浅谈当前人民陪审员参审中存在的问题及对策
论文提要：
2004年8月，全国人民代表大会常务委员会出台的《关于完善人民陪审员制度的决定》（以下简称《决定》）作为我国历史上第一部关于人民陪审员制度的单行法律公布实施，引起社会各界的高度关注。为依法保障和规范人民陪审员参加审判活动，根据《决定》等法律的规定，结合审判实际，2010年1月最高人民法院公布了《关于人民陪审员参加审判活动若干问题的规定》。2010年5月14日，全国法院人民陪审工作会议在福建福州召开，最高人民法院党组书记、院长王胜俊批示要求，各级人民法院要正确认识和把握新形势下全面加强人民陪审工作的重要性和紧迫性，以深入推进三项重点工作为契机，以改革和完善人民陪审机制为动力，认真贯彻实施全国人民代表大会常务委员会《关于完善人民陪审员制度的决定》，为进一步完善具有中国特色的社会主义人民陪审员制度而不懈努力。针对法院当前普遍存在的案多人少现象，人民陪审员对缓解这一压力起到了很大的作用，但人民陪审员在参审过程中也出现了不少的问题，本文试图通过对当前我国人民陪审员制度设计和人民陪审员的参审情况进行分析，找出人民陪审员参审中实际存在的问题，寻找对策，为建设有中国特色的社会主义司法制度提供参考。
全文共7063个字。
关键词：人民陪审员 参审 问题 对策
人民陪审员制度是中国的社会主义民主政治制度，也是一项具有中国特色的社会主义司法制度，是党的群众路线在人民司法工作中的具体体现，是实现人民当家作主和依法治国有机结合的重要途径。人民陪审员制度在社会矛盾化解方面有独特的优势，他们能够统筹兼顾法律原则和群众认知，将“民间智慧”引入司法，积极发挥人民群众在解决社会纠纷中的助力作用，形成社会矛盾化解的强大合力。人民陪审员参与审判有利于拓展社会公众对司法活动的认知范围，提高审 1
判工作的透明度，促进审判公开原则的落实，通过充分发挥人民陪审员的制度功能作用，努力把司法权运作置于阳光之下，最大限度地遏制危害司法公正的消极腐败现象滋长蔓延。③
2004年8月第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过了《关于完善人民陪审员制度的决定》（以下简称《决定》），《决定》于2005年5月1日起正式施行。《决定》第一条规定：“人民陪审员依照本决定产生，依法参加人民法院的审判活动，除不得担任审判长外，同法官有同等权利。”明确地将人民陪审员的职责定位于参加人民法院活动即行使审判权。这使陪审员成为“二法官”、“编外法官”有了法律依据。本人对某市人民陪审员参审进行了问卷调查发现：由于各种因素的影响以及人民陪审员制度自身存在的缺陷和具体操作过程中的不落实、不具体、不完善，使得陪审员在陪审过程中出现了“参而不审”、“审而不议”、“议而不判”、“审”“判”分离、陪审员成陪衬等现象。因此，充分认识人民陪审员参审中存在的不足，完善人民陪审员制度，发挥人民陪审员的参审作用，对于建设和谐社会，实现社会长治久安具有深远和现实的意义。
本文试图通过对当前我国人民陪审员制度设计和人民陪审员的参审情况进行分析，找出人民陪审员参审中实际存在的问题，寻找对策，为建设有中国特色的社会主义司法制度提供参考。
一、当前我国陪审员参审中存在的主要问题
1、陪审员选任范围过于集中，不够广泛。
表一：2009年度××市人民陪审员构成统计表
2
从表一可以看出，在现任的陪审员中，机关干部18名，占比例的60%，教师4名，占比例的13.3%，医生2名，占比例的6.6%，农民1名，占比例的3.3%，其他2名，占比例的6.6%。对于该市占人口大多数的农民，在人民陪审员中是占的比例太低，因而也就无法在庭审中体现站在农民角度去理解的审判思维。也使得普通老百姓就不敢来报名当陪审员了，那么，陪审员的选任范围就会越来越窄。
2、“花瓶式”陪审员多，陪审员“陪而不审”，形同虚设。人民陪审员是国家审判机关审判案件时的非职业法官，与职业法官一起审理案件。既然人民陪审员要与法官一起审理案件，那么陪审员就应当对自己参与审理的案件的案情有个大致的了解，在庭审中才能参与好案件的审理。但是在现实中，一方面大多数陪审员庭前不阅卷，仅靠庭审来了解案件的情况。同时他们在案件评议中表决时随声附和，使合议变成了“合而不议”，由法官个人说了算，致使陪审员实际上只起到“陪衬”作用。加上有的人民陪审员不能按时参加庭审和合议，从而使得人民陪审员制度，形同虚设。另一方面，目前仍然有相当多 3
的法院在使用陪审员仅仅是为了满足普通程序的形式要求而使用陪审员，或者由于法院的人员紧张，需要由陪审员来填充、弥补人员不足的时候而使用陪审员、把陪审员视为摆设（详见表二）。
表二：2009年度市民××市人民陪审员情况调查表
人民陪审员“陪而不审现象”的大量存在，使我国人民陪审员制度起不到应有的价值作用。
3、人民陪审员审案质量低，审判权很难得到实现。法律赋予人民陪审员与法官有同等的独立审判权，但这一权利并没有得到有效行使。在实践中，人民陪审员在案件审理中极少发表独立见解（见表三）。
表三：2009年度××市人民陪审员参审意愿调查表
4
特别是对于一些疑难案件，法官也不愿意与人民陪审员一同参与案件的审理。据2009年度对某法院法官就使用陪审员意愿的非正式调查，只有不到30%的法官愿意主动使用陪审员，且在使用陪审员态度上随法官的年龄呈现递减的现象。尽管《决定》规定，人民陪审员和法官组成合议庭审判案件时，合议庭中人民陪审员所占人数比例应当不少于三分之一。据了解，目前，由两名法官和一名陪审员组成合议庭的情况比较多。二名陪审员组成合议庭的情况比较少，二名以上的几乎没有。
4、松散的陪审员队伍缺乏有效的培训管理。《决定》第四条规定“担任人民陪审员，一般应当具有大学专科以上文化程度。”即便如此，第五条规定“人民代表大会常务委员会的组成人员，人民法院、人民检察院、公安机关、国家安全机关、司法行政机关的工作人员和执业律师等人员，不得担任人民陪审员。”不难看出，陪审员都是非法律职业者，大部分缺乏法律知识，他们虽然与职业法官拥有平等的评议和表决权。有些法院对这些编外法官没有相应管理和培训措施，存在着不重视或轻管理的现象。
5.人民陪审员的业务素质不高，参审率也不高。
表四：2006年-2009年度龙游县人民法院人民陪审员参审情况调查表⑤
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特别是对于一些疑难案件，法官也不愿意与人民陪审员一同参与案件的审理。据2009年度对某法院法官就使用陪审员意愿的非正式调查，只有不到30%的法官愿意主动使用陪审员，且在使用陪审员态度上随法官的年龄呈现递减的现象。尽管《决定》规定，人民陪审员和法官组成合议庭审判案件时，合议庭中人民陪审员所占人数比例应当不少于三分之一。据了解，目前，由两名法官和一名陪审员组成合议庭的情况比较多。二名陪审员组成合议庭的情况比较少，二名以上的几乎没有。
4、松散的陪审员队伍缺乏有效的培训管理。《决定》第四条规定“担任人民陪审员，一般应当具有大学专科以上文化程度。”即便如此，第五条规定“人民代表大会常务委员会的组成人员，人民法院、人民检察院、公安机关、国家安全机关、司法行政机关的工作人员和执业律师等人员，不得担任人民陪审员。”不难看出，陪审员都是非法律职业者，大部分缺乏法律知识，他们虽然与职业法官拥有平等的评议和表决权。有些法院对这些编外法官没有相应管理和培训措施，存在着不重视或轻管理的现象。
5.人民陪审员的业务素质不高，参审率也不高。
表四：2006年-2009年度龙游县人民法院人民陪审员参审情况调查表⑤
6、“任性的”人民陪审员和“荣耀的”人民陪审员。有些人把陪审员当作一种炫耀的资本，没有真正认识到权利与义务相统一的实质。没有深刻认识到身为陪审员的神圣使命和重要性。《决定》规定，人民陪审员在法院执行职务期间与法官享有同等的权利。但因没有具体的规定可循，又因陪审员的责任追究机制的不健全，使法院对陪审员的管理基本是无章可循、松散乏力。有时出现陪审员不能按时出庭、临时开庭不能到庭，导致案件延期审理的情况；陪审员在执行陪审职务时，对案件事实的查明和对法律的适用负有什么责任、发现错误如何处理等目前也欠缺相关规定，需要进一步细化。②
二、人民陪审员参审存在问题的原因分析
1、陪审员选任中的实用主义和精英路线。一方面，由于《决定》的规定限制，一大批精通法律和懂得社情民情的人士被排除在陪审员之外。另一方面，当前法院在挑选陪审员时，大多数是从机关干部、
教师等具有稳定职业的人员中挑选，实用主义成了选拔陪审员的根本原因所在，使陪审员成了精英群体的一部分，对于很多基层组织里经常与群众打交道的普通工作人员，尽管他们帮助群众处理日常生活中的纠纷矛盾，具有丰富的实践经验，但也没有加入到人民陪审员这一行列中来。对于占人口大多数的农民，在人民陪审员中是占不到一席之地的，缺乏大众的陪审员。挑选陪审员的对象过于集中，门槛过高，使得陪审员的选任范围就会越来越窄。
2、官本位的思想根深蒂固，缺乏正常使用陪审员环境。人民陪审员是国家审判机关审判案件时的非职业法官，与职业法官一起审理案件。①从法院来讲，陪审员不是内部法官，没有经过专业的训练，只是在法律规定要求时而使用陪审员。而不是从当前国家和谐社会建设的需要和设立陪审员的目的出发使用陪审员。
目前，很多的法院和法官在需要陪审员审理案件时仍然将陪审员当成陪衬。而人民陪审员也甘于当陪衬，大多数陪审员也不要求在庭前阅卷，仅靠庭审来了解案件，因对案件不了解，对原、被告双方没有问题发问，庭审后对案件还是形不成自己的观点，无法提高案件的参与度。虽然人民陪审员与法官拥有平等的评议和表决权，但几千年来的封建官民意识，使他们往往信服于法官的专业知识，从而自然地对法官产生一种权威屈从心理，在评议和表决过程中往往遵从法官意志，表现在案件评议中表决时随声附和，使合议变成了“合而不议”，由法官个人说了算，致使陪审员实际上只起到“陪衬”作用。加上有的人民陪审员由于工作原因或其他原因不能按时参加庭审和合议，从
而使得人民陪审员制度，形同虚设，造成人民陪审员“陪而不审现象”的大量存在。②
3、人民陪审员缺乏必要的法律审判专业知识，缺乏责任感。有的人民陪审员法律知识和政治业务素质不高，缺乏相应的法律知识，对案件难以了解，因而对审理缺乏兴趣。平时法院也没有对陪审员进行专门的培训，让他们了解基本的审案要求。现实中大多数人民陪审员不可能达到职业法官的业务技能和要求，也极少在案件审理中发表独立见解。特别是对于一些疑难案件，有些陪审员只能凭感情去衡量心中的天平，这就与法官注重“以事实为依据，以法律为准绳”的判案标准相背离，②这成了相当部分的法官不愿意与人民陪审员一同参与案件的审理的理由。我国的陪审员制度不同于西方的陪审团制度，一起案件仅由极个别陪审员参与，不像美国司法制度由12人组成的制衡方式。如果三人组成的合议庭中有一名法官和两名陪审员，法官将会有很大压力。因为当出现两名陪审员和一名法官意见相左时，按照少数服从多数的原则，案子的量刑最终采用陪审员的意见，但人民陪审员毕竟是不懂法律的外行，囿于他们法律知识的欠缺，如果他们固执己见，就可能导致“法律的滥用”。
4、人民陪审员管理制度不完善，权利义务不明确。《决定》对人民陪审员的规定过于宽泛，很多方面缺乏可操作性和执行的刚性。在权利义务方面，大部分陪审员不明确自己的权利和义务；在操作上对于人民陪审员怎样参与庭审，没有明确细致的规定，在庭审前人民陪审员什么阶段介入，如何阅卷，庭审中怎样审案，合议时怎样参与等
等都没有具体的办法。如果审结的案件被上级法院发回重审或被证明是错案，法官除了会受到良心谴责外，还可能会因错案情况不同而受到行政处分、承担民事责任、影响今后升迁甚至承担刑事责任。而对于陪审员该不该承担责任？如果承担，应该承担怎样的责任，迄今为止尚未有具体规定。结果造成在规定上人民陪审员和法官有相同的权利，却不承担相同的责任。实际上人民陪审员没有得到规定的这种权利，这种权利和责任不对等是十分矛盾的，违反了权利和义务相对应的原则。同时，说明法院对陪审员制度的宣传还不到位，普通公民没有深刻认识到身为陪审员的神圣使命和重要性。
三、当前陪审员参审中存在问题的对策思路
与19世纪上半叶美国法院一再申明陪审员是法律的裁判者不同。我国的人民陪审员参与审理案件在程序上、形式上等都不同。陪审员的参与可能存在着这样或那样的问题，甚至于产生错案。但是人民陪审员制度从保障司法公平正义上无论怎样说都不为过。陪审员制度既是历史的产物，又是中国土壤的特有产物。但是，无论如何，正如美国总统约翰．亚当斯在1771年在日记中所写的那样：“尽管直接违背法院的指示，在案中根据他（陪审员）自己最好的理解、判断和良心作出裁决，不仅是他的权利，而且是他的责任。”④
针对目前人民陪审员参审上存在的上述各种问题，笔者提出以下几个方面的建议。
1、修改法律，扩大选任范围。要从发展的眼光看人民陪审员的制度建设，既要借鉴国外陪审员制度的成功经验，又要结合我国的国
情，修改一些不适应形势需要的部分。全国人大常委会对不适应实际的部分应当予以修改。《决定》对人民陪审员的选任条件限制过死，如律师等人员应当可以担任人民陪审员，当然对于一些影响案件公平公正部分，可以用制度予以限制；因此建议人民陪审员应该从不同职业的人员中选任，优化人民陪审员的整体结构，充分考虑人民陪审员的广泛性和代表性。特别是应该考虑到农民占我国人口大多数的国情，可以根据当地实际情况，拿出一定比例的陪审员名额给他们。对由于地域差别或民族不同的原因，各省、市、自治区应根据实际作出相应的具体规定。经过一定时间，本人相信，这些人民陪审员更能够接近当事人，从根本上解决问题。其实对于农民之间因打架引起的生命权、健康权、身体权案件，农民陪审员可能在案件调解过程中有更大的优势，因为他们能够感知当事人的心理活动，更能从根本上解决双方当事人之间的矛盾，这样的审理结果就不仅仅是了结一起案件，而是从根本上解决了问题，化解了社会矛盾。
2、强化队伍建设，建立人民陪审员人才库。我国的人民陪审员制度决定了，这支队伍应该由法院来管理。对当选的人民陪审员，法院应当建立统一的人才库。人民陪审员既是“临时工”，又是法官，各级人民法院要充分认识人民陪审员队伍建设的意义，法院要定期与陪审员联络，了解陪审员的陪审情况，陪审过程中出现的困难，并及时地给予解决；定期到陪审员所在的单位介绍陪审员的工作职责、陪审频率等事项，并征求陪审员单位对法院工作的意见建议；强化对陪审员的考核，每个月公布陪审员的工作数据，并每一年向陪审员的所
在单位或社区通报陪审员的考核结果；定期对陪审员进行培训，特别是国家新颁布或修改后的法律法规开始使用时，应让陪审员了解并知道相关规定，达到可以如何应用的目的即可；要重视人民陪审员的数量和质量，健全完善人民陪审员的进入和退出机制，不断完善对人民陪审员的职业监督、考核管理及激励奖惩机制，确保人民陪审员制度在司法实践中得到有效的实施。③
3、完善办案制度，提高人民陪审员的陪审率。北大法学院汪建成教授认为：陪审制度就是精英司法和普通社会大众个人全能价值观相结合，职业法官和普通人共同审理案件，这样可以有效防止司法僵化，司法官僚化。法院应当实行统一的、刚性的人民陪审员参与审理案件制度。要变人民陪审员参审的“面子工程”成为司法制度改革和建设的“亮化工程”。除了涉及国家国防、安全、外交等少数案件外，这种制度不应受到案件的限制而限制，不应受到法官对人民陪审员的态度不同而不同，也不应以人民陪审员素质不高而拒绝。按照地域管辖的原则，人民陪审员按属地法院管理使用。在审理案件时对人才库中的人民陪审员一视同仁，可以实行随机抽签或轮流办案。在平时法院应当对人民陪审员进行适当的培训，使之能够基本适应独立审案。同时，法院还可以推行一名法官二名陪审员参审一个案件的办法，逐渐扩大人民陪审员的参审比例，让在编法官在编外法官的监督下办案，减少司法腐败。在一起案件中，法院也可以探索人民陪审员负责案件定性，法官根据法律条款进行定量判决。这样既可以解决法官在发生错案时的可能受到的责任追究。当然，在人民陪审员参审的案件
要当然对于法律规定的法官参加诉讼时的应当回避等项制度同样适用于人民陪审员。这样做不仅有利于案件的审理，减少目前因案件多、法官少的矛盾，最主要的通过时间的磨练，还可以培养一大批高素质的人民陪审员队伍。对于可能产生的错案要列入制度成本和公民群众对人民陪审员的选择成本中考虑，绝不能因噎废食，而不敢使用人民陪审员。
4、建立监督机制，提高人民陪审员责任感。人民陪审员在法院执行职务期间与法官享有同等的权利，那么也应该承担相应的义务，但现有的法律规定对陪审员的责任追究机制不健全，陪审员在执行陪审员职务时，对案件的处理应做出相应的规定。要明确陪审员参与案件审理时的权利义务，特别对陪审员参与审理的案件发生错误裁判时该如何承担责任做出规定。或各省市自治区直辖市的人民代表大会应当就人民陪审员制度制订实施细则，或由最高人民法院作出司法解释。不断加强新形势下人民陪审员制度的自身建设，使人民陪审员能够做到对人民负责和对法律负责相统一，增强人民陪审员的责任感。在人民陪审员的选任、培训、使用、约束、激励、监督机制等方面的建设，加快实现人民陪审员制度的规范化，不断提高整体素质，确保职能作用发挥。③解决针对陪审员在陪审过程中出现的“参而不审”、“审而不议”、“议而不判”、“审”“判”分离、陪审成“陪衬”的等等现象，可以实行人民陪审员谁推荐，谁监督和法院专门监督的双向结合监督制度。公开人民陪审员的办案信息，接受推荐单位的监督，建议由所在辖区的居民每年对其任职期间的案件办理进行评议。对不适应的人民陪审员进行撤换。要设立人民陪审员管理机构，建立完善相关管理制度，不为提高管理水平面，进一步规范工作程序、完善管理机制，保障人民陪审员依法、有效地行使审职权。
这样，陪审员就不再是那种“开庭时像在听故事，合议时像在听
领导做报告，没有自己考虑，形不成自己的观点，对案件如何裁判没有自己的决定。”人民陪审员将陪审工作作为一种荣耀，对陪审工作就会具有高度的责任感，陪审员就会努力地完成自己的工作使命。
本文还存在很多方面的不足之处，如由于建立对人民陪审员的错案责任追究制度，必然会导致人民陪审员参审意愿的降低，本文没有就人民陪审员责任追究和扩大参审率之间的平衡点进行研究；没有解决人民陪审员在参审过程中如果出现错案的责任追究具体办法，当然这也是具有陪审团的西方国家从建立陪审团以来一直没有解决的办法。本文也没有对人民陪审员因管理培训、教育监督等制度设计而产生的经费问题及其他成本进行分析安排。很多观点只是根据本人工作或所了解的情况进行研究，没有对各地法院的人民陪审员进行验证，可能在地域上带有局限性等。所有这些都需要另行研究解决。
参考文献：
①、田晓丹：《我国人民陪审员制度存在的问题及对策研究》，载《中国法院网》，2008年11月12日
②、黄艳萍：《浅议我国陪审员制度存在的问题及完善》，载《成都法院网》，2007年11月29日
③、罗书臻、何晓慧：整理自全国法院人民陪审工作会议上的讲话，载《人民法院报》，2010年5月17日
④、韩铁：《美国陪审团废止权的历史演变》——民主与现代化的矛盾，载《美国研究》2008年第1期
⑤、2006年——2009年度龙游县人民法院统计年鉴。
浅谈当前人民陪审员参审中存在的问题及对策
论文提要：
2004年8月，全国人民代表大会常务委员会出台的《关于完善人民陪审员制度的决定》（以下简称《决定》）作为我国历史上第一部关于人民陪审员制度的单行法律公布实施，引起社会各界的高度关注。为依法保障和规范人民陪审员参加审判活动，根据《决定》等法律的规定，结合审判实际，2010年1月最高人民法院公布了《关于人民陪审员参加审判活动若干问题的规定》。2010年5月14日，全国法院人民陪审工作会议在福建福州召开，最高人民法院党组书记、院长王胜俊批示要求，各级人民法院要正确认识和把握新形势下全面加强人民陪审工作的重要性和紧迫性，以深入推进三项重点工作为契机，以改革和完善人民陪审机制为动力，认真贯彻实施全国人民代表大会常务委员会《关于完善人民陪审员制度的决定》，为进一步完善具有中国特色的社会主义人民陪审员制度而不懈努力。针对法院当前普遍存在的案多人少现象，人民陪审员对缓解这一压力起到了很大的作用，但人民陪审员在参审过程中也出现了不少的问题，本文试图通过对当前我国人民陪审员制度设计和人民陪审员的参审情况进行分析，找出人民陪审员参审中实际存在的问题，寻找对策，为建设有中国特色的社会主义司法制度提供参考。
全文共7063个字。
关键词：人民陪审员 参审 问题 对策
人民陪审员制度是中国的社会主义民主政治制度，也是一项具有中国特色的社会主义司法制度，是党的群众路线在人民司法工作中的具体体现，是实现人民当家作主和依法治国有机结合的重要途径。人民陪审员制度在社会矛盾化解方面有独特的优势，他们能够统筹兼顾法律原则和群众认知，将“民间智慧”引入司法，积极发挥人民群众在解决社会纠纷中的助力作用，形成社会矛盾化解的强大合力。人民陪审员参与审判有利于拓展社会公众对司法活动的认知范围，提高审 1
判工作的透明度，促进审判公开原则的落实，通过充分发挥人民陪审员的制度功能作用，努力把司法权运作置于阳光之下，最大限度地遏制危害司法公正的消极腐败现象滋长蔓延。③
2004年8月第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过了《关于完善人民陪审员制度的决定》（以下简称《决定》），《决定》于2005年5月1日起正式施行。《决定》第一条规定：“人民陪审员依照本决定产生，依法参加人民法院的审判活动，除不得担任审判长外，同法官有同等权利。”明确地将人民陪审员的职责定位于参加人民法院活动即行使审判权。这使陪审员成为“二法官”、“编外法官”有了法律依据。本人对某市人民陪审员参审进行了问卷调查发现：由于各种因素的影响以及人民陪审员制度自身存在的缺陷和具体操作过程中的不落实、不具体、不完善，使得陪审员在陪审过程中出现了“参而不审”、“审而不议”、“议而不判”、“审”“判”分离、陪审员成陪衬等现象。因此，充分认识人民陪审员参审中存在的不足，完善人民陪审员制度，发挥人民陪审员的参审作用，对于建设和谐社会，实现社会长治久安具有深远和现实的意义。
本文试图通过对当前我国人民陪审员制度设计和人民陪审员的参审情况进行分析，找出人民陪审员参审中实际存在的问题，寻找对策，为建设有中国特色的社会主义司法制度提供参考。
一、当前我国陪审员参审中存在的主要问题
1、陪审员选任范围过于集中，不够广泛。
表一：2009年度××市人民陪审员构成统计表
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从表一可以看出，在现任的陪审员中，机关干部18名，占比例的60%，教师4名，占比例的13.3%，医生2名，占比例的6.6%，农民1名，占比例的3.3%，其他2名，占比例的6.6%。对于该市占人口大多数的农民，在人民陪审员中是占的比例太低，因而也就无法在庭审中体现站在农民角度去理解的审判思维。也使得普通老百姓就不敢来报名当陪审员了，那么，陪审员的选任范围就会越来越窄。
2、“花瓶式”陪审员多，陪审员“陪而不审”，形同虚设。人民陪审员是国家审判机关审判案件时的非职业法官，与职业法官一起审理案件。既然人民陪审员要与法官一起审理案件，那么陪审员就应当对自己参与审理的案件的案情有个大致的了解，在庭审中才能参与好案件的审理。但是在现实中，一方面大多数陪审员庭前不阅卷，仅靠庭审来了解案件的情况。同时他们在案件评议中表决时随声附和，使合议变成了“合而不议”，由法官个人说了算，致使陪审员实际上只起到“陪衬”作用。加上有的人民陪审员不能按时参加庭审和合议，从而使得人民陪审员制度，形同虚设。另一方面，目前仍然有相当多 3
的法院在使用陪审员仅仅是为了满足普通程序的形式要求而使用陪审员，或者由于法院的人员紧张，需要由陪审员来填充、弥补人员不足的时候而使用陪审员、把陪审员视为摆设（详见表二）。
表二：2009年度市民××市人民陪审员情况调查表
人民陪审员“陪而不审现象”的大量存在，使我国人民陪审员制度起不到应有的价值作用。
3、人民陪审员审案质量低，审判权很难得到实现。法律赋予人民陪审员与法官有同等的独立审判权，但这一权利并没有得到有效行使。在实践中，人民陪审员在案件审理中极少发表独立见解（见表三）。
表三：2009年度××市人民陪审员参审意愿调查表
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特别是对于一些疑难案件，法官也不愿意与人民陪审员一同参与案件的审理。据2009年度对某法院法官就使用陪审员意愿的非正式调查，只有不到30%的法官愿意主动使用陪审员，且在使用陪审员态度上随法官的年龄呈现递减的现象。尽管《决定》规定，人民陪审员和法官组成合议庭审判案件时，合议庭中人民陪审员所占人数比例应当不少于三分之一。据了解，目前，由两名法官和一名陪审员组成合议庭的情况比较多。二名陪审员组成合议庭的情况比较少，二名以上的几乎没有。
4、松散的陪审员队伍缺乏有效的培训管理。《决定》第四条规定“担任人民陪审员，一般应当具有大学专科以上文化程度。”即便如此，第五条规定“人民代表大会常务委员会的组成人员，人民法院、人民检察院、公安机关、国家安全机关、司法行政机关的工作人员和执业律师等人员，不得担任人民陪审员。”不难看出，陪审员都是非法律职业者，大部分缺乏法律知识，他们虽然与职业法官拥有平等的评议和表决权。有些法院对这些编外法官没有相应管理和培训措施，存在着不重视或轻管理的现象。
5.人民陪审员的业务素质不高，参审率也不高。
表四：2006年-2009年度龙游县人民法院人民陪审员参审情况调查表⑤
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特别是对于一些疑难案件，法官也不愿意与人民陪审员一同参与案件的审理。据2009年度对某法院法官就使用陪审员意愿的非正式调查，只有不到30%的法官愿意主动使用陪审员，且在使用陪审员态度上随法官的年龄呈现递减的现象。尽管《决定》规定，人民陪审员和法官组成合议庭审判案件时，合议庭中人民陪审员所占人数比例应当不少于三分之一。据了解，目前，由两名法官和一名陪审员组成合议庭的情况比较多。二名陪审员组成合议庭的情况比较少，二名以上的几乎没有。
4、松散的陪审员队伍缺乏有效的培训管理。《决定》第四条规定“担任人民陪审员，一般应当具有大学专科以上文化程度。”即便如此，第五条规定“人民代表大会常务委员会的组成人员，人民法院、人民检察院、公安机关、国家安全机关、司法行政机关的工作人员和执业律师等人员，不得担任人民陪审员。”不难看出，陪审员都是非法律职业者，大部分缺乏法律知识，他们虽然与职业法官拥有平等的评议和表决权。有些法院对这些编外法官没有相应管理和培训措施，存在着不重视或轻管理的现象。
5.人民陪审员的业务素质不高，参审率也不高。
表四：2006年-2009年度龙游县人民法院人民陪审员参审情况调查表⑤
6、“任性的”人民陪审员和“荣耀的”人民陪审员。有些人把陪审员当作一种炫耀的资本，没有真正认识到权利与义务相统一的实质。没有深刻认识到身为陪审员的神圣使命和重要性。《决定》规定，人民陪审员在法院执行职务期间与法官享有同等的权利。但因没有具体的规定可循，又因陪审员的责任追究机制的不健全，使法院对陪审员的管理基本是无章可循、松散乏力。有时出现陪审员不能按时出庭、临时开庭不能到庭，导致案件延期审理的情况；陪审员在执行陪审职务时，对案件事实的查明和对法律的适用负有什么责任、发现错误如何处理等目前也欠缺相关规定，需要进一步细化。②
二、人民陪审员参审存在问题的原因分析
1、陪审员选任中的实用主义和精英路线。一方面，由于《决定》的规定限制，一大批精通法律和懂得社情民情的人士被排除在陪审员之外。另一方面，当前法院在挑选陪审员时，大多数是从机关干部、
教师等具有稳定职业的人员中挑选，实用主义成了选拔陪审员的根本原因所在，使陪审员成了精英群体的一部分，对于很多基层组织里经常与群众打交道的普通工作人员，尽管他们帮助群众处理日常生活中的纠纷矛盾，具有丰富的实践经验，但也没有加入到人民陪审员这一行列中来。对于占人口大多数的农民，在人民陪审员中是占不到一席之地的，缺乏大众的陪审员。挑选陪审员的对象过于集中，门槛过高，使得陪审员的选任范围就会越来越窄。
2、官本位的思想根深蒂固，缺乏正常使用陪审员环境。人民陪审员是国家审判机关审判案件时的非职业法官，与职业法官一起审理案件。①从法院来讲，陪审员不是内部法官，没有经过专业的训练，只是在法律规定要求时而使用陪审员。而不是从当前国家和谐社会建设的需要和设立陪审员的目的出发使用陪审员。
目前，很多的法院和法官在需要陪审员审理案件时仍然将陪审员当成陪衬。而人民陪审员也甘于当陪衬，大多数陪审员也不要求在庭前阅卷，仅靠庭审来了解案件，因对案件不了解，对原、被告双方没有问题发问，庭审后对案件还是形不成自己的观点，无法提高案件的参与度。虽然人民陪审员与法官拥有平等的评议和表决权，但几千年来的封建官民意识，使他们往往信服于法官的专业知识，从而自然地对法官产生一种权威屈从心理，在评议和表决过程中往往遵从法官意志，表现在案件评议中表决时随声附和，使合议变成了“合而不议”，由法官个人说了算，致使陪审员实际上只起到“陪衬”作用。加上有的人民陪审员由于工作原因或其他原因不能按时参加庭审和合议，从
而使得人民陪审员制度，形同虚设，造成人民陪审员“陪而不审现象”的大量存在。②
3、人民陪审员缺乏必要的法律审判专业知识，缺乏责任感。有的人民陪审员法律知识和政治业务素质不高，缺乏相应的法律知识，对案件难以了解，因而对审理缺乏兴趣。平时法院也没有对陪审员进行专门的培训，让他们了解基本的审案要求。现实中大多数人民陪审员不可能达到职业法官的业务技能和要求，也极少在案件审理中发表独立见解。特别是对于一些疑难案件，有些陪审员只能凭感情去衡量心中的天平，这就与法官注重“以事实为依据，以法律为准绳”的判案标准相背离，②这成了相当部分的法官不愿意与人民陪审员一同参与案件的审理的理由。我国的陪审员制度不同于西方的陪审团制度，一起案件仅由极个别陪审员参与，不像美国司法制度由12人组成的制衡方式。如果三人组成的合议庭中有一名法官和两名陪审员，法官将会有很大压力。因为当出现两名陪审员和一名法官意见相左时，按照少数服从多数的原则，案子的量刑最终采用陪审员的意见，但人民陪审员毕竟是不懂法律的外行，囿于他们法律知识的欠缺，如果他们固执己见，就可能导致“法律的滥用”。
4、人民陪审员管理制度不完善，权利义务不明确。《决定》对人民陪审员的规定过于宽泛，很多方面缺乏可操作性和执行的刚性。在权利义务方面，大部分陪审员不明确自己的权利和义务；在操作上对于人民陪审员怎样参与庭审，没有明确细致的规定，在庭审前人民陪审员什么阶段介入，如何阅卷，庭审中怎样审案，合议时怎样参与等
等都没有具体的办法。如果审结的案件被上级法院发回重审或被证明是错案，法官除了会受到良心谴责外，还可能会因错案情况不同而受到行政处分、承担民事责任、影响今后升迁甚至承担刑事责任。而对于陪审员该不该承担责任？如果承担，应该承担怎样的责任，迄今为止尚未有具体规定。结果造成在规定上人民陪审员和法官有相同的权利，却不承担相同的责任。实际上人民陪审员没有得到规定的这种权利，这种权利和责任不对等是十分矛盾的，违反了权利和义务相对应的原则。同时，说明法院对陪审员制度的宣传还不到位，普通公民没有深刻认识到身为陪审员的神圣使命和重要性。
三、当前陪审员参审中存在问题的对策思路
与19世纪上半叶美国法院一再申明陪审员是法律的裁判者不同。我国的人民陪审员参与审理案件在程序上、形式上等都不同。陪审员的参与可能存在着这样或那样的问题，甚至于产生错案。但是人民陪审员制度从保障司法公平正义上无论怎样说都不为过。陪审员制度既是历史的产物，又是中国土壤的特有产物。但是，无论如何，正如美国总统约翰．亚当斯在1771年在日记中所写的那样：“尽管直接违背法院的指示，在案中根据他（陪审员）自己最好的理解、判断和良心作出裁决，不仅是他的权利，而且是他的责任。”④
针对目前人民陪审员参审上存在的上述各种问题，笔者提出以下几个方面的建议。
1、修改法律，扩大选任范围。要从发展的眼光看人民陪审员的制度建设，既要借鉴国外陪审员制度的成功经验，又要结合我国的国
情，修改一些不适应形势需要的部分。全国人大常委会对不适应实际的部分应当予以修改。《决定》对人民陪审员的选任条件限制过死，如律师等人员应当可以担任人民陪审员，当然对于一些影响案件公平公正部分，可以用制度予以限制；因此建议人民陪审员应该从不同职业的人员中选任，优化人民陪审员的整体结构，充分考虑人民陪审员的广泛性和代表性。特别是应该考虑到农民占我国人口大多数的国情，可以根据当地实际情况，拿出一定比例的陪审员名额给他们。对由于地域差别或民族不同的原因，各省、市、自治区应根据实际作出相应的具体规定。经过一定时间，本人相信，这些人民陪审员更能够接近当事人，从根本上解决问题。其实对于农民之间因打架引起的生命权、健康权、身体权案件，农民陪审员可能在案件调解过程中有更大的优势，因为他们能够感知当事人的心理活动，更能从根本上解决双方当事人之间的矛盾，这样的审理结果就不仅仅是了结一起案件，而是从根本上解决了问题，化解了社会矛盾。
2、强化队伍建设，建立人民陪审员人才库。我国的人民陪审员制度决定了，这支队伍应该由法院来管理。对当选的人民陪审员，法院应当建立统一的人才库。人民陪审员既是“临时工”，又是法官，各级人民法院要充分认识人民陪审员队伍建设的意义，法院要定期与陪审员联络，了解陪审员的陪审情况，陪审过程中出现的困难，并及时地给予解决；定期到陪审员所在的单位介绍陪审员的工作职责、陪审频率等事项，并征求陪审员单位对法院工作的意见建议；强化对陪审员的考核，每个月公布陪审员的工作数据，并每一年向陪审员的所
在单位或社区通报陪审员的考核结果；定期对陪审员进行培训，特别是国家新颁布或修改后的法律法规开始使用时，应让陪审员了解并知道相关规定，达到可以如何应用的目的即可；要重视人民陪审员的数量和质量，健全完善人民陪审员的进入和退出机制，不断完善对人民陪审员的职业监督、考核管理及激励奖惩机制，确保人民陪审员制度在司法实践中得到有效的实施。③
3、完善办案制度，提高人民陪审员的陪审率。北大法学院汪建成教授认为：陪审制度就是精英司法和普通社会大众个人全能价值观相结合，职业法官和普通人共同审理案件，这样可以有效防止司法僵化，司法官僚化。法院应当实行统一的、刚性的人民陪审员参与审理案件制度。要变人民陪审员参审的“面子工程”成为司法制度改革和建设的“亮化工程”。除了涉及国家国防、安全、外交等少数案件外，这种制度不应受到案件的限制而限制，不应受到法官对人民陪审员的态度不同而不同，也不应以人民陪审员素质不高而拒绝。按照地域管辖的原则，人民陪审员按属地法院管理使用。在审理案件时对人才库中的人民陪审员一视同仁，可以实行随机抽签或轮流办案。在平时法院应当对人民陪审员进行适当的培训，使之能够基本适应独立审案。同时，法院还可以推行一名法官二名陪审员参审一个案件的办法，逐渐扩大人民陪审员的参审比例，让在编法官在编外法官的监督下办案，减少司法腐败。在一起案件中，法院也可以探索人民陪审员负责案件定性，法官根据法律条款进行定量判决。这样既可以解决法官在发生错案时的可能受到的责任追究。当然，在人民陪审员参审的案件
要当然对于法律规定的法官参加诉讼时的应当回避等项制度同样适用于人民陪审员。这样做不仅有利于案件的审理，减少目前因案件多、法官少的矛盾，最主要的通过时间的磨练，还可以培养一大批高素质的人民陪审员队伍。对于可能产生的错案要列入制度成本和公民群众对人民陪审员的选择成本中考虑，绝不能因噎废食，而不敢使用人民陪审员。
4、建立监督机制，提高人民陪审员责任感。人民陪审员在法院执行职务期间与法官享有同等的权利，那么也应该承担相应的义务，但现有的法律规定对陪审员的责任追究机制不健全，陪审员在执行陪审员职务时，对案件的处理应做出相应的规定。要明确陪审员参与案件审理时的权利义务，特别对陪审员参与审理的案件发生错误裁判时该如何承担责任做出规定。或各省市自治区直辖市的人民代表大会应当就人民陪审员制度制订实施细则，或由最高人民法院作出司法解释。不断加强新形势下人民陪审员制度的自身建设，使人民陪审员能够做到对人民负责和对法律负责相统一，增强人民陪审员的责任感。在人民陪审员的选任、培训、使用、约束、激励、监督机制等方面的建设，加快实现人民陪审员制度的规范化，不断提高整体素质，确保职能作用发挥。③解决针对陪审员在陪审过程中出现的“参而不审”、“审而不议”、“议而不判”、“审”“判”分离、陪审成“陪衬”的等等现象，可以实行人民陪审员谁推荐，谁监督和法院专门监督的双向结合监督制度。公开人民陪审员的办案信息，接受推荐单位的监督，建议由所在辖区的居民每年对其任职期间的案件办理进行评议。对不适应的人民陪审员进行撤换。要设立人民陪审员管理机构，建立完善相关管理制度，不为提高管理水平面，进一步规范工作程序、完善管理机制，保障人民陪审员依法、有效地行使审职权。
这样，陪审员就不再是那种“开庭时像在听故事，合议时像在听
领导做报告，没有自己考虑，形不成自己的观点，对案件如何裁判没有自己的决定。”人民陪审员将陪审工作作为一种荣耀，对陪审工作就会具有高度的责任感，陪审员就会努力地完成自己的工作使命。
本文还存在很多方面的不足之处，如由于建立对人民陪审员的错案责任追究制度，必然会导致人民陪审员参审意愿的降低，本文没有就人民陪审员责任追究和扩大参审率之间的平衡点进行研究；没有解决人民陪审员在参审过程中如果出现错案的责任追究具体办法，当然这也是具有陪审团的西方国家从建立陪审团以来一直没有解决的办法。本文也没有对人民陪审员因管理培训、教育监督等制度设计而产生的经费问题及其他成本进行分析安排。很多观点只是根据本人工作或所了解的情况进行研究，没有对各地法院的人民陪审员进行验证，可能在地域上带有局限性等。所有这些都需要另行研究解决。
参考文献：
①、田晓丹：《我国人民陪审员制度存在的问题及对策研究》，载《中国法院网》，2008年11月12日
②、黄艳萍：《浅议我国陪审员制度存在的问题及完善》，载《成都法院网》，2007年11月29日
③、罗书臻、何晓慧：整理自全国法院人民陪审工作会议上的讲话，载《人民法院报》，2010年5月17日
④、韩铁：《美国陪审团废止权的历史演变》——民主与现代化的矛盾，载《美国研究》2008年第1期
⑤、2006年——2009年度龙游县人民法院统计年鉴。