷主体的分工和责任，诉讼外纠纷解决机制亟待立法予以明确。
四、加强和完善诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的对策
（一）完善立法，构建科学合理的解纠体系
现有立法支持不足，是当前制约社会矛盾纠纷多方解决机制建设全面深入发展的一大“瓶颈”。可以尝试先行地方性立法，待条件成熟后再实施国家立法。立法应着重解决以下问题：
1. 构建科学合理的纠纷解决体系。可借鉴其他国家经验，结合我国国情，合理配置纠纷解决权能，尤其是支持纠纷解决逐步向社会回归，向基层回归，发展与培育各种诉讼外纠纷解决方式，尤其是要重点培育和发展民间调解制度。同时，在不影响当事人寻求司法救济权利
的前提下，可对部分纠纷实行强制性调解或设置前置性诉讼外纠纷解决程序，既有效疏导、分流纠纷，也着力提高非诉讼程序利用的效益。对人民调解组织的性质进行重新定位，在继续发挥人民调解的作用、提升其法律地位的同时，顺应不同社会关系和纠纷解决的需要，鼓励建立和发展更多的民间性纠纷解决机制。2. 完善非诉讼纠纷解决规则体系。不够规范、透明和公开，是影响诉讼外纠纷解决机制公信力的重要因素之一，应制定完善各类诉讼外纠纷解决机制运行的程序规则，促进其规范化、科学化，保证纠纷解决不偏出最低的程序正义与实体正义的要求。
（二）完善诉讼内纠纷解决机制
人民法院要充分利用自身优势，积极发挥主导作用。要按照最高人民法院去年出台的《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》要求，充分利用自身优势，积极发挥主导作用，最大限度地将司法的原则性和灵活性结合起来，将审判的全过程进行前后延伸，着力于“诉讼外解决纠纷、调解解决纠纷”。
1. 加强诉前引导。人民法院在立案接待时，要注重对当事人进行诉前指导，告知诉讼风险，释明非诉讼方式的功能、特点和优势，积极引导当事人根据纠纷的性质自愿选择以非诉讼方式解决纠纷，尤其是婚姻家庭案件、相邻关系案件、简易人身财产损害赔偿案件、小标的合同案件、民间债务案件、刑事自诉案件以及争议不大的其他案件，力求通过纠纷发生地的人民调解委员会、居民委员会、村民委员会、行政机关、工会组织、行业调解组织或其他具有调解职能组织予以调解，把矛盾纠纷化解在诉讼外。
2. 总结目前“立案调解”或“庭前调解”的实践经验，逐步推行调解与审判程序分离。各法院实践中，司法调解功能的发挥往往依附于审判部门。但在案多人少的压力下，审判部门的调解功能被弱化，且由于调审不分，调解与审判难以发挥各自的优势。既容易造成法院有限司法资源的浪费，也容易造成当事人的诉讼成本增加。为改变现有司法调审不分、成本过高的情形，我们应当思考建立法院内部独立的司法附设调解机构，通过法院附设调解速裁中心作为推动司法附设调解的中枢，对内充分协调法院各部门间的联系，对外加强与人民调解委员会以及各行政部门的沟通与联动，达到一方面将司法调解的介入关口前移，另一方面将司法附设调解的参与形式向纵深转移的效果。逐步形成以庭前调解为主，以其他诉讼阶段调解为辅，调审适度分离的多方调解新机制。
3. 定位解纷枢纽，突出整合功能。传统司法附设调解模式主要依赖各种分散并独立于法院外的调解力量，如分散于基层各地的人民调解员，分散于各行业的行业调解员等。即使法院自身的调解人员也因为庭室划分而分散于各庭室，无法整合成为统一的司法调解力量。外力虽多，内力虽强，但合力不足，是传统司法附设调解模式的通病所在。今后我们应当在原有调解机制运行的基础上，通过实现法院附设调解速裁中心的全覆盖作为推动司法附设调解的中枢。诉前调解机制方面，主要通过调解速裁中心与其他解纷部门联动，提前掌握事态的发展，并选择适当的时机提前介入调解，促成调解协议的达成。在调解速裁中心的指挥下，充分发挥诉前调解、诉调对接、立案调解、委托调解、协助调解五大机制的功能，为实现诉讼与非诉讼的有效衔接提供保障。
4. 制定司法附设调解体系运作规则。原则上，调解应始终贯穿于民事诉讼程序的始终。但若缺乏司法附设调解体系的内部机制分工，则可能出现重复调解、久调不决的情形，并最终加重法院有限司法资源的负担，还可能无法发挥既有调解人员专长优势，造成人力资源的无谓浪费，不利于法院与其他解纷部门间的有效联动。2009年7月最高人民法院出台的《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》进一步拓宽了司法附设调解所涉范围，明确了诉前调解、委托调解、行业调解等各类调解模式。但未就各调解模式的具体运作规则作详细规定，依然需要法院就司法附设调解之运作规则作出较明确规定。今后法院将进一步制定对口调解规定，通过细化调解流程，提高调解效率，凸显不同类型调解模
式的特色，针对不同纠纷性质对症下药。保障调解工作有序进行，避免因调解无规则状态导致的成本负担增加。使司法审判与人民调解、行政调解、行业调解等优势互补，形成合力，促使纠纷以更加便捷、经济、高效的途径得到解决。
5、推进诉讼程序改革，促进诉讼内的纠纷分流及快速解决。一是继续探索相对独立的庭前准备程序，通过庭前程序来加强诉讼管理、推进诉讼进程，整理争点，促进和解，使其成为一种无需开庭审理而解决纠纷的重要途径。二是继续推进速裁机制改革，为立法提供素材。积极尝试以更加简便、亲民的方式审理案件。三是对简易程序进行再改革，扩大简易程序的适用范围，力求在程序上更加简便、经济。四是在现行法律的框架下继续探索总结示范诉讼的做法。
（三）进一步深化完善诉调衔接机制
1. 加强与非诉纠纷解决机制的衔接。一要加强诉调衔接的平台建设。目前，西宁地区已有少数的基层法院在立案大厅设立了人民调解窗口，为这项工作的开展提供了良好的基础。今后，所有基层人民法院和有条件的人民法庭都应当思考在立案场所设置人民调解工作窗口，使之成为整合社会资源解决纠纷的平台、指导人民调解的平台和化解涉诉信访的平台。二要把握诉调衔接的重点环节。完善诉前引导分流制度，对简易的民商事案件、刑事自诉案件，法院要主动向当事人宣传人民调解的特点、优势，积极引导当事人选择人民调解组织先行调解；建立人民调解协议司法确认制度，按照《若干意见》的要求，制定相应办法，对达成人民调解协议的当事人申请法院司法确认的，积极办理司法确认手续，赋予合法的各类非诉调解协议以强制执行力；逐步推广“委托调解、协助调解”制度，将法院内外一切有利于调解的力量促成合力。在委托调解机制方面，主要通过中心将审判与调解职能分开，将案件委托给相关部门、行业协会、商会等社会组织进行调解，充分调动社会组织参与纠纷的解决；在协助调解机制方面，主要通过中心邀请与当事人或案件有一定联系的单位、组织和具有专门知识、特定社会经验的个人，协助调解员进行调解工作。建立人民调解激励机制，对要求司法确认的当事人，可以在法院调解案件减半收费的基础上，再酌情给予减免，以激励当事人接受委托人民调解；充分发挥律师的作用，倡导律师积极引导、主导当事人自行解决纠纷。三要加强与司法行政机关的协作配合，完善委托调解和协助调解的操作细则、调解材料的移送办法等相关制度，规范人民调解与诉讼相衔接的程序和环节。四要积极探索诉调衔接的新途径、新方法，逐步扩大诉调衔接范围，包括行政调解、民商事仲裁等机制。五要通过召开例会、培训、安排旁听庭审、担任人民陪审员、人民调解指导员制度等多种方式，加强对人民调解等民间调解组织的指导。六要处理好尊重非诉解决结果与坚持司法监督的关系。
2. 强化部门联动，延伸拓展功能。建立长效联动协调机制，通过独立司法附设调解机构保持部门间联动运作，是法院适应社会综合维稳大趋势的必然选择。我们将摆脱单纯从裁判程序解决纠纷的狭隘视野，继续探索将诉讼与非诉手段结合起来的协同司法的新途径、新方法。依靠党委领导、政府支持，积极参与和支持诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制建设。与司法行政、劳动、妇联以及其他行政机关、社团组织等建立互动关系，搭建分流纠纷的“平台”，视纠纷性质与案件实际情况的不同选择相应的调解机制予以处理。对于乡邻普通民事纠纷，主要交由以人民调解员、司法协理员为主体的诉前调解机制、协助调解机制予以处理；对于专业性要求较高的商事案件，主要交由以行业调解员为主体的委托调解机制予以处理；对于案件背景较为复杂、敏感的案件主要交由专职调解法官、法官助理、人民陪审员等进行立案调解，调解不成立即进入速裁程序或正常审理程序。
3. 进一步畅通社情民意的表达渠道，建立重大舆情汇总、研判、预警机制。民意如水，宜疏不宜堵。疏导民意，首先必须畅通群众反映问题的渠道。信访手段在群众诉求表达方面发挥着主渠道作用。要通过完善网上信访、公开听证等具有时代特点的诉求反映机制，健全人民代表、政协委员联系信访群众制度，引导和规范律师、公证等社会力量参与诉求表达等多
种有效措施，切实尊重和保护群众的信访权利，确保信访渠道更畅通、更便捷、更有效。
4. 依法维护人民调解协议效力。人民调解具有传承道德价值，以及协调法律与公序良俗的特殊作用，与司法调解同样承担着维护稳定、促进和谐的社会职能。最高人民法院去年出台的《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》，解决了非诉调解与司法程序的有效衔接问题。人民法院对经社会调解组织调解达成的具有民事合同性质的协议，当事人申请确认效力的，应当依法及时予以确认。一方当事人对调解协议反悔向法院起诉请求变更、撤销或宣告无效的，只要调解协议不具备法律规定的可撤销或无效的情形，一般不予支持。对当事人持已经生效的人民调解协议申请支付令，经审查符合《民事诉讼法》规定的，依法予以支持。经确认的调解协议发生法律效力一方当事人拒绝履行，一方申请强制执行的，人民法院应当及时采取有效的执行措施，确保当事人的合法权益得到实现。
5. 加强对非诉讼纠纷解决主体的支持和指导。人民法院对诉讼外纠纷解决机制要注重体现引导中的指导、支持中的监督。一是人民法院要积极配合当地司法行政部门，加强对人民调解员的法律知识培训，使其掌握必要的法律知识，提高依法调解的能力和水平；在审理对人民调解工作具有指导作用的案件时，及时邀请人民调解员旁听，增强指导工作的针对性和有效性。二是建立审理涉及有关人民调解协议案件的通报制度。（1）在审理涉及人民调解协议的民事案件，调解协议被生效判决变更、撤销或者确认无效的，人民法院要主动与当地司法行政机关或者人民调解委员会进行沟通，分析原因，从而加强对人民调解员的指导工作。（2）发现人民调解员违反自愿原则，强迫当事人达成调解协议的，及时向当地司法行政机关或者人民调解委员会提出纠正的建议，以利于人民调解会员会总结经验教训，从而提高依法调解的水平。
（四）建立党委、政府统一领导，政法委组织协调的领导机制
构建诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制，是综合运用多种渠道、多种手段、多种方式来解决纠纷，在目前现行的体制下，必须建立起党委、政府统一领导的诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的机构，负责该项工作的决策部署、统筹协调、考核、监督，对于那些不处理、不及时处理、不正确处理纠纷的各种行为纳入问责范围，才能有效地解决各纠纷解决机构之间有序的衔接和互动，才能充分发挥司法的引导、保障作用，努力促成社会各部门、各行业、各方面广泛参与，从而充分调动全社会化解矛盾纠纷维护社会和谐稳定的积极性，才能确保各类矛盾纠纷得到及时的化解，把矛盾纠纷化解在基层，化解在萌芽状态。
（五）加大宣传力度，扩大非诉讼解决纠纷的影响力
诉讼与非诉讼纠纷解决机制的衔接问题，就是要大力提升非诉讼纠纷解决机制在化解矛盾方面的作用，然而诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制刚刚起步，社会各界对此还不是很了解，很多当事人可能由于种种顾虑而不愿意选择非诉方式解决纠纷，使得非诉调解的发挥效率大打折扣。因此，应该把诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制纳入普法内容，通过新闻、网络媒体、开展送法下乡、法律咨询等广泛宣传非诉讼纠纷解决机制的功能、特点和优势，引导民众形成正确、理性的纠纷解决观念，让这一便民利民的制度真正起到为民司法、和谐司法的作用，为非诉讼纠纷解决机制的发展奠定牢固的社会基础。
（六）尽快完善相关立法，建立司法、行政和民间性纠纷解决机构之间的有序衔接和互动机制
通过立法，一方面将纠纷分门别类，明确各化解纠纷主体的分工和责任，设定非诉前置程序。属地纠纷要通过各级政府，专门纠纷要通过行业协会，或调解，或仲裁。当调解或仲裁失败方可启动诉讼程序。使当事人不仅能获得便利的、多层次的法律服务，充分保障其依法行使诉权。同时又能避免各主体相互推诿，化解纠纷不及时。另一方面规范调解员的任职资格以及调委会的经费保障，形成一种不同于目前的程序相对规范、人员法律素养较高、组织严密系统的体制机制，才能够真正实现案结事了、息事宁人。三是为法律服务人员参与非诉讼方
式解决纠纷设立考评机制，防止律师、法律工作者为了不正当利益而挑唆当事人滥诉、恶意诉讼和无理信访、恶意缠访等现象的发生。只有实现了非诉讼纠纷解决机制完善化、制度化、规范化之后，才能真正实现诉讼与非诉讼纠纷处理机制的完美对接。
诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的有效运行, 整合了纠纷解决资源,使矛盾纠纷得到了梯次“滤化”和有效化解，在引导人民群众正确选择纠纷解决途径以及维护稳定方面的作用日益凸显。但诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制建设是一项系统工程，需要党委、人大、政府、法院、司法行政等各方面的协调与配合。针对具体实践中存在一些突出问题，需引起重视并加以改进。人民法院在诉讼与非诉讼解决矛盾纠纷机制相衔接的架构上，应不断完善立案大厅为枢纽的案件分流机制、联席会议为依托的工作协调机制、综治中心为平台的纠纷化解机制、司法确认为保障的人民调解权威形成机制，人民法院为主导的人民调解员业务培训机制，以立案前纠纷甄别分流机制为切入点，将案件分别导入法院内部诉前非正式纠纷解决机制和通过诉讼的审判机制。并做到两种机制互相配合，灵活转换。
（作者单位：市中院研究室）
关于诉讼与非诉讼解决矛盾纠纷机制
相衔接的调研
黄正涛* 李福才 马芙蓉
当前，我国社会转型正面临关键的临界点，各种社会矛盾，特别是群体性事件发生率和激化率急剧上升，各种矛盾的关联性、聚合性、敏感性不断增强。矛盾纠纷的多样化、群体化、过激化、复杂化、疑难化不断突显。社会的稳定与经济发展面临严峻挑战。新时期社会矛盾的特点决定了纠纷解决不能仅仅依靠传统的解决机制，而应当充分发挥诉讼和各种非诉讼纠纷解决方式的优势、特点，构建科学、系统的诉讼和非诉讼相衔接的矛盾纠纷调处机制。最高人民法院去年发布的《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》，体现了将司法权让渡一部分给社会的理念，标志着我国纠纷解决机制的建构、利用和发展已经进入了一个新的阶段。如何处理各种社会矛盾，就我国目前现状看，已经形成了人民调解、仲裁、行政裁决、诉讼调解等多种方式并用的多元化解决机制。但这些机制间尚未形成功能互补和程序衔接的有机体系，从而影响了这些纠纷解决机制应有功能的充分发挥。笔者认为，诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制涉及部门众多，是一个系统工程、社会工程，总体上还处于起步阶段，无论形式和内容还是制度建设，都需要进一步规范和完善。
一、建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的价值
（一）有利于促进非诉讼纠纷解决机制的发展
非诉讼纠纷解决机制在我国有着广泛的社会基础，承担着化解纠纷的重要使命。但是，由于纠纷解决方案的效力没有解决，在一定程度上制约了非诉讼纠纷解决机制的健康发展。最高法院去年出台的《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》，在充分肯定调解协议民事合同性质的基础上，明确了经特定程序确认后的调解协议具有强制执行力，实现了当事人意思自治与国家意志的有机结合，降低了纠纷解决成本，为群众提供了更加便捷高效的维权途径，树立了人民调解的社会公信度和权威性，使人民调解制度焕发出了新的生机和活力。
（二）有利于纠纷解决资源的合理配置
随着经济体制改革的深入和利益格局的调整，社会矛盾纠纷骤增，诉讼不是被作为纠纷解决的“最终途径”，而是被普遍作为第一甚至唯一的选择，而我国的诉讼资源却非常有限，与诉讼需求产生了剧烈的冲突，有限的司法资源已难以承受汹涌而至的案件之重。与诉讼形成鲜明对比的是，我国调解、仲裁等非诉讼纠纷解决资源显得供大于求，资源严重闲置，造成巨大浪费。构建诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制，充分发挥非诉讼解纷机制的便捷高效、程序简单的特征，一方面可以为群众提供一种可供选择的低成本的救济方式，减少纠纷的诉讼对抗性，以平和的方式化解矛盾；另一方面，通过诉讼外解决纠纷，实现案件繁简分流，让法院可以有足够的精力把现有的审判工作做精做细，从而促进司法资源的合理配置。
（三）有利于正义的实现
正义是法律的核心价值所在，公正与效率是正义的两个重要标准。在公正与效率之间，人们往往更重视公正的获得，但繁琐的司法程序往往使处于同等重要地位的效率陷于尴尬的境地，出现了“迟到的正义”。而非诉讼纠纷解决机制不仅能够分流法院案件的压力，而且能够为社会主体提供多种更为便捷和适宜的纠纷解决途径。因此，将诉讼与非诉讼解纷机制进行有效衔接，充分发挥各自的优势，使司法与社会力量优势互补，形成合力，促进纠纷尽快得到解决，有利于真正实现公平正义。
（四）是解决当前日益复杂化、多样化社会矛盾的基本途径
当前，社会矛盾凸现利益主体多、关联因素复杂、处理难度大等特点，一方面，信访渠道和传统的纠纷解决机制已难以应对社会纠纷解决的需求，另一方面，现代社会各种纠纷越来越专业化，法院由于专业技能和诉讼程序的限制，已无法对解决此类纠纷进行实体上的判断。
建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制，综合运用多元的主体、多元的方式和专业化的调处方法来应对社会矛盾多元化、专门化和扩大化的大趋势，有利于为人民群众提供更多可供选择的纠纷解决途径，满足各种不同的纠纷解决需求，有利于形成社会各方面力量参与纠纷解决的合力，有利于充分发挥不同主体在解决纠纷中的优势，有利于不同特点的矛盾纠纷及时得到妥善解决。
二、西宁两级法院诉讼与非诉讼解纠机制运行的基本情况
（一）诉讼内解纠机制基本情况
1. 加强立案大厅规范化建设，打造一站式诉讼服务中心和纠纷分流平台。目前，各法院积极推进审判改革和规范化建设，注重在诉讼内寻求和构建协商性程序，以促进诉讼和谐。全市法院都建立了集受理起诉、接受咨询、指导诉讼、收结退诉讼费等功能于一体的规范化立案接待大厅，在加强便民服务和诉前指导的同时，注意根据纠纷性质等因素，积极引导当事人选择人民调解等其他纠纷解决方式，实现纠纷的分流，不断创新能动干预举措。
2. 创新司法为民机制，以便民利民化解矛盾纠纷。一是创新司法利民便民机制，基层法院依托乡镇、村社、街道、社区基层组织着力构建便民诉讼网络，便利群众诉讼。二是创新司法救助机制，加大司法救助力度。在全省法院率先启动和实施司法救助基金制度，切实解决刑事受害人及其家属和申请执行的特困当事人的实际困难；继续为涉及农民工和其他弱势群体的诉讼当事人依法提供法律援助，减、缓、免交诉讼费。三是根据老年人、农民工特殊维权需求，开设专门通道以优先立案、优先审理、优先执行；四是开通法院专递送达法律文书通道，切实解决因“送达难”影响审判效率问题，降低诉讼成本。五是以创建“西宁金天平”机关服务品牌为载体，不断改善诉讼环境，改进涉诉服务，便利群众诉讼。六是继续开通“天平热线”、推行首问负责制、开展法律咨询、发送诉讼指南、提示诉讼风险、告知诉讼权利义务等，引导当事人正确行使诉讼权利。
3. 推行速裁机制。在简易程序的基础上，西宁两级法院创新司法组织形式，创新案件速裁机制。针对不同的司法需求，合理配置审判资源，在立案、审判环节设立民事案件速裁组，进一步简化程序，在确定当事人之间争议焦点、了解当事人态度后，尽可能为当事人达成和解创造条件。将调解原则贯穿始终，在快速结案的同时，不忽视案件审判质量，严格按照民诉法规定的简易审的调解程序进行调解，确保各方当事人充分行使其诉讼权利，平等对待和依法保护各类诉讼主体的合法权益。妥善处理矛盾纠纷，真正做到定纷止争、案结事了，力求实现“简出效率、繁见质量”，为全市法院逐步摆脱相对资源的束缚积累经验。
4. 加强专业法庭、巡回法庭建设。目前，有的法院已设立交通事故、消费者权益、劳动争议等专业法庭或者巡回法庭，对行业性、类型性纠纷实行快速、集中、专业、就地解决的方法，在时间、人力、物力方面进行合理投入，充分调配审判资源，有效提高法官的专业意识。
5. 充分发挥人民陪审员的作用。全市基层法院根据全国人大《关于完善人民陪审员制度的决定》，重新选任人民陪审员，进一步扩大司法民主，发挥人民陪审员来自群众、贴近群众、服务群众优势，通过他们了解民情、宣传法律，实现人民陪审员制度沟通民意功能的最大化。为进一步加大执行工作力度，强化执行监督，结合西宁法院实际，制定《关于人民陪审员参与执行工作的若干规定》，明确人民陪审员在执行过程中的权利义务和责任。对破解“执行难”起到了积极作用。
6. 建立健全“全程、全员、全面”调解机制。全市法院坚持“调解优先，调判结合”的原则，将诉讼调解（和解）贯穿于民商事诉讼立案、审判、执行的各个环节，贯穿于一审、二审、再审、信访的全过程，形成承办法官、庭领导、院领导注重调解、参与调解的新格局。
（二）诉讼外解纠机制运行的基本情况
全市两级法院大力推进诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制建设，力争让大部分纠纷解决在诉讼之外，化解在萌芽状态。目前，有的法院制定了有关诉调衔接的规范性文件，在立
案大厅设立了人民调解窗口，选派法律业务水平高和调解经验丰富的法官担任人民调解指导员，对人民调解员实行日常性指导；有的法院设立了“社区法官”，就地解决纠纷和指导人民调解；有的法院开通了指导人民调解服务热线，方便人民调解员业务咨询。有的法院正努力探索诉前调解、立案调解、委托调解、邀请调解为内容的“四调”机制，使诉讼调解覆盖诉讼全过程，努力探索与人民调解、行政调解无缝衔接。
三、诉讼与非诉讼相衔接化解矛盾纠纷工作存在的问题
1. 化解矛盾纠纷组织结构单一，尚未形成党委领导，法院引导，其他部门配合的大格局。目前，参与诉讼与非诉讼相衔接化解矛盾纠纷的主体主要是法院、司法行政部门和人民调解组织，而与仲裁调解、商事调解、行业调解的衔接仍是空白。即使是上述几个部门，有时也存在单兵作战的情况，党委及法院在该机制实际运作过程中的领导和引导地位得不到应有体现。
2. 诉讼外解纠机制有待培育和发展。目前，我国虽然初步形成了协商和解、人民调解、行政处理、仲裁等多种诉讼外纠纷解决方式，但均处于发展初级阶段。各诉讼外纠纷解决机制普遍缺乏稳定的队伍和经费保障，面临生存危机和公信力危机，后续发展乏力。2002年最高法院《关于审理涉及人民调解协议民事案件的若干规定》仅承认人民调解协议具有民事合同效力，使得人民调解以外的其他纠纷解决方式功能更加萎缩，生存空间进一步缩小。此外，人民调解组织基层群众性自治组织的法律定位，已明显不符合当前实践发展的实际。各地出现的一些新型调解组织，如区域性调解委员会、行业性调解委员会，难以纳入人民调解范围。
3. 化解矛盾纠纷工作衔接流程亟需细化并规范统一。目前，虽然相关部门在开展诉讼与非诉讼相衔接化解矛盾纠纷工作中相继出台了一些配套性规范制度，对于法院与其他相关非诉讼部门开展化解矛盾纠纷衔接工作起到了指导作用，但在制度内容的设计上原则性较多，缺乏实际可操作性。
4. 各类纠纷解决机制尚未形成一个有机协调统一的整体和化解纠纷链。诉讼与非诉讼纠纷解决机制的衔接问题，就是要大力提升非诉讼纠纷解决机制在化解矛盾方面的作用，并在一定条件下通过赋予经由非诉讼纠纷解决途径所处理矛盾达成的调解协议以一定的执行力来化解当前的诉累压力。虽然法院在多元化纠纷解决机制建构中发挥了极为重要的作用，但基于法院的定位和功能，不可能独立承担起统领全局的作用。同时基于行政管理权限，行政机关、基层调解组织尚未与法院行成良好互动，行政机关、基层调解组织的调解功能没有得到有效发挥。
5. 诉与非诉对接的解纠机制定位不够明确
目前，各地法院在诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制方面作了不少探索，但依据、做法不一，一定程度上影响了其权威性和合法性。同时，各地法院对自身在这项工作中究竟处在什么地位还比较模糊，如何依法发挥司法的支持和推动作用，防止出现工作偏移，也有不少问题需要研究解决。诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制目前来看，还是一个新生事物，虽然有最高人民法院相关司法解释作为基础，但其内容大多为原则性规定，现行的法律没有规定哪些类型纠纷必须首先通过非诉讼程序解决，也未完全明确各化解纠纷主体的分工和责任，诉讼外纠纷解决机制亟待立法予以明确。
四、加强和完善诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的对策
（一）完善立法，构建科学合理的解纠体系
现有立法支持不足，是当前制约社会矛盾纠纷多方解决机制建设全面深入发展的一大“瓶颈”。可以尝试先行地方性立法，待条件成熟后再实施国家立法。立法应着重解决以下问题：
1. 构建科学合理的纠纷解决体系。可借鉴其他国家经验，结合我国国情，合理配置纠纷解决权能，尤其是支持纠纷解决逐步向社会回归，向基层回归，发展与培育各种诉讼外纠纷解决方式，尤其是要重点培育和发展民间调解制度。同时，在不影响当事人寻求司法救济权利
的前提下，可对部分纠纷实行强制性调解或设置前置性诉讼外纠纷解决程序，既有效疏导、分流纠纷，也着力提高非诉讼程序利用的效益。对人民调解组织的性质进行重新定位，在继续发挥人民调解的作用、提升其法律地位的同时，顺应不同社会关系和纠纷解决的需要，鼓励建立和发展更多的民间性纠纷解决机制。2. 完善非诉讼纠纷解决规则体系。不够规范、透明和公开，是影响诉讼外纠纷解决机制公信力的重要因素之一，应制定完善各类诉讼外纠纷解决机制运行的程序规则，促进其规范化、科学化，保证纠纷解决不偏出最低的程序正义与实体正义的要求。
（二）完善诉讼内纠纷解决机制
人民法院要充分利用自身优势，积极发挥主导作用。要按照最高人民法院去年出台的《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》要求，充分利用自身优势，积极发挥主导作用，最大限度地将司法的原则性和灵活性结合起来，将审判的全过程进行前后延伸，着力于“诉讼外解决纠纷、调解解决纠纷”。
1. 加强诉前引导。人民法院在立案接待时，要注重对当事人进行诉前指导，告知诉讼风险，释明非诉讼方式的功能、特点和优势，积极引导当事人根据纠纷的性质自愿选择以非诉讼方式解决纠纷，尤其是婚姻家庭案件、相邻关系案件、简易人身财产损害赔偿案件、小标的合同案件、民间债务案件、刑事自诉案件以及争议不大的其他案件，力求通过纠纷发生地的人民调解委员会、居民委员会、村民委员会、行政机关、工会组织、行业调解组织或其他具有调解职能组织予以调解，把矛盾纠纷化解在诉讼外。
2. 总结目前“立案调解”或“庭前调解”的实践经验，逐步推行调解与审判程序分离。各法院实践中，司法调解功能的发挥往往依附于审判部门。但在案多人少的压力下，审判部门的调解功能被弱化，且由于调审不分，调解与审判难以发挥各自的优势。既容易造成法院有限司法资源的浪费，也容易造成当事人的诉讼成本增加。为改变现有司法调审不分、成本过高的情形，我们应当思考建立法院内部独立的司法附设调解机构，通过法院附设调解速裁中心作为推动司法附设调解的中枢，对内充分协调法院各部门间的联系，对外加强与人民调解委员会以及各行政部门的沟通与联动，达到一方面将司法调解的介入关口前移，另一方面将司法附设调解的参与形式向纵深转移的效果。逐步形成以庭前调解为主，以其他诉讼阶段调解为辅，调审适度分离的多方调解新机制。
3. 定位解纷枢纽，突出整合功能。传统司法附设调解模式主要依赖各种分散并独立于法院外的调解力量，如分散于基层各地的人民调解员，分散于各行业的行业调解员等。即使法院自身的调解人员也因为庭室划分而分散于各庭室，无法整合成为统一的司法调解力量。外力虽多，内力虽强，但合力不足，是传统司法附设调解模式的通病所在。今后我们应当在原有调解机制运行的基础上，通过实现法院附设调解速裁中心的全覆盖作为推动司法附设调解的中枢。诉前调解机制方面，主要通过调解速裁中心与其他解纷部门联动，提前掌握事态的发展，并选择适当的时机提前介入调解，促成调解协议的达成。在调解速裁中心的指挥下，充分发挥诉前调解、诉调对接、立案调解、委托调解、协助调解五大机制的功能，为实现诉讼与非诉讼的有效衔接提供保障。
4. 制定司法附设调解体系运作规则。原则上，调解应始终贯穿于民事诉讼程序的始终。但若缺乏司法附设调解体系的内部机制分工，则可能出现重复调解、久调不决的情形，并最终加重法院有限司法资源的负担，还可能无法发挥既有调解人员专长优势，造成人力资源的无谓浪费，不利于法院与其他解纷部门间的有效联动。2009年7月最高人民法院出台的《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》进一步拓宽了司法附设调解所涉范围，明确了诉前调解、委托调解、行业调解等各类调解模式。但未就各调解模式的具体运作规则作详细规定，依然需要法院就司法附设调解之运作规则作出较明确规定。今后法院将进一步制定对口调解规定，通过细化调解流程，提高调解效率，凸显不同类型调解模
式的特色，针对不同纠纷性质对症下药。保障调解工作有序进行，避免因调解无规则状态导致的成本负担增加。使司法审判与人民调解、行政调解、行业调解等优势互补，形成合力，促使纠纷以更加便捷、经济、高效的途径得到解决。
5、推进诉讼程序改革，促进诉讼内的纠纷分流及快速解决。一是继续探索相对独立的庭前准备程序，通过庭前程序来加强诉讼管理、推进诉讼进程，整理争点，促进和解，使其成为一种无需开庭审理而解决纠纷的重要途径。二是继续推进速裁机制改革，为立法提供素材。积极尝试以更加简便、亲民的方式审理案件。三是对简易程序进行再改革，扩大简易程序的适用范围，力求在程序上更加简便、经济。四是在现行法律的框架下继续探索总结示范诉讼的做法。
（三）进一步深化完善诉调衔接机制
1. 加强与非诉纠纷解决机制的衔接。一要加强诉调衔接的平台建设。目前，西宁地区已有少数的基层法院在立案大厅设立了人民调解窗口，为这项工作的开展提供了良好的基础。今后，所有基层人民法院和有条件的人民法庭都应当思考在立案场所设置人民调解工作窗口，使之成为整合社会资源解决纠纷的平台、指导人民调解的平台和化解涉诉信访的平台。二要把握诉调衔接的重点环节。完善诉前引导分流制度，对简易的民商事案件、刑事自诉案件，法院要主动向当事人宣传人民调解的特点、优势，积极引导当事人选择人民调解组织先行调解；建立人民调解协议司法确认制度，按照《若干意见》的要求，制定相应办法，对达成人民调解协议的当事人申请法院司法确认的，积极办理司法确认手续，赋予合法的各类非诉调解协议以强制执行力；逐步推广“委托调解、协助调解”制度，将法院内外一切有利于调解的力量促成合力。在委托调解机制方面，主要通过中心将审判与调解职能分开，将案件委托给相关部门、行业协会、商会等社会组织进行调解，充分调动社会组织参与纠纷的解决；在协助调解机制方面，主要通过中心邀请与当事人或案件有一定联系的单位、组织和具有专门知识、特定社会经验的个人，协助调解员进行调解工作。建立人民调解激励机制，对要求司法确认的当事人，可以在法院调解案件减半收费的基础上，再酌情给予减免，以激励当事人接受委托人民调解；充分发挥律师的作用，倡导律师积极引导、主导当事人自行解决纠纷。三要加强与司法行政机关的协作配合，完善委托调解和协助调解的操作细则、调解材料的移送办法等相关制度，规范人民调解与诉讼相衔接的程序和环节。四要积极探索诉调衔接的新途径、新方法，逐步扩大诉调衔接范围，包括行政调解、民商事仲裁等机制。五要通过召开例会、培训、安排旁听庭审、担任人民陪审员、人民调解指导员制度等多种方式，加强对人民调解等民间调解组织的指导。六要处理好尊重非诉解决结果与坚持司法监督的关系。
2. 强化部门联动，延伸拓展功能。建立长效联动协调机制，通过独立司法附设调解机构保持部门间联动运作，是法院适应社会综合维稳大趋势的必然选择。我们将摆脱单纯从裁判程序解决纠纷的狭隘视野，继续探索将诉讼与非诉手段结合起来的协同司法的新途径、新方法。依靠党委领导、政府支持，积极参与和支持诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制建设。与司法行政、劳动、妇联以及其他行政机关、社团组织等建立互动关系，搭建分流纠纷的“平台”，视纠纷性质与案件实际情况的不同选择相应的调解机制予以处理。对于乡邻普通民事纠纷，主要交由以人民调解员、司法协理员为主体的诉前调解机制、协助调解机制予以处理；对于专业性要求较高的商事案件，主要交由以行业调解员为主体的委托调解机制予以处理；对于案件背景较为复杂、敏感的案件主要交由专职调解法官、法官助理、人民陪审员等进行立案调解，调解不成立即进入速裁程序或正常审理程序。
3. 进一步畅通社情民意的表达渠道，建立重大舆情汇总、研判、预警机制。民意如水，宜疏不宜堵。疏导民意，首先必须畅通群众反映问题的渠道。信访手段在群众诉求表达方面发挥着主渠道作用。要通过完善网上信访、公开听证等具有时代特点的诉求反映机制，健全人民代表、政协委员联系信访群众制度，引导和规范律师、公证等社会力量参与诉求表达等多
种有效措施，切实尊重和保护群众的信访权利，确保信访渠道更畅通、更便捷、更有效。
4. 依法维护人民调解协议效力。人民调解具有传承道德价值，以及协调法律与公序良俗的特殊作用，与司法调解同样承担着维护稳定、促进和谐的社会职能。最高人民法院去年出台的《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》，解决了非诉调解与司法程序的有效衔接问题。人民法院对经社会调解组织调解达成的具有民事合同性质的协议，当事人申请确认效力的，应当依法及时予以确认。一方当事人对调解协议反悔向法院起诉请求变更、撤销或宣告无效的，只要调解协议不具备法律规定的可撤销或无效的情形，一般不予支持。对当事人持已经生效的人民调解协议申请支付令，经审查符合《民事诉讼法》规定的，依法予以支持。经确认的调解协议发生法律效力一方当事人拒绝履行，一方申请强制执行的，人民法院应当及时采取有效的执行措施，确保当事人的合法权益得到实现。
5. 加强对非诉讼纠纷解决主体的支持和指导。人民法院对诉讼外纠纷解决机制要注重体现引导中的指导、支持中的监督。一是人民法院要积极配合当地司法行政部门，加强对人民调解员的法律知识培训，使其掌握必要的法律知识，提高依法调解的能力和水平；在审理对人民调解工作具有指导作用的案件时，及时邀请人民调解员旁听，增强指导工作的针对性和有效性。二是建立审理涉及有关人民调解协议案件的通报制度。（1）在审理涉及人民调解协议的民事案件，调解协议被生效判决变更、撤销或者确认无效的，人民法院要主动与当地司法行政机关或者人民调解委员会进行沟通，分析原因，从而加强对人民调解员的指导工作。（2）发现人民调解员违反自愿原则，强迫当事人达成调解协议的，及时向当地司法行政机关或者人民调解委员会提出纠正的建议，以利于人民调解会员会总结经验教训，从而提高依法调解的水平。
（四）建立党委、政府统一领导，政法委组织协调的领导机制
构建诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制，是综合运用多种渠道、多种手段、多种方式来解决纠纷，在目前现行的体制下，必须建立起党委、政府统一领导的诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的机构，负责该项工作的决策部署、统筹协调、考核、监督，对于那些不处理、不及时处理、不正确处理纠纷的各种行为纳入问责范围，才能有效地解决各纠纷解决机构之间有序的衔接和互动，才能充分发挥司法的引导、保障作用，努力促成社会各部门、各行业、各方面广泛参与，从而充分调动全社会化解矛盾纠纷维护社会和谐稳定的积极性，才能确保各类矛盾纠纷得到及时的化解，把矛盾纠纷化解在基层，化解在萌芽状态。
（五）加大宣传力度，扩大非诉讼解决纠纷的影响力
诉讼与非诉讼纠纷解决机制的衔接问题，就是要大力提升非诉讼纠纷解决机制在化解矛盾方面的作用，然而诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制刚刚起步，社会各界对此还不是很了解，很多当事人可能由于种种顾虑而不愿意选择非诉方式解决纠纷，使得非诉调解的发挥效率大打折扣。因此，应该把诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制纳入普法内容，通过新闻、网络媒体、开展送法下乡、法律咨询等广泛宣传非诉讼纠纷解决机制的功能、特点和优势，引导民众形成正确、理性的纠纷解决观念，让这一便民利民的制度真正起到为民司法、和谐司法的作用，为非诉讼纠纷解决机制的发展奠定牢固的社会基础。
（六）尽快完善相关立法，建立司法、行政和民间性纠纷解决机构之间的有序衔接和互动机制
通过立法，一方面将纠纷分门别类，明确各化解纠纷主体的分工和责任，设定非诉前置程序。属地纠纷要通过各级政府，专门纠纷要通过行业协会，或调解，或仲裁。当调解或仲裁失败方可启动诉讼程序。使当事人不仅能获得便利的、多层次的法律服务，充分保障其依法行使诉权。同时又能避免各主体相互推诿，化解纠纷不及时。另一方面规范调解员的任职资格以及调委会的经费保障，形成一种不同于目前的程序相对规范、人员法律素养较高、组织严密系统的体制机制，才能够真正实现案结事了、息事宁人。三是为法律服务人员参与非诉讼方
式解决纠纷设立考评机制，防止律师、法律工作者为了不正当利益而挑唆当事人滥诉、恶意诉讼和无理信访、恶意缠访等现象的发生。只有实现了非诉讼纠纷解决机制完善化、制度化、规范化之后，才能真正实现诉讼与非诉讼纠纷处理机制的完美对接。
诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的有效运行, 整合了纠纷解决资源,使矛盾纠纷得到了梯次“滤化”和有效化解，在引导人民群众正确选择纠纷解决途径以及维护稳定方面的作用日益凸显。但诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制建设是一项系统工程，需要党委、人大、政府、法院、司法行政等各方面的协调与配合。针对具体实践中存在一些突出问题，需引起重视并加以改进。人民法院在诉讼与非诉讼解决矛盾纠纷机制相衔接的架构上，应不断完善立案大厅为枢纽的案件分流机制、联席会议为依托的工作协调机制、综治中心为平台的纠纷化解机制、司法确认为保障的人民调解权威形成机制，人民法院为主导的人民调解员业务培训机制，以立案前纠纷甄别分流机制为切入点，将案件分别导入法院内部诉前非正式纠纷解决机制和通过诉讼的审判机制。并做到两种机制互相配合，灵活转换。
（作者单位：市中院研究室）