“限制和禁止开发给地方经济和财政增长带来的影响不可避免，但北京不会漠视或者放弃生态涵养发展区的经济社会发展，而是要集全市之力对这些区域进行生态补偿，以缓解全市生态保护与经济发展的矛盾。”谈及生态涵养发展区这片占据全市总面积68.9％的区域，北京市农委山区处副处长李昀再三强调说，“北京的总体战略是实施均衡发展为目标的区域振兴计划。” 2005年1月12日国务院常务会议批准《北京城市总体规划(2004～2020)》，北京开始实施新的区县功能定位，对生态涵养发展区生态补偿的探索实践也自此开始。五年的投入，大量的基础设施和生态工程建设确实已经让生态涵养发展区在物理形态上发生了脱胎换骨的变化，而全市最关心的生态环境总体上也得到了明显改善。 今年4月以来，国家发改委开始牵头调研并即将起草《国家生态补偿条例》成为热议的话题，生态补偿也将因此不再是某些省市为缓解资源环境人口矛盾的先行探索，正成为国家实现均衡发展的战略选择。当生态补偿即将上升为国家战略，回望首都的生态屏障，目光所及之处，7个山区县均已成为全国水土保持生态建设示范县，此时在现有成果之上梳理北京五年探路中的实践创新与存在不足，应该比任何时候更具意义。 机制创新有待检验 五年生态补偿实践，除了较好地贯彻落实国家的一系列相关政策，北京向生态涵养发展区倾斜新政层出不穷最为人津津乐道。 李昀告诉记者，2004年北京在全国率先建立了集体生态公益林补偿机制，政府出资购买山区生态林公共服务岗位，在实现巩固绿化成果的同时使农民得到经济补助，并先后将这一补偿机制延伸至水域、道路管护领域。 之后又陆续出台了《关于推动区县合作促进生态涵养发展区协调发展的意见》、《关于科技促进生态涵养发展区产业发展的意见》、《关于鼓励社会力量参与生态修复的意见(试行)》等，不仅建立起了针对生态涵养发展区重点工程建设资金聚焦、政策集成、上下联动的工作机制，而且形成了全社会关心、参与涵养发展区生态建设的氛围。 同时为进一步完善形成长效机制，市政府办公厅于2009年又下发了《完善山区生态林补偿机制的通知》，将生态林管护员公益岗位补偿标准由400元提至440元，并确定今后每三年提高10％。 倾斜政策的屡屡出台，在长期研究北京生态补偿机制的专家们看来，是受益于北京注重新机制的探索创新。而在这其中，“分税制财政管理体制改革”才是机制创新真正的重头戏。 分税制财政管理体制改革，于2009年正式实施，该项改革是北京市本着事权与财权相匹配的原则，将原本分散在各市级有关部门的生态建设资金、新农村建设资金等，改为年初市财政将原各市级部门支持资金汇总并测算额度之后，一次性从市级财政打包转移支付给区县财政支配使用。 2009年曾代表九三学社北京市委员会执笔《加大向生态涵养发展区生态补偿倾斜议案》的北京林业大学林学院彭祚登教授对记者表示，这种改革极大地改善了以往为照顾各方利益而采取的“雨露均沾”式支持方式，也有效避免了市级政府资金使用时由于缺乏对地域情况全面了解而出现的“乱点鸳鸯谱”，也因此使得政府投资的针对性进一步增强，政府的有限资金得以发挥出最大的使用效益。 彭祚登指出，改革之前是各区县逐级上报每年需要实施的生态修复工程，但并没有把握能够确保拿到市级投资，但改革之后，资金使用的主导权归于最了解自身生态环境状况的生态涵养区县，便于这些区县在生态建设方面“集中力量办大事”。 改革之初，也曾有人对这种改革有此评价：原来区县的生态工程建设如同打出租车，市级部门则相当于财务部门，针对每次“打车”，财务部门会根据是否工作需要、额度是否合理等因素予以报销，现在的情形变成了财务部门直接把钱打到工资卡上，区县再开展工作是“打车”还是“坐公交”，这都是人家自己的事了，没钱的市级部门再想管就管不了了。 他们担心，将这些资金一次性打包给区县，区县是否会真的全部用于生态项目建设，而即便出现资金用途的改变，没有了资金支配地位的市级部门也将失去制约能力。 著名生态学家、国家环保部科技标准司副司长高吉喜认为这种担忧其实也有道理，“改革的好处在于生态涵养发展区政府对生态建设的自主权更大，但问题在于在当前地方政府绩效考核仍未突破‘GDP为王’的前提下，作为主导一方经济社会发展的区县领导，促进地方经济发展才是头号政治任务，因此区县政府在进行决策时可能更多地会站在自身财政增长而非全市经济与环境协调统筹角度去考虑。” 但他同时表示，改革原有机制，触及到的根本问题在于利益格局的重新调整，这期间必定会有不同声音，而一项新政的出台，并非是领导们一拍脑袋就决定的事情，肯定经过了大量细致的调研工作，重要的是北京已经率先迈出了这关键一步，并且在短时期内便赢得了生态涵养发展区县的心，至于成效是否能符合当初的设想，是否可以在全国推而广之，则有待于更长时间的检验。 补偿方式期待多元 机制创新的利弊短时期内还无法判定，但对于北京的生态补偿方式，各界的评价则基本趋同。 其实人们并不怀疑北京对生态涵养发展区支持力度的逐年倾斜，“2005年至2007年，市政府固定资产投资对生态涵养发展区共投入133亿元，比前五年累计投入增加近一倍；市财政对涵养区转移支付累计达到386亿元，比前五年增加100亿元”2008年吉林常务副市长引用的这组数字已经给出了有力证明，但生态专家们对于这种看上去很美的数字却有着另外一种理解。 高吉喜就曾在多个场合对北京这种一味给钱的补偿方式提出质疑。“北京生态补偿的方式比较死板，除了直接给钱之外，其他所谓的特殊政策也无所乎是加大资金投入。”他认为其实生态补偿的方式绝对不只一种，可以直接给钱，也可以由市政府设立一个种子基金带动更多的社会资本将这个区域搞活，或者给这些区域量身定制一些特殊政策，但在他看来目前北京的生态补偿其实就是多给钱。 事实上，补偿重心逐渐由“单一输血型”补偿改变为“多元造血型”补偿，这是北京乃至国家的大势。北京的环境改善、生态治理需要技术和时日，继续加大政府投资是重要手段但也绝非惟一选择，北京更应该注重的是，如何发挥市场机制在生态补偿中的杠杆作用。 彭祚登则认为，即便是对生态涵养发展区采取直接给钱的方式，也可以设计成一种市场机制，比如北京应该将所有的生态管护林划分等级，按等级确定补偿标准，林子管护比较好的补偿标准相应提高，可以考虑将440元／月的标准提高到500、600元，
如果管护一段时间之后，仍然是荒山，补偿工资就要低于440元／月。“这样一来补偿资金就会起到一个杠杆作用，老百姓为了获得更多的补偿资金，也会努力把自己管护的林子搞好。” 彭祚登觉得，市财政拿了这么多钱购买公益管护服务，就必须要调动起管护人员的积极性，使生态林真正达到管护效果，但如果连管护人员的积极性都调动不起来，说明政策本身也是失败的。 曾在全国多个省市调研过生态补偿机制的高吉喜则更倾向于北京研究制定一些具有针对性的特殊政策，“比如广东省的生态涵养区韶关市领导就跟我谈到，只要能将省烟草集团分配给韶关的生产配额提高几个百分点，韶关的生态涵养根本不用省里给钱，虽然北京的生态涵养发展区与韶关不同，但起码这说明有时候特殊政策比直接给钱更受地方欢迎。” 他认为，像北京诸多的深山区，从生态保护角度考虑并不太适合更多的人居住，而把里面居住人口转移出去的成本其实比配套建设基础设施的成本要低得多，现在政府却更倾向服务于居住人口的基础设施建设，这种作法有时显得费力不讨好，倘若能出台一些生态移民的优惠政策，将人口迁往城区的同时以生态旅游区为目标打造深山区，不仅能在实现其生态涵养功能同时培育形成旅游产业，还会促进北京的城乡一体化进程推动。 其实，在吸引社会资本参与北京生态建设方面，北京也有过诸多尝试，比如曾被寄以厚望的碳汇林，但似乎也只是“雷声大，雨点小”，参与企业寥寥无几。 “由于气候土壤及经济发展等综合因素，北京的林业建设成本很高，大概造一亩林需要3000元，而翻过山头到了河北可能500元／亩就能造起来，因此很多想在北京搞碳汇林的企业一看成本核算就全跑河北去了。”碳汇林实施效果始终不彰的原因在彭祚登看来依然是政策瓶颈，“在生态建设中引入市场机制，北京更多地停留在理论探讨层面，而对于参与企业在税收、政策扶持等方面并没有实质性倾斜。” 事实上，对于引入市场机制实现多元补偿而言，政府可以在纸面上轻而易举地进行设计，提出诸如“碳汇林”、“碳交易”等时髦词汇，但对撬动社会资本参与生态建设，市财政到底会拿出多大的人力、财力、物力甚至决心去真正解决问题，却是个未知数。 “政府考虑多元补偿方式往往过于简单化、模式化。”虽然已从中国环境科学研究院专家升任环保部官员，但高吉喜从未冷却对北京生态补偿探索实践的关注度，他认为，北京在谋划“十二五”的当下，现有财力允许在多元补偿方式上有所创新，而且这种创新既有利于延续现有成果实现未来的可持续发展目标，又能继续在生态补偿方面保持全国领先，且宜早不宜迟。 前路漫漫必多艰 五年来，和首都生态质量逐步改善相对应，本就滞后的生态涵养发展区经济社会发展水平与其他区县的绝对差距，不仅未见缩小反而却在继续拉大。 外界普遍认为，生态涵养的功能定位，不仅要求原有的资源型产业调整退出，而且对诸多新兴产业进入设定了严格的限制条件，加之在人才、交通等方面又明显逊于其他区县，是导致生态涵养发展区新兴产业体系短时间内无法形成的根本原因。 但高吉喜却并不这么认为，“其实背后的深层次原因在于，北京只是简单地按照行政区划硬性划分出生态涵养发展区的大致范围，并没有对每个生态涵养发展区内部的发展空间、方式及布局等进行细分。” 正是这种“行政式”划分，使得整个生态涵养发展区都成了“重点保护对象”，其影响力大大超出了自然山水对资本和生态友好产业应有的吸引力，进而导致生态涵养发展区的招商引资能力不增反降。 有生态涵养发展区县负责招商引资的领导也曾对记者表示，“生态涵养对于产业资本而言，如同悬在空中的达摩克利斯之剑，在投资设想中那怕是一个细微的疏忽就有可能被拒之门外，使得产业资本进人生态涵养发展区显得愈发谨慎。” 事实上，生态涵养功能并非意味着要给这些区县的发展套上绳索，而是会进一步增强这些区域发展的生态承载力。很显然，对于目前的生态涵养发展区而言，哪些区域必须保护，哪些区域可以开发、如何开发，是个亟待解决的难题，而要真正解决这一难题，还必须依靠市政府协调组织有关部门去实现。 对于这一问题，高吉喜认为，其实北京可以借鉴国家保护耕地而测定出18亿亩红线的经验，首先测定出整个生态涵养发展区的保护红线，再根据红线对每个生态涵养发展区进行保护和开发的空间细分，然后再根据可进入的产业辅以特殊的倾斜政策支持，这样才能最终使整个生态涵养发展区进入良性的、可持续的发展轨道。 事实上，过去五年，北京的生态补偿虽领先全国，但也并非没有问题。全球金融危机的出现，保持经济稳定持续发展依然占据着政府工作的首要位置，难免对生态涵养的关注度有所下降，对生态涵养发展区政绩考核机制迟迟未能突破就是明证。 此外，政府投资对于生态涵养发展区，尽管在基础设施建设和改善民生方面持续增强，但对于生态涵养发展区产业补偿的实践，由于土地、税收等相关配套细则迟迟未能出台，成效也并不明显。 与此同时，生态补偿还面临着，如何提高生态涵养发展区自身“造血”能力，如何树立起这一区域的生态经济品牌，如何保证经济与民生改善的同步发展等诸多挑战，而这些都是实现生态涵养发展区良性发展，有待研究突破的全新课题。前途漫漫，亦必多艰。
“限制和禁止开发给地方经济和财政增长带来的影响不可避免，但北京不会漠视或者放弃生态涵养发展区的经济社会发展，而是要集全市之力对这些区域进行生态补偿，以缓解全市生态保护与经济发展的矛盾。”谈及生态涵养发展区这片占据全市总面积68.9％的区域，北京市农委山区处副处长李昀再三强调说，“北京的总体战略是实施均衡发展为目标的区域振兴计划。” 2005年1月12日国务院常务会议批准《北京城市总体规划(2004～2020)》，北京开始实施新的区县功能定位，对生态涵养发展区生态补偿的探索实践也自此开始。五年的投入，大量的基础设施和生态工程建设确实已经让生态涵养发展区在物理形态上发生了脱胎换骨的变化，而全市最关心的生态环境总体上也得到了明显改善。 今年4月以来，国家发改委开始牵头调研并即将起草《国家生态补偿条例》成为热议的话题，生态补偿也将因此不再是某些省市为缓解资源环境人口矛盾的先行探索，正成为国家实现均衡发展的战略选择。当生态补偿即将上升为国家战略，回望首都的生态屏障，目光所及之处，7个山区县均已成为全国水土保持生态建设示范县，此时在现有成果之上梳理北京五年探路中的实践创新与存在不足，应该比任何时候更具意义。 机制创新有待检验 五年生态补偿实践，除了较好地贯彻落实国家的一系列相关政策，北京向生态涵养发展区倾斜新政层出不穷最为人津津乐道。 李昀告诉记者，2004年北京在全国率先建立了集体生态公益林补偿机制，政府出资购买山区生态林公共服务岗位，在实现巩固绿化成果的同时使农民得到经济补助，并先后将这一补偿机制延伸至水域、道路管护领域。 之后又陆续出台了《关于推动区县合作促进生态涵养发展区协调发展的意见》、《关于科技促进生态涵养发展区产业发展的意见》、《关于鼓励社会力量参与生态修复的意见(试行)》等，不仅建立起了针对生态涵养发展区重点工程建设资金聚焦、政策集成、上下联动的工作机制，而且形成了全社会关心、参与涵养发展区生态建设的氛围。 同时为进一步完善形成长效机制，市政府办公厅于2009年又下发了《完善山区生态林补偿机制的通知》，将生态林管护员公益岗位补偿标准由400元提至440元，并确定今后每三年提高10％。 倾斜政策的屡屡出台，在长期研究北京生态补偿机制的专家们看来，是受益于北京注重新机制的探索创新。而在这其中，“分税制财政管理体制改革”才是机制创新真正的重头戏。 分税制财政管理体制改革，于2009年正式实施，该项改革是北京市本着事权与财权相匹配的原则，将原本分散在各市级有关部门的生态建设资金、新农村建设资金等，改为年初市财政将原各市级部门支持资金汇总并测算额度之后，一次性从市级财政打包转移支付给区县财政支配使用。 2009年曾代表九三学社北京市委员会执笔《加大向生态涵养发展区生态补偿倾斜议案》的北京林业大学林学院彭祚登教授对记者表示，这种改革极大地改善了以往为照顾各方利益而采取的“雨露均沾”式支持方式，也有效避免了市级政府资金使用时由于缺乏对地域情况全面了解而出现的“乱点鸳鸯谱”，也因此使得政府投资的针对性进一步增强，政府的有限资金得以发挥出最大的使用效益。 彭祚登指出，改革之前是各区县逐级上报每年需要实施的生态修复工程，但并没有把握能够确保拿到市级投资，但改革之后，资金使用的主导权归于最了解自身生态环境状况的生态涵养区县，便于这些区县在生态建设方面“集中力量办大事”。 改革之初，也曾有人对这种改革有此评价：原来区县的生态工程建设如同打出租车，市级部门则相当于财务部门，针对每次“打车”，财务部门会根据是否工作需要、额度是否合理等因素予以报销，现在的情形变成了财务部门直接把钱打到工资卡上，区县再开展工作是“打车”还是“坐公交”，这都是人家自己的事了，没钱的市级部门再想管就管不了了。 他们担心，将这些资金一次性打包给区县，区县是否会真的全部用于生态项目建设，而即便出现资金用途的改变，没有了资金支配地位的市级部门也将失去制约能力。 著名生态学家、国家环保部科技标准司副司长高吉喜认为这种担忧其实也有道理，“改革的好处在于生态涵养发展区政府对生态建设的自主权更大，但问题在于在当前地方政府绩效考核仍未突破‘GDP为王’的前提下，作为主导一方经济社会发展的区县领导，促进地方经济发展才是头号政治任务，因此区县政府在进行决策时可能更多地会站在自身财政增长而非全市经济与环境协调统筹角度去考虑。” 但他同时表示，改革原有机制，触及到的根本问题在于利益格局的重新调整，这期间必定会有不同声音，而一项新政的出台，并非是领导们一拍脑袋就决定的事情，肯定经过了大量细致的调研工作，重要的是北京已经率先迈出了这关键一步，并且在短时期内便赢得了生态涵养发展区县的心，至于成效是否能符合当初的设想，是否可以在全国推而广之，则有待于更长时间的检验。 补偿方式期待多元 机制创新的利弊短时期内还无法判定，但对于北京的生态补偿方式，各界的评价则基本趋同。 其实人们并不怀疑北京对生态涵养发展区支持力度的逐年倾斜，“2005年至2007年，市政府固定资产投资对生态涵养发展区共投入133亿元，比前五年累计投入增加近一倍；市财政对涵养区转移支付累计达到386亿元，比前五年增加100亿元”2008年吉林常务副市长引用的这组数字已经给出了有力证明，但生态专家们对于这种看上去很美的数字却有着另外一种理解。 高吉喜就曾在多个场合对北京这种一味给钱的补偿方式提出质疑。“北京生态补偿的方式比较死板，除了直接给钱之外，其他所谓的特殊政策也无所乎是加大资金投入。”他认为其实生态补偿的方式绝对不只一种，可以直接给钱，也可以由市政府设立一个种子基金带动更多的社会资本将这个区域搞活，或者给这些区域量身定制一些特殊政策，但在他看来目前北京的生态补偿其实就是多给钱。 事实上，补偿重心逐渐由“单一输血型”补偿改变为“多元造血型”补偿，这是北京乃至国家的大势。北京的环境改善、生态治理需要技术和时日，继续加大政府投资是重要手段但也绝非惟一选择，北京更应该注重的是，如何发挥市场机制在生态补偿中的杠杆作用。 彭祚登则认为，即便是对生态涵养发展区采取直接给钱的方式，也可以设计成一种市场机制，比如北京应该将所有的生态管护林划分等级，按等级确定补偿标准，林子管护比较好的补偿标准相应提高，可以考虑将440元／月的标准提高到500、600元，
如果管护一段时间之后，仍然是荒山，补偿工资就要低于440元／月。“这样一来补偿资金就会起到一个杠杆作用，老百姓为了获得更多的补偿资金，也会努力把自己管护的林子搞好。” 彭祚登觉得，市财政拿了这么多钱购买公益管护服务，就必须要调动起管护人员的积极性，使生态林真正达到管护效果，但如果连管护人员的积极性都调动不起来，说明政策本身也是失败的。 曾在全国多个省市调研过生态补偿机制的高吉喜则更倾向于北京研究制定一些具有针对性的特殊政策，“比如广东省的生态涵养区韶关市领导就跟我谈到，只要能将省烟草集团分配给韶关的生产配额提高几个百分点，韶关的生态涵养根本不用省里给钱，虽然北京的生态涵养发展区与韶关不同，但起码这说明有时候特殊政策比直接给钱更受地方欢迎。” 他认为，像北京诸多的深山区，从生态保护角度考虑并不太适合更多的人居住，而把里面居住人口转移出去的成本其实比配套建设基础设施的成本要低得多，现在政府却更倾向服务于居住人口的基础设施建设，这种作法有时显得费力不讨好，倘若能出台一些生态移民的优惠政策，将人口迁往城区的同时以生态旅游区为目标打造深山区，不仅能在实现其生态涵养功能同时培育形成旅游产业，还会促进北京的城乡一体化进程推动。 其实，在吸引社会资本参与北京生态建设方面，北京也有过诸多尝试，比如曾被寄以厚望的碳汇林，但似乎也只是“雷声大，雨点小”，参与企业寥寥无几。 “由于气候土壤及经济发展等综合因素，北京的林业建设成本很高，大概造一亩林需要3000元，而翻过山头到了河北可能500元／亩就能造起来，因此很多想在北京搞碳汇林的企业一看成本核算就全跑河北去了。”碳汇林实施效果始终不彰的原因在彭祚登看来依然是政策瓶颈，“在生态建设中引入市场机制，北京更多地停留在理论探讨层面，而对于参与企业在税收、政策扶持等方面并没有实质性倾斜。” 事实上，对于引入市场机制实现多元补偿而言，政府可以在纸面上轻而易举地进行设计，提出诸如“碳汇林”、“碳交易”等时髦词汇，但对撬动社会资本参与生态建设，市财政到底会拿出多大的人力、财力、物力甚至决心去真正解决问题，却是个未知数。 “政府考虑多元补偿方式往往过于简单化、模式化。”虽然已从中国环境科学研究院专家升任环保部官员，但高吉喜从未冷却对北京生态补偿探索实践的关注度，他认为，北京在谋划“十二五”的当下，现有财力允许在多元补偿方式上有所创新，而且这种创新既有利于延续现有成果实现未来的可持续发展目标，又能继续在生态补偿方面保持全国领先，且宜早不宜迟。 前路漫漫必多艰 五年来，和首都生态质量逐步改善相对应，本就滞后的生态涵养发展区经济社会发展水平与其他区县的绝对差距，不仅未见缩小反而却在继续拉大。 外界普遍认为，生态涵养的功能定位，不仅要求原有的资源型产业调整退出，而且对诸多新兴产业进入设定了严格的限制条件，加之在人才、交通等方面又明显逊于其他区县，是导致生态涵养发展区新兴产业体系短时间内无法形成的根本原因。 但高吉喜却并不这么认为，“其实背后的深层次原因在于，北京只是简单地按照行政区划硬性划分出生态涵养发展区的大致范围，并没有对每个生态涵养发展区内部的发展空间、方式及布局等进行细分。” 正是这种“行政式”划分，使得整个生态涵养发展区都成了“重点保护对象”，其影响力大大超出了自然山水对资本和生态友好产业应有的吸引力，进而导致生态涵养发展区的招商引资能力不增反降。 有生态涵养发展区县负责招商引资的领导也曾对记者表示，“生态涵养对于产业资本而言，如同悬在空中的达摩克利斯之剑，在投资设想中那怕是一个细微的疏忽就有可能被拒之门外，使得产业资本进人生态涵养发展区显得愈发谨慎。” 事实上，生态涵养功能并非意味着要给这些区县的发展套上绳索，而是会进一步增强这些区域发展的生态承载力。很显然，对于目前的生态涵养发展区而言，哪些区域必须保护，哪些区域可以开发、如何开发，是个亟待解决的难题，而要真正解决这一难题，还必须依靠市政府协调组织有关部门去实现。 对于这一问题，高吉喜认为，其实北京可以借鉴国家保护耕地而测定出18亿亩红线的经验，首先测定出整个生态涵养发展区的保护红线，再根据红线对每个生态涵养发展区进行保护和开发的空间细分，然后再根据可进入的产业辅以特殊的倾斜政策支持，这样才能最终使整个生态涵养发展区进入良性的、可持续的发展轨道。 事实上，过去五年，北京的生态补偿虽领先全国，但也并非没有问题。全球金融危机的出现，保持经济稳定持续发展依然占据着政府工作的首要位置，难免对生态涵养的关注度有所下降，对生态涵养发展区政绩考核机制迟迟未能突破就是明证。 此外，政府投资对于生态涵养发展区，尽管在基础设施建设和改善民生方面持续增强，但对于生态涵养发展区产业补偿的实践，由于土地、税收等相关配套细则迟迟未能出台，成效也并不明显。 与此同时，生态补偿还面临着，如何提高生态涵养发展区自身“造血”能力，如何树立起这一区域的生态经济品牌，如何保证经济与民生改善的同步发展等诸多挑战，而这些都是实现生态涵养发展区良性发展，有待研究突破的全新课题。前途漫漫，亦必多艰。