新生代农民工选举权保障与户籍制度改革
韩金哲 丁 玲
（江苏警官学院，江苏 南京 210031）
摘 要：当下大量新生代农民工人户分离，进驻城市务工，业已成为城市的中间层。但是，对市场经济的过分追捧，政治文化发展的滞后，自身面临的窘境以及传统户籍制度的阻隔与法律法规的缺陷使新生代农民工的选举权克减问题日益严重。为此，必须统筹城乡，改革户籍制度;与时俱进，改革法律制度，依法保障新生代农民工的选举权；人大代表职业化、专业化，改革“代表为官”的体制；新生代农民工社团化，使其成为一个单独的选区，独立参加选举活动;在分配上更加注重公平，切实改善农民工的经济状况，从而以改革户籍制度为突破口，切实保障新生代农民工的选举权益。 关键词：新生代农民工；选举权；户籍制度
2010年中央1号文件连续第七次将三农问题作为文件的中心内容进行论述。而且文件中首次使用“新生代农民工”这一概念，虽一笔带过，但仍彰显出中央已经对此予以关注。所谓新生代农民工是指出生于80后、90后的农民工。根据最新统计，目前我国新生代农民工人数约占全部农民工总数的60%，有近1亿人，是我国外来务工人员的主力军。但是，由于新生代农民工生于农村，虽然长期居住在城市，但户口簿上的一个“农”字使其不仅无法享受市民身份下的所有福利待遇，而且本来作为农民所应有的基本政治权利如选举权也因为各种原因而无法行使，成为我国社会转型期遭遇的一大难题。
一、我国新生代农民工基本情况调查与分析
新生代农民工是在改革开放，社会向市场经济转型的背景下逐渐形成的。他们具有一般农民工所具有的共性：从年龄上看，主要为青壮年，从地区上看，主要是跨省、跨地区，并主要表现为从中、西部较不发达、不发达地区流向东部较发达城市、地区，从所从事工作的领域来看，主要是建筑业、娱乐餐饮业、个体工商业等，从户籍看，主要是农村户口。而作为80后、90后的新生代农民工，又具有自己的特征。
表1 南京市农民工基本情况问卷调查汇总表
本次调查采取随机发放调查问卷的方式进行，共向不同年龄段的农民工发放问卷作者简介：韩金哲（1986-），男，山东莱州人，江苏警官学院学生，研究方向：法学；丁玲 （1988-），女，江苏盐城人，江苏警官学院学生，研究方向：法学。
基金项目：本文系江苏教育厅2009年大学生实践创新课题“户籍制度改革与民工权益保护研究”的研究成果之一。
1000份，全部回收。经统计，在填写的1000份问卷中，20岁以下农民工有55人，21-30岁农民工有530人，31-40岁农民工有325人，40岁以上农民工有90人。根据“南京市农民工基本情况调查汇总表”，经分析我们可以得出以下结论：1、80后、90后出生的农民工占到调查总数的近58.5%，新生代农民工成为我国当前农民工大军的绝对主力。
2、有约99.1%的新生代农民工接受过九年义务教育，甚至高中或职业教育，具有一定的文化知识。3、有约98.6%的农民工未享受过医疗、教育、保险等社会福利待遇。4、有近97.4%的新生代农民工表示希望在南京定居，而不愿回到农村老家。5、有约98.3%的新生代农民工过去3年里未参加或委托他人参加居住地或户籍所在地的选举活动。6、接受调查的全部新生代农民工都是农村户口。
由此可见，80后、90后的新生代农民工大多是在家乡接受完初中或高中教育后进城务工的，他们对农活不熟悉，对田地没有依恋感，渴望去城市工作、定居。从金融危机引发的那次2000万农民工返乡潮中我们可以发现，有近80%的新生代农民工选择留在城市，而只有20%的人选择回去。可以说明，新生代农民工对城市是非常向往和依恋；从分布上看，新生代农民工主要集中在上海、广州、北京、南京等大都会、大城市。由于大城市就业机会多，工资待遇好，对广大新生代农民工构成了强大的吸引力。但是由于广大农民工仍是农村户口，所以虽在城市生活却无法享受到市民“光环”下的教育、医疗、保险等各种待遇。同时，由于不在农村，作为农民本该享有的一些基本权利也无法实现。他们聚集在城市，成为城市的中间层、权利的空白层；从数量上看，新生代农民工占农民工总数的近60%，有1亿多人，规模之庞大可见一斑；而从社会治安上看，今年来农民工犯罪率居高不下，且有上升趋势。根据一份对监狱系统的调查显示，农民工犯罪率过去为30%左右，而现在则上升到50%左右。由其自身特点和社会各因素共同决定和影响的新生代农民工已成为我们必须予以关注的重要社会群体。
二、我国新生代农民工选举权保障缺失的原因
由于新生代农民工人户分离的现状与传统户籍制度及选举制度发生冲突，其选举权利的行使便陷于城市和农村真空夹层之中的尴尬境地。而究其原因，一方面我们必须承认，社会转型期中市场经济的快速发展同时也带来了许多社会问题，另一方面新生代农民工自身经济力量的薄弱，政治话语权的缺失以及政治素养的不足也是导致其对选举权被剥夺熟视无睹，麻木不仁的重要原因。同时，法律制度的滞后，部分代表没有认真行使自己的职责也是此现象发生的又一诱因。
首先，对市场经济的过分追捧，生产力标准的泛滥使政治权利越来越受到人们的轻视，社会政治、文化发展相对经济发展速度严重滞后。
市场经济是商品经济发展的产物，是随着社会分工的日渐细化和交换的不断增多而日益成熟的。它以功利主义为核心思想，倡导市场是优化配置资源的主要手段。市场经济希望在世界范围内配置资源，要求统一的国际市场，具有开放性、扩张性、平等性和竞争性的特点。古典的功利主义认为，如果一个社会的主要制度被安排的能够达到总计所有属于它的个人而形成的满足的最大净余额，那么这个社会就是被正确地组织的，因而也是正义的。[1]也就是说，功利主义主张不择手段的去追求效率，而不在乎处于社会不利地位的人为此而付出的代价；它并不在人与人之间做出严格的区分，认为社会选择是个人选择的扩大。个人的欲望体系决定着有限资源的最好分配，它在决定一个正义社会应鼓励什么样的道德性格的问题时非常依赖于自然事实和人类生活中的偶然因素，因此，在此种思想体系指导下的市场经济也势必带有这方面的某些特征，倡导效率优先就是其中之一。虽然效率原则本身并不能选择一种有效率的对特殊产品的分配方式，但它
却给世人提供了一个效率标准：没有任何再分配方式能使一人状况更好而不使另一人状况变坏，即巴莱多的标准。对效率的过分追求使人们在满足于一时经济发展的喜悦中忽略了政治和文化发展的脚步，政治文化权利的淡化使得公民大量基本政治权利被剥夺，新生代农民工选举权的克减就是有力例证。
其次，新生代农民工自身经济状况的窘迫，政治话语权的缺失以及文化素养的偏低是其选举权遭遇尴尬的基本原因。
表2 南京市农民工月收入情况问卷调查汇总表
表2显示，在接受调查的1000人中，月收入在800元以下的有160人，月收入在800-1500元之间的有470人，月收入在1500-2000元的有260人，而月收入超过2000元的只有110人。可以看出，新生代农民工普遍面临收入低下，经济窘迫的困境，而医疗、教育、保险等社会保障的缺失无疑又使其原本艰难的生活雪上加霜。经济力量的薄弱直接决定政治话语权的缺失，受教育权自然也无从保障，文化素养的低下进而在预料之中了。
第三，传统户籍制度的阻隔是新生代农民工选举权得不到有效行使的重要原因。 在计划经济时代，国家为了加强人口管理，实行城乡二元的户籍管理制度。自从1958年全国人大常委会颁布了《户口登记条例》，在全国城乡建立起统一的户口登记制度后，户口迁移受到严格限制，同时现行的户口管理还将劳动用工、住房、医疗、就业、选举等公民权益与户口性质相挂钩。至此，我国公民被分为两大社会地位悬殊的、等级不同的社会群体，在城市和农村之间设置了一道阻碍城乡交流的严实屏障，难以逾越。随着改革开放和城市发展的需要，户籍制度在1982年及其以后作了调整，大量农民进城打工。尽管全国人大常委会在1983年颁布的《关于县级以下人民代表大会代表直接选举的若干规定》中对城市农民工的选举权行使作了规定:选民实际上已迁居外地但没有转出户口的，在取得原选区选民资格的证明后，可在现居住地的选区参加选举。但在二元结构下已形成的对农民工的歧视、不平等的待遇在农民进城后并未得到改变，在这样的社会环境下，农民工的选举权难以落实。
第四，法律制度的不完善是导致新生代农民工选举权得不到有效保障的主要原因。 就当前我国关于选举的法律规定来看，我国宪法第34条规定：“中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况和居住期限，都有选举权和被选举权”。由此可见，我国的选举制度属于普选制。但是具体到《村民委员会组织法》，各地对选举权的规定却各有不同。一些省份的规定排除了非本村户口参与本村村民选举的可能性。青海、山东、新疆、内蒙古规定村民应当在户口所在地的村进行选民登记，实际上是禁止非本村村民参与村民选举。广东和河北则规定村民一般在户口所在地的村进行选民登记，尽管采取了原则的规定方式，
但由于这两个省份没有规定例外情形，因此非本村户口的村民缺乏参与本村村民选举的途径和制度保障。大多数省区还是为非本村户口的村民参与村民选举作了特别的规定。对于非本村村民参与本村选举情形，这些省区都分别设置了一些条件。概括起来，质性的条件主要包括：长期居住在本村；在本村履行村民义务；没有或者不能在户籍所在地的村进行选民登记的。另外，在程序上，许多省区把是否允许非本村户口的村民参与选举的决定权交给了本村的村民，例如，浙江规定由本村的选举办法确定，上海、江苏等地则要求由村选举委员会进行确认[2]。
从现有地方性法规的规定来看，流动人口的村民选举权利往往得不到保障。首先，各省区的规定不一致，导致某些流动人口既不能参加户口所在地的村民选举，也无法参与经常居住地的村民选举。其次，由于经济利益等原因，本村村民本能地排斥外来人口参与选举。另外，非本村村民即使参加选举，其选举权也不完整。他们所享有的选举权往往只局限于投票权，而不包括候选人提名权、参与选举组织权以及罢免权。对于流出地的村庄来讲，大量的流动人口带来的问题是村民选举无法正常进行。按照《村民委员会组织法》的规定，村委会选举必须由过半数的村民参加选举，选举才是有效的。由于人口大量外流，很多地区的村民选举就无法满足这一要求。对此，目前的主要对策是在选举程序方面允许委托投票、邮寄投票。但是，对这些外流的村民来讲，他们在本村的选举权还是缺乏有力的保障。一来，地方性法规对委托投票、邮寄投票的规定比较严格、限制较多；二来，即使保障了投票权，选举权的其他内容也很难实现。
三、保障新生代农民工选举权的措施和对策
（一）统筹城乡，改革户籍制度，妥善应对新生代农民工问题，防止出现新的城市二元结构，即城市贫民窟
我国是一个拥有十几亿人口的人口大国，而且从人口分布来看，农村多，城市少，农民占了我国人口的主体。大量新生代农民工涌入城市，一方面为城市建设提供了充足的劳动力，但同时也增加了城市的负担。就目前来看，我国的户籍制度改革必须正视我国的现实国情，在统筹城乡的思想指导下有限度地、有步骤的改革户籍制度。我们认为，可以积极发展中小城镇和卫星城市，增加对其投资，扩大其规模，从而增强其对新生代农民工的吸引力，使农民工合理、有序的转化为城镇居民，并以此为依据，改革选举制度，在完成农民到市民身份转变的过程中，保证广大新生代农民工的选举权。另外，我们还必须警惕聚集在大城市的新生代农民工成为城市的中间层，防止城市内部二元化和城市贫民窟的出现。
（二）与时俱进，改革法律制度，依法保障新生代农民工的选举权益，防止变相克减广大农民工的选举权
我国的选举制度及相关法律法规是在计划经济背景下制定的，虽然随着向市场经济的转型进行了一些调整，但仍存在以下几点问题：1、我国户籍制度的经济基础仍然是计划经济体制，在当前市场经济继续向纵深发展的背景下，其单纯的调整已经陷入困境，必须逐步完成相关法律法规的进化，使其与市场经济体制相适应；2、现有法律法规内容上各地各自为政，不统一，与全国逐渐形成的统一的大市场不相适应。3、法律监督体制的不完善、不科学。因此，我国选举法律制度必须与时俱进，与经济体制的转型相同步，为新生代农民工的选举权行使提供有力的法律保障。
（三）人大代表职业化，专业化，积极培育这一职业群体，改革“代表为官”的体制，使代表切实为选民谋利益
人民代表是选举制度的重要环节和关键内容，人民代表能否真正代表人民主张权
利，维护选民的利益既是选举活动成功与否的重要标准，也是激发选民政治热情，推动民主政治建设的重要途径。但是就当前我国的选举活动来看，普遍存在重形式，轻内容，重环节，轻实效的弊病。主要表现在以下几个方面：一是在候选人的确定上，注重过去已经取得的成绩而不问是否具有代表能力。这就使很多在某一领域取得辉煌成绩的人理所当然的成为了人民代表。其实，这是混淆了榜样和代表的含义。就榜样来说，充其量应是道德领域的词汇，它是广义的，模糊的，指作为仿效的人或实例。人们模仿榜样的行为会受到道德的赞扬，而作为榜样本身，却不会因为不再发挥榜样作用而接受不利益；代表则不然。人民代表属于政治领域的词汇，它侧重的是候选人的政治活动能力和素养。作为人民代表，代表人民主张权利是他的义务和职责，他不但应该这么做，而且必须这么做。否则，选民可以行使罢免权，免除其代表职务。因此，我们所选择的人民代表，应该是那些具有一定的政治素养和代表能力的人，而非其他那些在某一领域取得卓越成就的榜样。二是选民的的知情权得不到有效的保证甚至被忽略。在我国选举活动的操作中，往往侧重行政性的组织却忽略了真正的核心——选民。这种“官本位”思想严重影响选民权利的行使。对于选举活动而言，选民的价值并不仅仅是登记姓名，选举的目的是选出真正代表选民的代表，而不是增加某些人的政治砝码；是使选民的正当利益得到主张，而不是为代表谋得一份政治地位；选民是选举的目的，是核心，而不仅仅是使选举活动顺利进行的要素和工具！因此，必须改变当前这种使选举活动流于形式的不正之风。为此，我们认为，要逐步使人大代表职业化，专业化，积极培育这一职业群体，改革“代表为官”的体制，使代表切实为选民谋利益。
（四）新生代农民工社团化，增强群体经济实力，扩大社会影响力，可使其成为一个单独的选区，独立参加选举活动
新生代农民工具有规模庞大，分布集中，组织分散等特点。在现有的社会条件下，新生代农民工完全有条件组织起来，成立社团，增强自己的经济实力、政治力和社会影响力。组成社团的新生代农民工符合大数法则的相关分析，什么是大数法则?大数法则原本是经济学中的概念，准确地说是统计学中的概念，但至今在学术上并没有精确的定义。根据英国经济学家保罗·西布莱特的说法，“大数法则大致是说，相似个体所组成的大型群体的平均行为要比小型群体或群体中的个体行为更加容易预见。”大数法则来源于统计数字所表现出来的规律性。人口统计奠基者英国十七世纪经济学家约翰·戈劳特就揭示了这样一条统计学原理:“通过大量充分的统计数字可以看出，各种现象(其中单个现象是偶然的)在整体上受着某种严格的规律性的支配。”大数法则的形成与人们之间的相互模仿的社会关系有关，模仿催生了人类行为的相似性、稳定性和连续性。[3]根据大数法则，社团化的新生代农民工能够相互模仿，彼此鼓励，有利于提高整体的自信心和自尊心，增强主人翁意识，政治参与意识和维权观念，为选举制度的完善和选举权的行使提供内在动力。在当前社会转型的特殊时期，新生代农民工完全可以作为一个独立的选区参加选举，选出自己的人民代表，代表自己行使权利，从而增强自己的政治话语权，使自己的选举权得到切实保障。
（五）在分配上更加注重公平，切实改善农民工的经济状况
改革开放三十年，我国综合国力大幅提升，与此同时，社会阶层分化日益复杂，贫富差距逐渐拉大。处于社会最底层的农民工，经济收入低，家庭负担重，边缘化趋势日益加剧。贫困的生活处境使其既无力去接受教育，提升自身素质，更无暇去参加政治活动。因此，在注重效率的同时兼顾公平，既是大势所趋，也是当务之急！因此，如果在改革开放初期为了发展经济的需要我们选择效率，那么，在国内生产总值已位居世界第三位的现在，公平应是我们必然的选择。我们认为，提高农民工的经济收入，一方面需要国家的投入。在当前金融危机向纵深发展的背景下，一是加强基础设施建设，改善就
业环境，增加就业；二是继续减免农民工子女教育费用，建立和完善农村社会保障体系，减轻农民工的家庭负担和后顾之忧；三是推广职业技能培训，加快发展面向农民工的低成本教育，提高农民工的技术水平和综合素质；另一方面需要社会的关注和关心。在社会贫富差距日益拉大的今天，社会不但需要对农民工予以机会上的关注，而且更为重要的是人格上的尊重，使广大新生代农民工切实获得心理上的安全感、认同感和归属感。
【参考文献】 [1] 【美】约翰•罗尔斯.正义论[M].北京：中国社会科学出版社，1988. 22.
[2] 朱中一.村民自治中流动人口权益的保障[J].法治研究.2008.（8）.15.
[3] 周安平.许霆案的民意:按照大数法则的分析[J].中外法学.2009.（1）.82.
On the Safeguard of the New-generation Migrant Workers’ Right to Vote
and the Reform of Household Registration
Han Jinzhe Ding Ling
Abstract: Owing to the separation of its residence and household registration, a large number of new-generation migrant urban workers coming from rural families have become city’s middle-tier. Moreover, because of the excessive pursuit of market economy, political and cultural development laging behind, the dilemma brought with the household registration system, and as well as traditional barriers and deficiencies in the laws and regulations, the new-generation migrant workers are facing the seriou problem of the derogation of their rights to vote. Therefore, to protect their right to vote, we must balance the development of urban and rural areas, innovate the household registration system, reform the legal system timely, set up professional positions of deputies for the workers, reform the “on behalf of their official” system, let the new generation of migrant workers community-based so as to make it a separate constituency to independently participate in the elections, put greater emphasis on equality in the distribution, and effectively improve their financial situation. Only by taking the reform of the household registration system as a breakthrough, could we effectively protect the interests of the new generation of migrant workers.
Keywords: new-generation migrant workers; the right to vote; household registration system
新生代农民工选举权保障与户籍制度改革
韩金哲 丁 玲
（江苏警官学院，江苏 南京 210031）
摘 要：当下大量新生代农民工人户分离，进驻城市务工，业已成为城市的中间层。但是，对市场经济的过分追捧，政治文化发展的滞后，自身面临的窘境以及传统户籍制度的阻隔与法律法规的缺陷使新生代农民工的选举权克减问题日益严重。为此，必须统筹城乡，改革户籍制度;与时俱进，改革法律制度，依法保障新生代农民工的选举权；人大代表职业化、专业化，改革“代表为官”的体制；新生代农民工社团化，使其成为一个单独的选区，独立参加选举活动;在分配上更加注重公平，切实改善农民工的经济状况，从而以改革户籍制度为突破口，切实保障新生代农民工的选举权益。 关键词：新生代农民工；选举权；户籍制度
2010年中央1号文件连续第七次将三农问题作为文件的中心内容进行论述。而且文件中首次使用“新生代农民工”这一概念，虽一笔带过，但仍彰显出中央已经对此予以关注。所谓新生代农民工是指出生于80后、90后的农民工。根据最新统计，目前我国新生代农民工人数约占全部农民工总数的60%，有近1亿人，是我国外来务工人员的主力军。但是，由于新生代农民工生于农村，虽然长期居住在城市，但户口簿上的一个“农”字使其不仅无法享受市民身份下的所有福利待遇，而且本来作为农民所应有的基本政治权利如选举权也因为各种原因而无法行使，成为我国社会转型期遭遇的一大难题。
一、我国新生代农民工基本情况调查与分析
新生代农民工是在改革开放，社会向市场经济转型的背景下逐渐形成的。他们具有一般农民工所具有的共性：从年龄上看，主要为青壮年，从地区上看，主要是跨省、跨地区，并主要表现为从中、西部较不发达、不发达地区流向东部较发达城市、地区，从所从事工作的领域来看，主要是建筑业、娱乐餐饮业、个体工商业等，从户籍看，主要是农村户口。而作为80后、90后的新生代农民工，又具有自己的特征。
表1 南京市农民工基本情况问卷调查汇总表
本次调查采取随机发放调查问卷的方式进行，共向不同年龄段的农民工发放问卷作者简介：韩金哲（1986-），男，山东莱州人，江苏警官学院学生，研究方向：法学；丁玲 （1988-），女，江苏盐城人，江苏警官学院学生，研究方向：法学。
基金项目：本文系江苏教育厅2009年大学生实践创新课题“户籍制度改革与民工权益保护研究”的研究成果之一。
1000份，全部回收。经统计，在填写的1000份问卷中，20岁以下农民工有55人，21-30岁农民工有530人，31-40岁农民工有325人，40岁以上农民工有90人。根据“南京市农民工基本情况调查汇总表”，经分析我们可以得出以下结论：1、80后、90后出生的农民工占到调查总数的近58.5%，新生代农民工成为我国当前农民工大军的绝对主力。
2、有约99.1%的新生代农民工接受过九年义务教育，甚至高中或职业教育，具有一定的文化知识。3、有约98.6%的农民工未享受过医疗、教育、保险等社会福利待遇。4、有近97.4%的新生代农民工表示希望在南京定居，而不愿回到农村老家。5、有约98.3%的新生代农民工过去3年里未参加或委托他人参加居住地或户籍所在地的选举活动。6、接受调查的全部新生代农民工都是农村户口。
由此可见，80后、90后的新生代农民工大多是在家乡接受完初中或高中教育后进城务工的，他们对农活不熟悉，对田地没有依恋感，渴望去城市工作、定居。从金融危机引发的那次2000万农民工返乡潮中我们可以发现，有近80%的新生代农民工选择留在城市，而只有20%的人选择回去。可以说明，新生代农民工对城市是非常向往和依恋；从分布上看，新生代农民工主要集中在上海、广州、北京、南京等大都会、大城市。由于大城市就业机会多，工资待遇好，对广大新生代农民工构成了强大的吸引力。但是由于广大农民工仍是农村户口，所以虽在城市生活却无法享受到市民“光环”下的教育、医疗、保险等各种待遇。同时，由于不在农村，作为农民本该享有的一些基本权利也无法实现。他们聚集在城市，成为城市的中间层、权利的空白层；从数量上看，新生代农民工占农民工总数的近60%，有1亿多人，规模之庞大可见一斑；而从社会治安上看，今年来农民工犯罪率居高不下，且有上升趋势。根据一份对监狱系统的调查显示，农民工犯罪率过去为30%左右，而现在则上升到50%左右。由其自身特点和社会各因素共同决定和影响的新生代农民工已成为我们必须予以关注的重要社会群体。
二、我国新生代农民工选举权保障缺失的原因
由于新生代农民工人户分离的现状与传统户籍制度及选举制度发生冲突，其选举权利的行使便陷于城市和农村真空夹层之中的尴尬境地。而究其原因，一方面我们必须承认，社会转型期中市场经济的快速发展同时也带来了许多社会问题，另一方面新生代农民工自身经济力量的薄弱，政治话语权的缺失以及政治素养的不足也是导致其对选举权被剥夺熟视无睹，麻木不仁的重要原因。同时，法律制度的滞后，部分代表没有认真行使自己的职责也是此现象发生的又一诱因。
首先，对市场经济的过分追捧，生产力标准的泛滥使政治权利越来越受到人们的轻视，社会政治、文化发展相对经济发展速度严重滞后。
市场经济是商品经济发展的产物，是随着社会分工的日渐细化和交换的不断增多而日益成熟的。它以功利主义为核心思想，倡导市场是优化配置资源的主要手段。市场经济希望在世界范围内配置资源，要求统一的国际市场，具有开放性、扩张性、平等性和竞争性的特点。古典的功利主义认为，如果一个社会的主要制度被安排的能够达到总计所有属于它的个人而形成的满足的最大净余额，那么这个社会就是被正确地组织的，因而也是正义的。[1]也就是说，功利主义主张不择手段的去追求效率，而不在乎处于社会不利地位的人为此而付出的代价；它并不在人与人之间做出严格的区分，认为社会选择是个人选择的扩大。个人的欲望体系决定着有限资源的最好分配，它在决定一个正义社会应鼓励什么样的道德性格的问题时非常依赖于自然事实和人类生活中的偶然因素，因此，在此种思想体系指导下的市场经济也势必带有这方面的某些特征，倡导效率优先就是其中之一。虽然效率原则本身并不能选择一种有效率的对特殊产品的分配方式，但它
却给世人提供了一个效率标准：没有任何再分配方式能使一人状况更好而不使另一人状况变坏，即巴莱多的标准。对效率的过分追求使人们在满足于一时经济发展的喜悦中忽略了政治和文化发展的脚步，政治文化权利的淡化使得公民大量基本政治权利被剥夺，新生代农民工选举权的克减就是有力例证。
其次，新生代农民工自身经济状况的窘迫，政治话语权的缺失以及文化素养的偏低是其选举权遭遇尴尬的基本原因。
表2 南京市农民工月收入情况问卷调查汇总表
表2显示，在接受调查的1000人中，月收入在800元以下的有160人，月收入在800-1500元之间的有470人，月收入在1500-2000元的有260人，而月收入超过2000元的只有110人。可以看出，新生代农民工普遍面临收入低下，经济窘迫的困境，而医疗、教育、保险等社会保障的缺失无疑又使其原本艰难的生活雪上加霜。经济力量的薄弱直接决定政治话语权的缺失，受教育权自然也无从保障，文化素养的低下进而在预料之中了。
第三，传统户籍制度的阻隔是新生代农民工选举权得不到有效行使的重要原因。 在计划经济时代，国家为了加强人口管理，实行城乡二元的户籍管理制度。自从1958年全国人大常委会颁布了《户口登记条例》，在全国城乡建立起统一的户口登记制度后，户口迁移受到严格限制，同时现行的户口管理还将劳动用工、住房、医疗、就业、选举等公民权益与户口性质相挂钩。至此，我国公民被分为两大社会地位悬殊的、等级不同的社会群体，在城市和农村之间设置了一道阻碍城乡交流的严实屏障，难以逾越。随着改革开放和城市发展的需要，户籍制度在1982年及其以后作了调整，大量农民进城打工。尽管全国人大常委会在1983年颁布的《关于县级以下人民代表大会代表直接选举的若干规定》中对城市农民工的选举权行使作了规定:选民实际上已迁居外地但没有转出户口的，在取得原选区选民资格的证明后，可在现居住地的选区参加选举。但在二元结构下已形成的对农民工的歧视、不平等的待遇在农民进城后并未得到改变，在这样的社会环境下，农民工的选举权难以落实。
第四，法律制度的不完善是导致新生代农民工选举权得不到有效保障的主要原因。 就当前我国关于选举的法律规定来看，我国宪法第34条规定：“中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况和居住期限，都有选举权和被选举权”。由此可见，我国的选举制度属于普选制。但是具体到《村民委员会组织法》，各地对选举权的规定却各有不同。一些省份的规定排除了非本村户口参与本村村民选举的可能性。青海、山东、新疆、内蒙古规定村民应当在户口所在地的村进行选民登记，实际上是禁止非本村村民参与村民选举。广东和河北则规定村民一般在户口所在地的村进行选民登记，尽管采取了原则的规定方式，
但由于这两个省份没有规定例外情形，因此非本村户口的村民缺乏参与本村村民选举的途径和制度保障。大多数省区还是为非本村户口的村民参与村民选举作了特别的规定。对于非本村村民参与本村选举情形，这些省区都分别设置了一些条件。概括起来，质性的条件主要包括：长期居住在本村；在本村履行村民义务；没有或者不能在户籍所在地的村进行选民登记的。另外，在程序上，许多省区把是否允许非本村户口的村民参与选举的决定权交给了本村的村民，例如，浙江规定由本村的选举办法确定，上海、江苏等地则要求由村选举委员会进行确认[2]。
从现有地方性法规的规定来看，流动人口的村民选举权利往往得不到保障。首先，各省区的规定不一致，导致某些流动人口既不能参加户口所在地的村民选举，也无法参与经常居住地的村民选举。其次，由于经济利益等原因，本村村民本能地排斥外来人口参与选举。另外，非本村村民即使参加选举，其选举权也不完整。他们所享有的选举权往往只局限于投票权，而不包括候选人提名权、参与选举组织权以及罢免权。对于流出地的村庄来讲，大量的流动人口带来的问题是村民选举无法正常进行。按照《村民委员会组织法》的规定，村委会选举必须由过半数的村民参加选举，选举才是有效的。由于人口大量外流，很多地区的村民选举就无法满足这一要求。对此，目前的主要对策是在选举程序方面允许委托投票、邮寄投票。但是，对这些外流的村民来讲，他们在本村的选举权还是缺乏有力的保障。一来，地方性法规对委托投票、邮寄投票的规定比较严格、限制较多；二来，即使保障了投票权，选举权的其他内容也很难实现。
三、保障新生代农民工选举权的措施和对策
（一）统筹城乡，改革户籍制度，妥善应对新生代农民工问题，防止出现新的城市二元结构，即城市贫民窟
我国是一个拥有十几亿人口的人口大国，而且从人口分布来看，农村多，城市少，农民占了我国人口的主体。大量新生代农民工涌入城市，一方面为城市建设提供了充足的劳动力，但同时也增加了城市的负担。就目前来看，我国的户籍制度改革必须正视我国的现实国情，在统筹城乡的思想指导下有限度地、有步骤的改革户籍制度。我们认为，可以积极发展中小城镇和卫星城市，增加对其投资，扩大其规模，从而增强其对新生代农民工的吸引力，使农民工合理、有序的转化为城镇居民，并以此为依据，改革选举制度，在完成农民到市民身份转变的过程中，保证广大新生代农民工的选举权。另外，我们还必须警惕聚集在大城市的新生代农民工成为城市的中间层，防止城市内部二元化和城市贫民窟的出现。
（二）与时俱进，改革法律制度，依法保障新生代农民工的选举权益，防止变相克减广大农民工的选举权
我国的选举制度及相关法律法规是在计划经济背景下制定的，虽然随着向市场经济的转型进行了一些调整，但仍存在以下几点问题：1、我国户籍制度的经济基础仍然是计划经济体制，在当前市场经济继续向纵深发展的背景下，其单纯的调整已经陷入困境，必须逐步完成相关法律法规的进化，使其与市场经济体制相适应；2、现有法律法规内容上各地各自为政，不统一，与全国逐渐形成的统一的大市场不相适应。3、法律监督体制的不完善、不科学。因此，我国选举法律制度必须与时俱进，与经济体制的转型相同步，为新生代农民工的选举权行使提供有力的法律保障。
（三）人大代表职业化，专业化，积极培育这一职业群体，改革“代表为官”的体制，使代表切实为选民谋利益
人民代表是选举制度的重要环节和关键内容，人民代表能否真正代表人民主张权
利，维护选民的利益既是选举活动成功与否的重要标准，也是激发选民政治热情，推动民主政治建设的重要途径。但是就当前我国的选举活动来看，普遍存在重形式，轻内容，重环节，轻实效的弊病。主要表现在以下几个方面：一是在候选人的确定上，注重过去已经取得的成绩而不问是否具有代表能力。这就使很多在某一领域取得辉煌成绩的人理所当然的成为了人民代表。其实，这是混淆了榜样和代表的含义。就榜样来说，充其量应是道德领域的词汇，它是广义的，模糊的，指作为仿效的人或实例。人们模仿榜样的行为会受到道德的赞扬，而作为榜样本身，却不会因为不再发挥榜样作用而接受不利益；代表则不然。人民代表属于政治领域的词汇，它侧重的是候选人的政治活动能力和素养。作为人民代表，代表人民主张权利是他的义务和职责，他不但应该这么做，而且必须这么做。否则，选民可以行使罢免权，免除其代表职务。因此，我们所选择的人民代表，应该是那些具有一定的政治素养和代表能力的人，而非其他那些在某一领域取得卓越成就的榜样。二是选民的的知情权得不到有效的保证甚至被忽略。在我国选举活动的操作中，往往侧重行政性的组织却忽略了真正的核心——选民。这种“官本位”思想严重影响选民权利的行使。对于选举活动而言，选民的价值并不仅仅是登记姓名，选举的目的是选出真正代表选民的代表，而不是增加某些人的政治砝码；是使选民的正当利益得到主张，而不是为代表谋得一份政治地位；选民是选举的目的，是核心，而不仅仅是使选举活动顺利进行的要素和工具！因此，必须改变当前这种使选举活动流于形式的不正之风。为此，我们认为，要逐步使人大代表职业化，专业化，积极培育这一职业群体，改革“代表为官”的体制，使代表切实为选民谋利益。
（四）新生代农民工社团化，增强群体经济实力，扩大社会影响力，可使其成为一个单独的选区，独立参加选举活动
新生代农民工具有规模庞大，分布集中，组织分散等特点。在现有的社会条件下，新生代农民工完全有条件组织起来，成立社团，增强自己的经济实力、政治力和社会影响力。组成社团的新生代农民工符合大数法则的相关分析，什么是大数法则?大数法则原本是经济学中的概念，准确地说是统计学中的概念，但至今在学术上并没有精确的定义。根据英国经济学家保罗·西布莱特的说法，“大数法则大致是说，相似个体所组成的大型群体的平均行为要比小型群体或群体中的个体行为更加容易预见。”大数法则来源于统计数字所表现出来的规律性。人口统计奠基者英国十七世纪经济学家约翰·戈劳特就揭示了这样一条统计学原理:“通过大量充分的统计数字可以看出，各种现象(其中单个现象是偶然的)在整体上受着某种严格的规律性的支配。”大数法则的形成与人们之间的相互模仿的社会关系有关，模仿催生了人类行为的相似性、稳定性和连续性。[3]根据大数法则，社团化的新生代农民工能够相互模仿，彼此鼓励，有利于提高整体的自信心和自尊心，增强主人翁意识，政治参与意识和维权观念，为选举制度的完善和选举权的行使提供内在动力。在当前社会转型的特殊时期，新生代农民工完全可以作为一个独立的选区参加选举，选出自己的人民代表，代表自己行使权利，从而增强自己的政治话语权，使自己的选举权得到切实保障。
（五）在分配上更加注重公平，切实改善农民工的经济状况
改革开放三十年，我国综合国力大幅提升，与此同时，社会阶层分化日益复杂，贫富差距逐渐拉大。处于社会最底层的农民工，经济收入低，家庭负担重，边缘化趋势日益加剧。贫困的生活处境使其既无力去接受教育，提升自身素质，更无暇去参加政治活动。因此，在注重效率的同时兼顾公平，既是大势所趋，也是当务之急！因此，如果在改革开放初期为了发展经济的需要我们选择效率，那么，在国内生产总值已位居世界第三位的现在，公平应是我们必然的选择。我们认为，提高农民工的经济收入，一方面需要国家的投入。在当前金融危机向纵深发展的背景下，一是加强基础设施建设，改善就
业环境，增加就业；二是继续减免农民工子女教育费用，建立和完善农村社会保障体系，减轻农民工的家庭负担和后顾之忧；三是推广职业技能培训，加快发展面向农民工的低成本教育，提高农民工的技术水平和综合素质；另一方面需要社会的关注和关心。在社会贫富差距日益拉大的今天，社会不但需要对农民工予以机会上的关注，而且更为重要的是人格上的尊重，使广大新生代农民工切实获得心理上的安全感、认同感和归属感。
【参考文献】 [1] 【美】约翰•罗尔斯.正义论[M].北京：中国社会科学出版社，1988. 22.
[2] 朱中一.村民自治中流动人口权益的保障[J].法治研究.2008.（8）.15.
[3] 周安平.许霆案的民意:按照大数法则的分析[J].中外法学.2009.（1）.82.
On the Safeguard of the New-generation Migrant Workers’ Right to Vote
and the Reform of Household Registration
Han Jinzhe Ding Ling
Abstract: Owing to the separation of its residence and household registration, a large number of new-generation migrant urban workers coming from rural families have become city’s middle-tier. Moreover, because of the excessive pursuit of market economy, political and cultural development laging behind, the dilemma brought with the household registration system, and as well as traditional barriers and deficiencies in the laws and regulations, the new-generation migrant workers are facing the seriou problem of the derogation of their rights to vote. Therefore, to protect their right to vote, we must balance the development of urban and rural areas, innovate the household registration system, reform the legal system timely, set up professional positions of deputies for the workers, reform the “on behalf of their official” system, let the new generation of migrant workers community-based so as to make it a separate constituency to independently participate in the elections, put greater emphasis on equality in the distribution, and effectively improve their financial situation. Only by taking the reform of the household registration system as a breakthrough, could we effectively protect the interests of the new generation of migrant workers.
Keywords: new-generation migrant workers; the right to vote; household registration system