政府社会管理与公共服务重点领域初探
陈 丽
十六大报告提出要“进一步转变政府职能”，十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》更加明确地指出加快转变政府职能，继续完善行政管理体制，建设行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政体系是我国当前重要的改革任务。众所周知，改革开放以来，我国的经济增长取得了举世瞩目的巨大成就。但从现实情况来看，经济与社会发展不协调的现象比较严重，政府的经济管理和调节功能较强，而社会管理和公共服务能力相对滞后，已经无法适应新的形势需要。社会主义市场经济体制要求政府加强经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能，其中，完善政府的社会管理和公共服务职能，又是目前我国经济和社会发展阶段性的迫切要求，是转变政府职能的主要方面。本文试就政府社会管理与公共服务的重点领域作一初浅探索。
社会管理职能主要包括政府承担的管理和规范社会组织，协调社会矛盾，保证社会公平，维护社会秩序和稳定，保障人民群众生命财产安全等方面的职能。其主要内容包括：社团管理、公共设施管理、社区规划管理等。公共服务职能主要包括政府承担的发展各项社会事业，实施公共政策，扩大社会就业，提供社会保障，建设公共基础设施，健全政务、办事和信息等公共服务系统方面的职能。从上述定义出发，本文认为，政府社会管理与公共服务的重点领域可以概括为以下几个方面：
一、为农村富余劳动力就业创造良好的环境，完善流动人口的管理。
目前，农民工进城务工经商的已有8000多万人，占农村劳动力的15％－20％。但农村仍有1亿以上的富裕劳动力。随着工业化和城市化的发展，今后农民进城就业的人数还将增加。因此，为农村劳动力就业创造良好的环境，完善流动人口的管理，是摆在政府面前必须尽快加以解决的问题。为此，各级政府要按照“政策引导、有序流动、加强管理、改善服务”的方针，做好农民工的各项工作。具体而言有四方面的工作：一是要给农民工减负，减少各种收费，降低农民工进城打工的成本；二是为农民工搞好服务，建立劳务市场，提供就业信息，加强就业指导与培训，提供法律援助、劳动安全、子女教育等方面的服务，为农民进城打工创造良好的环境。三是给农民工留后路，不急于收回承包地，使农民工失去了工作还可以回乡种田，使他们进退有路，无后顾之忧。四是在劳务输出与劳务输入地的政府之间，应建立起良好的沟通、协调机制，在获取充分经验的基础上，进一步完善流动人口的管理措施与方法。
二、完善就业服务体系，帮助特殊困难群体就业 。
目前，我国的就业形势十分严峻，如就业压力激增，总量性矛盾十分突出、就业的结构性矛盾突出、就业人群中弱势群体不断增加、农业就业空间不断缩小等等问题都急需政府出面解决。为此，政府需要做好以下几方面的工作：一是要大力开放再就业岗位。包括由政府兴办一些以安排就业为主要目的的资源开发、生态建设、公共设施建设等工程，实行以工代赈。为就业困难人员安排诸如公共服务、环境卫生、维护交通、植树种草、接送儿童、报刊销售、电话传呼、社区服务等工作，满足社会多方面、多层次的需求，挖掘就业潜力，开发更多的就业岗位。二是要增加用于就业的资金投入。对城镇失业人员资金投入的重点，逐步从失业保障转移到促进就业上来。三是强化就业技能的培训。政府有关部门、群众组织、学校、企业、社区和就业服务机构等，都应根据增加的特点和条件，积极开展以提高就业和创业能力为目标的培训。政府要根据劳动力市场需求变化，及时调整培训内容，增加专业数量，扩大覆盖范围，提高培训的针对性、实用性和有效性。四是引导群众转变就业观念。目前城镇有些下岗失业人员长期没有再就业，往往与他们的就业观念有关，不愿意干脏活、累活和“伺候人”的活，限制了再就业。政府应当有意识的通过大众媒体，在全社会加强择业观念的教育，在全社会树立起职业平等和劳动光荣的观念。五是要建立再就业工作责任制。各地各级政府都应把净增工作岗位、落实就业政策、改善就业服务、加大资金投入和帮助困难人员就业的具体目标，分解落实、明确责任、务求实效。
三、加大收入分配的调节力度，重视解决部分社会成员收入分配差距过大的问题。 当前，在我国的收入分配中面临着许多矛盾和问题，较为突出的有：部分社会成员之间收入差距过分扩大，农民和城镇部分居民收入增长缓慢，有些群众的生活还很困难；国有单位之间收入差距过大和内部平均主义严重的局面并存，有的收入分配约束不力，部分垄断行业的收入分配失控，公务员与事业单位人员的工资调整未能真正分离，职工工资外收入过多、过滥，职务消费不受制约，分配秩序混乱；个人收入的透明度不高，监控体系不健全，政府运用税收杠杆调节收入差距的力度不够等等。为此，政府应做好以下几方面的工作：一是以共同富裕为目标，扩大中等收入者比重，提高低收入者水平，调节过高收入，取缔非法收入。目前，部分社会成员之间收入差距过大，突出反映在城乡之间、地区滞、行业之间的收入差
距上。因此，应当从经济社会发展全局的战略高度，从保证国家的长治久安和全党全国的工作大局出发，重视解决部分社会成员收入差距过分扩大的问题。二是要加强对垄断行业收入分配的监管。要加快电力、通信、铁路、民航、公用事业等行业的体制改革，引入竞争机制，切实打破垄断，同时还必须加强政府对垄断行业收入分配的调控指导，推进垄断行业的收入分配与市场接轨。三是要完善国家公务员工资，推进事业单位分配制度改革。四是要规范职务消费，加快福利待遇货币化。五是要健全个人收入监测办法，强化个人所得税的征管。
四、加快城乡社会保障体系改革，加快与经济发展水平相适应的社会保障体系建设。 在我国，以职工基本养老、失业、基本医疗和城市居民最低社会保障制度为重点的社会保障体系已初步建立。但从目前来看，依然存在着许多亟待解决的问题。主要有：保障范围覆盖不全；农村社会保障亟待发展；下岗失业人员的社会保障水平低下；社会保障立法滞后等等。为此，政府需要做好以下几方面的工作：一是坚持社会统筹和个人帐户相结合，完善企业职工的基本养老保险制度。二是发挥养老保险个人帐户的作用，切实做到部分积累。三是要提高养老保险统筹层次，创造条件，实施基础养老保险部分全国统筹。四是完善失业保障制度，实行下岗职工基本生活保障向失业保险并轨。五是继续完善城镇职工医疗保险制度，实施工伤保险制度和生育保险制度。六是积极探索机关和事业单位的社会保障制度改革。七是鼓励有条件的企业在国家政策指导下建立补充保险，这是推动社会保险制度改革的一个主要方面。八是开辟筹资渠道，强化社会保障费用征缴，保证基金安全。九是完善城市最低社会保障制度，建成社会安全网。
五、深化教育体制改革，增强国民的就业能力、创业能力，努力把人口压力转变为人力资源优势。
我国是世界上人口最多的发展中国家，在经济实力不够强的条件下举办着世界上最大规模的教育。人民群众不断增长的教育需求同教育供给特别是优质教育供给不足的矛盾，是现阶段教育发展面临的基本矛盾。一方面，人民群众盼望教育尽快达到现代化水平；另一方面，我国处于社会主义初级阶段，经济发展水平不高，教育投入严重不足，教育基础设施和教师队伍的水平都远远不能适应教育现代化的要求。许多教育观念、培养模式乃至于管理体制、运行机制等也都存在着诸多问题。城乡及地区之间教育发展水平很不平衡，职业教育和高等教育与经济社会发展尚未形成良性互动的紧密联系。为此，各级政府要进一步更新教育观念，树立以人为本的教育思想，实行从学力本位到能力本位的战略性转变。各级各类教育，尤其是职业教育和继续教育，应面向劳动力市场和职业岗位要求，调整学校布局、学科专业和培训项目，加强课程教材内容的适应性，开发反映新知识、新技术、新工艺和新方法的具有特色的新型课程和教材，提高学习者的实践能力、创新能力、就业能力和创业能力，大幅度提高我国人力资源建设的水平。
六、健全公共卫生体制，强化政府公共卫生职能，提高公共卫生的服务水平。
经过20多年的改革，我国的卫生体制出现了事业化与经济化的结合，符合社会主义市场经济要求的卫生体系基本框架已现雏形。但我国的卫生体制总体上还和社会主义市场经济的要求有一定的差距，尤其是在公共卫生服务水平和突发性公共卫生事件应急能力方面严重不足。为此，政府主要应做好以下几方面的工作：一是要加快卫生主管部门的职能转变。卫生主管部门在公共卫生领域的主要任务是：争取用三年的时间，建立健全我国突发公共卫生事件应急处理体系、疾病预防控制体系和卫生执法监督体系。卫生主管部门以后应不再插手医疗机构 的具体事务，只担负监管和服务的职能。二是要加快公共卫生基础设施的建设。卫生体制建立健全的基础和前提就是公共卫生基础设施的建设。在这方面，我国过去严重忽略了卫生设施的建设，属于公共物品供给的短缺。三是要加强卫生方面的法制建设，为公共卫生的建立和完善提供制度保障。四是要加强农村的卫生体制建设。
公共卫生体制建设是公共卫生建设的核心和重点。健全公共卫生体制就是要建立一个以政府为主导，多元主体参与管理公共卫生事务，共同提供公共卫生服务的管理制度和组织构架。政府发挥主导作用，主要是政府提高制定有关的规划和政策，组织管理各种社会资源，为广大人民群众提供公共卫生服务，而不是由政府直接从事这些服务。公共卫生服务的方式可以多样化，既可以由政府来提供，也可以采取市场化的运作方式，由企业、社区和各种社会团体提供，政府的职责主要是制定标准、实施监管、提供服务和教育培训，具体体现在：制定相关法律、法规和政策，促进公共卫生事业的发展；对医疗卫生服务机构和全社会执行公共卫生法律法规的行为实施监督管理，加强医德医风建设，维护公共卫生秩序；组织社会各界和过大人民群众共同应对公共卫生事件和传染病流行；教育社会民众养成良好的卫生习惯和健康文明的生活方式；培养高素质的公共卫生管理和技术人才，为促进人民健康服务。因此，健全公共卫生体制实质是社会管理体制和运行机制的重大创新，根本目的就是要将政府职能真正转变到公共卫生管理和服务上来。
七、建立健全各种预警和应急机制，提高政府应对突发事件和风险的能力。
建立社会危机的预警机制和责任机制。我国当前正处在经济转型的关键阶段，各种社会矛盾十分突出，而这一阶段保持社会稳定是关系到巩固改革成果、实现经济持续发展的重大问题。要由中央政府统筹规划，建立系统的社会预警机制，明确地方政府在防范和化解危机中的责任。
政府在危机处理中发挥主导作用。政府的效能不仅表现在平时的办事效率上，更重要的是表现在危机时机的处理上，危机管理是政府实施公共管理过程中相当重要的环节，即表现在能否采取恰当而坚决的措施，迅速摆脱危机，尽快恢复正常秩序。这就需要建立一套危机管理体制，包括组织决策和指挥系统、信息传输和处理系统、物资准备和调度系统、人员培训和技术储备系统，并先行开展反危机的理论研究、经验学习和方案设计等。这样才能有备无患，立于不败之地。
维上，要做到居安思危。我国已进入危机频发时期,提高国家危机管理的综合应对能力,是各级政府面临的紧迫任务。当前,我国正处于社会转型的关键时期,同时也面对着国际关系复杂多变的严峻形势。从国际上看,局部冲突和突发事件接连不断,不确定因素明显增多,民族分裂主义、宗教极端主义和恐怖活动的滋生蔓延,以及经济和金融危机严重危及世界和平、稳定与发展。从国内来看,也存在着一些值得重视的矛盾和问题,改革中出现的阶层利益分化、分配不公、腐败现象、假冒伪劣等社会热点难点问题,容易引发一些不正确的思想认识。入世对一些行业的冲击会比较大,意识形态领域的斗争也将更加复杂。这些问题和矛盾会不同程度地表现出来,有时会形成剧烈冲突,由于我们解决社会冲突的制度化手段还不够完善,极易形成危政府危机管理是指政府为预测和识别可能遭受的危机,采取防备措施,阻止危机发生,并尽量使危机的不利影响最小化的系统过程。目的是通过提高政府对危机发生的预见能力和危机发生后的救治能力,及时、有效处理危机,减少损失,恢复社会稳定和公众对政府的信任。这就需要建立一套系统、科学的危机管理机制。
一个科学的危机管理体系应包括以下一些系统:理论研究和学习系统、组织决策和指挥系统、信息传输和处理系统、物资准备和调度系统、人员培训和技术储备系统、危机计划系统、危机处理系统、监测和评估系统等。
机事件。这种现实,要求我们政府要有系统的应对战略、策略,形成较强的反危机能力。在危机的潜在期,要致力于从根本上防止危机的形成和爆发,或将其及早制止于萌芽状态。正如戴维·奥斯本和特德·盖布勒所指出的,政府管理的目的是“花少量的钱预防,而不是花大量的钱治疗”。在这一时期,要注重收集各种危机资讯及相关知识,对危机进行中、长期的预测分析,通过模拟危机情势,不断完善危机发生的预警与监控系统,使政府和公众强化危机意识;要建立危机管理的计划系统,以现实主义的态度确定危机形势下的目标,制定多种多样的危机战略和对策,并做好相应的技术和保障准备,如建立反危机基金。
危机的爆发期和恢复期,要致力于危机的及时救治。危机一旦产生,其负面的影响将迅速展现,所以反危机贵在神速。爆发初期,即使是一个相对较粗的应急计划也能大大缓解紧张和波动。这就要求及早确定危机管理的指挥系统和专门工作机构,并赋予其大大超出常规条件下的决策反应能力和资源支配能力。由于危机含有大量难以预料的因素,危机决策应为创造性思维和直觉留有余地。要充分发挥危机监测系统的作用,及时探寻危机根源并随时对危机的变化作出分析判断。最后是成立危机管理的行动系统,去解决危机。危机行动方案的选择要注意正确的识别挑战,排除可能性小的担心和忧虑,可采取“有限理性”的态度选择阶段性的救治目标和具体的工作计划。在应对重大危机时,可进行积极地强制干预。另外,在当今民主、开放的社会中,没有社会力量的参与,要实现危机的有效救治是不现实的。因此,在解决危机的过程中,要特别注意信息沟通和政府公关并正确处理解决危机与社会稳定、经济发展的关系,通过对公众的心理救治,稳定社会秩序,并动员社会参与危机救治。
危机结束后,还要及时地进行危机总结,以便亡羊补牢。要充分发挥危机评估系统的作用,对危机后果、将来的形势动向进行分析评估,借以弥补危机暴露出的管理漏洞和工作失误,并排除潜在的危机。同时,加强危机学习和训练,进一步提升反危机能力。
2 ，在制度上，要做到有备无患。
3，在解决危机时，要做到资源整合。
在我国建立科学的危机管理机制,还应注意重点做好以下几个方面的工作:一是把建立科学的危机管理机制与转变政府的观念相结合。特别是进一步强化政府的危机管理意识和“立党为公,执政为民”的责任意识和服务意识。二是要建立具有分权性质的危机管理体系。解决危机需要强制干预和适度的集权,但更需要各负其责和社会参与。中心治理多元化是未来政府管理的大趋势,分权的政府更强调参与与协作,在应对危机的过程中,更灵活,更富有创新精神,产生更强的责任感和更高的效率。统一领导和分权治理并不矛盾。三是危机管理要形成制度化和法制化。政府已经颁布实施了《公共卫生突发事件应急条例》,这是一个好的开端,还应超越公共卫生危机来看待这次非典疫情。要从法律角度整体授予政府管理危机的权力,并明确其职责,应尽快制定《危机管理法》,把各种危机纳入制度化、法制化管理的轨道。四是针对我国抗危机能力还不强的现实,应重点加强反危机保障基金和社会保险、社会救助体系的建设。五是加强危机管
理的国际合作。随着人们的经济、社会生活联系日益全球化,国际危机国内化、国内危机国际化的情况将越来越多,有效地预警和解决危机均有赖于国际合作的加强。
下移政府社会管理职能，实现社会公共管理的社区化。随着改革的深入和社会主义市场经济的发展，以及城镇化的不断推进，社区在解决职工下岗再就业、助残济贫、社会治安综合治理、生态环境建设等诸多社会公共问题上发挥着越来越重要的作用，社区已逐渐成为社会公共事务管理的重要组织。因此，应加大城市社区组织的改革力度，完善城市居民自治，落实社区组织的自治权，培育社区自治体系，使社区成为居民自我管理、自我服务、自我教育的场所。应围绕促进基层民主建设、构建良好社会秩序这一目标，对城市街道办事处进行改革，实现行政职能与社会职能的分离，促进街居体制向社区体制转变，建设管理有序、文明祥和的新型社区。积极培育民间组织和社会自治组织，实现社会公共管理社会化。民间组织和社区自治组织，是政府和企业转移出来的社会公共事务的组织载体。没有这些组织的发展壮大，社会就无法承担繁杂的公共事务管理职能，也就无法形成市场机制、政府机制和社会机制的良性互动。改革开放以来，我国广大城乡社会自治组织普遍建立，民间组织迅速发展，并承担了越来越多的社会管理职能，为政府社会管理职能的转变提供了有效的组织载体和社会承接机制。因此，要进一步转变政府社会管理职能，就必须积极培育、发展民间组织和社会自治组织，使其与承担社会管理职能的要求相适应。
各级政府要切实转变政府职能，大力推进公共服务创新，在继续搞好经济调节、市场监管的同时，更加注重履行社会管理和公共服务职能，更加重视公共卫生、环境保护、社会保障和社会救助等方面工作，更加重视政府应对公共危机的能力建设，建立健全与社会主义市场经济体制相适应的公共服务体系。
按照国务院总理温家宝的界定，公共服务就是提供公共产品和服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息等，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件。我们现在充分认识到公共服务的重要性，把公共服务摆在了前所未有的突出地位，是与我们确立了科学的发展观，决心推进政府由“管制型”向“服务型”转变分不开的。
在实现从管制型政府向服务型政府转变的过程中，我们还必须完成一系列观念转变，明确公共服务是政府的天职，政府应当以向公众提供服务为根本出发点和归宿，公共服务的内容和方式应当围绕如何使公民得到更大满足而展开；随着政府角色从“公婆”向“公仆”转变，政府管理也要从“官本位”向“民本位”转变；要建立公共服务的问责制，政府要对服务中出现的问题承担责任；公共服务应从公众的实际需要出发，既不能强加于人，也不能以服务为名搞所谓“形象工程”、“政绩工程”，等等。
（作者单位：西藏自治区行政学院）
政府社会管理与公共服务重点领域初探
陈 丽
十六大报告提出要“进一步转变政府职能”，十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》更加明确地指出加快转变政府职能，继续完善行政管理体制，建设行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政体系是我国当前重要的改革任务。众所周知，改革开放以来，我国的经济增长取得了举世瞩目的巨大成就。但从现实情况来看，经济与社会发展不协调的现象比较严重，政府的经济管理和调节功能较强，而社会管理和公共服务能力相对滞后，已经无法适应新的形势需要。社会主义市场经济体制要求政府加强经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能，其中，完善政府的社会管理和公共服务职能，又是目前我国经济和社会发展阶段性的迫切要求，是转变政府职能的主要方面。本文试就政府社会管理与公共服务的重点领域作一初浅探索。
社会管理职能主要包括政府承担的管理和规范社会组织，协调社会矛盾，保证社会公平，维护社会秩序和稳定，保障人民群众生命财产安全等方面的职能。其主要内容包括：社团管理、公共设施管理、社区规划管理等。公共服务职能主要包括政府承担的发展各项社会事业，实施公共政策，扩大社会就业，提供社会保障，建设公共基础设施，健全政务、办事和信息等公共服务系统方面的职能。从上述定义出发，本文认为，政府社会管理与公共服务的重点领域可以概括为以下几个方面：
一、为农村富余劳动力就业创造良好的环境，完善流动人口的管理。
目前，农民工进城务工经商的已有8000多万人，占农村劳动力的15％－20％。但农村仍有1亿以上的富裕劳动力。随着工业化和城市化的发展，今后农民进城就业的人数还将增加。因此，为农村劳动力就业创造良好的环境，完善流动人口的管理，是摆在政府面前必须尽快加以解决的问题。为此，各级政府要按照“政策引导、有序流动、加强管理、改善服务”的方针，做好农民工的各项工作。具体而言有四方面的工作：一是要给农民工减负，减少各种收费，降低农民工进城打工的成本；二是为农民工搞好服务，建立劳务市场，提供就业信息，加强就业指导与培训，提供法律援助、劳动安全、子女教育等方面的服务，为农民进城打工创造良好的环境。三是给农民工留后路，不急于收回承包地，使农民工失去了工作还可以回乡种田，使他们进退有路，无后顾之忧。四是在劳务输出与劳务输入地的政府之间，应建立起良好的沟通、协调机制，在获取充分经验的基础上，进一步完善流动人口的管理措施与方法。
二、完善就业服务体系，帮助特殊困难群体就业 。
目前，我国的就业形势十分严峻，如就业压力激增，总量性矛盾十分突出、就业的结构性矛盾突出、就业人群中弱势群体不断增加、农业就业空间不断缩小等等问题都急需政府出面解决。为此，政府需要做好以下几方面的工作：一是要大力开放再就业岗位。包括由政府兴办一些以安排就业为主要目的的资源开发、生态建设、公共设施建设等工程，实行以工代赈。为就业困难人员安排诸如公共服务、环境卫生、维护交通、植树种草、接送儿童、报刊销售、电话传呼、社区服务等工作，满足社会多方面、多层次的需求，挖掘就业潜力，开发更多的就业岗位。二是要增加用于就业的资金投入。对城镇失业人员资金投入的重点，逐步从失业保障转移到促进就业上来。三是强化就业技能的培训。政府有关部门、群众组织、学校、企业、社区和就业服务机构等，都应根据增加的特点和条件，积极开展以提高就业和创业能力为目标的培训。政府要根据劳动力市场需求变化，及时调整培训内容，增加专业数量，扩大覆盖范围，提高培训的针对性、实用性和有效性。四是引导群众转变就业观念。目前城镇有些下岗失业人员长期没有再就业，往往与他们的就业观念有关，不愿意干脏活、累活和“伺候人”的活，限制了再就业。政府应当有意识的通过大众媒体，在全社会加强择业观念的教育，在全社会树立起职业平等和劳动光荣的观念。五是要建立再就业工作责任制。各地各级政府都应把净增工作岗位、落实就业政策、改善就业服务、加大资金投入和帮助困难人员就业的具体目标，分解落实、明确责任、务求实效。
三、加大收入分配的调节力度，重视解决部分社会成员收入分配差距过大的问题。 当前，在我国的收入分配中面临着许多矛盾和问题，较为突出的有：部分社会成员之间收入差距过分扩大，农民和城镇部分居民收入增长缓慢，有些群众的生活还很困难；国有单位之间收入差距过大和内部平均主义严重的局面并存，有的收入分配约束不力，部分垄断行业的收入分配失控，公务员与事业单位人员的工资调整未能真正分离，职工工资外收入过多、过滥，职务消费不受制约，分配秩序混乱；个人收入的透明度不高，监控体系不健全，政府运用税收杠杆调节收入差距的力度不够等等。为此，政府应做好以下几方面的工作：一是以共同富裕为目标，扩大中等收入者比重，提高低收入者水平，调节过高收入，取缔非法收入。目前，部分社会成员之间收入差距过大，突出反映在城乡之间、地区滞、行业之间的收入差
距上。因此，应当从经济社会发展全局的战略高度，从保证国家的长治久安和全党全国的工作大局出发，重视解决部分社会成员收入差距过分扩大的问题。二是要加强对垄断行业收入分配的监管。要加快电力、通信、铁路、民航、公用事业等行业的体制改革，引入竞争机制，切实打破垄断，同时还必须加强政府对垄断行业收入分配的调控指导，推进垄断行业的收入分配与市场接轨。三是要完善国家公务员工资，推进事业单位分配制度改革。四是要规范职务消费，加快福利待遇货币化。五是要健全个人收入监测办法，强化个人所得税的征管。
四、加快城乡社会保障体系改革，加快与经济发展水平相适应的社会保障体系建设。 在我国，以职工基本养老、失业、基本医疗和城市居民最低社会保障制度为重点的社会保障体系已初步建立。但从目前来看，依然存在着许多亟待解决的问题。主要有：保障范围覆盖不全；农村社会保障亟待发展；下岗失业人员的社会保障水平低下；社会保障立法滞后等等。为此，政府需要做好以下几方面的工作：一是坚持社会统筹和个人帐户相结合，完善企业职工的基本养老保险制度。二是发挥养老保险个人帐户的作用，切实做到部分积累。三是要提高养老保险统筹层次，创造条件，实施基础养老保险部分全国统筹。四是完善失业保障制度，实行下岗职工基本生活保障向失业保险并轨。五是继续完善城镇职工医疗保险制度，实施工伤保险制度和生育保险制度。六是积极探索机关和事业单位的社会保障制度改革。七是鼓励有条件的企业在国家政策指导下建立补充保险，这是推动社会保险制度改革的一个主要方面。八是开辟筹资渠道，强化社会保障费用征缴，保证基金安全。九是完善城市最低社会保障制度，建成社会安全网。
五、深化教育体制改革，增强国民的就业能力、创业能力，努力把人口压力转变为人力资源优势。
我国是世界上人口最多的发展中国家，在经济实力不够强的条件下举办着世界上最大规模的教育。人民群众不断增长的教育需求同教育供给特别是优质教育供给不足的矛盾，是现阶段教育发展面临的基本矛盾。一方面，人民群众盼望教育尽快达到现代化水平；另一方面，我国处于社会主义初级阶段，经济发展水平不高，教育投入严重不足，教育基础设施和教师队伍的水平都远远不能适应教育现代化的要求。许多教育观念、培养模式乃至于管理体制、运行机制等也都存在着诸多问题。城乡及地区之间教育发展水平很不平衡，职业教育和高等教育与经济社会发展尚未形成良性互动的紧密联系。为此，各级政府要进一步更新教育观念，树立以人为本的教育思想，实行从学力本位到能力本位的战略性转变。各级各类教育，尤其是职业教育和继续教育，应面向劳动力市场和职业岗位要求，调整学校布局、学科专业和培训项目，加强课程教材内容的适应性，开发反映新知识、新技术、新工艺和新方法的具有特色的新型课程和教材，提高学习者的实践能力、创新能力、就业能力和创业能力，大幅度提高我国人力资源建设的水平。
六、健全公共卫生体制，强化政府公共卫生职能，提高公共卫生的服务水平。
经过20多年的改革，我国的卫生体制出现了事业化与经济化的结合，符合社会主义市场经济要求的卫生体系基本框架已现雏形。但我国的卫生体制总体上还和社会主义市场经济的要求有一定的差距，尤其是在公共卫生服务水平和突发性公共卫生事件应急能力方面严重不足。为此，政府主要应做好以下几方面的工作：一是要加快卫生主管部门的职能转变。卫生主管部门在公共卫生领域的主要任务是：争取用三年的时间，建立健全我国突发公共卫生事件应急处理体系、疾病预防控制体系和卫生执法监督体系。卫生主管部门以后应不再插手医疗机构 的具体事务，只担负监管和服务的职能。二是要加快公共卫生基础设施的建设。卫生体制建立健全的基础和前提就是公共卫生基础设施的建设。在这方面，我国过去严重忽略了卫生设施的建设，属于公共物品供给的短缺。三是要加强卫生方面的法制建设，为公共卫生的建立和完善提供制度保障。四是要加强农村的卫生体制建设。
公共卫生体制建设是公共卫生建设的核心和重点。健全公共卫生体制就是要建立一个以政府为主导，多元主体参与管理公共卫生事务，共同提供公共卫生服务的管理制度和组织构架。政府发挥主导作用，主要是政府提高制定有关的规划和政策，组织管理各种社会资源，为广大人民群众提供公共卫生服务，而不是由政府直接从事这些服务。公共卫生服务的方式可以多样化，既可以由政府来提供，也可以采取市场化的运作方式，由企业、社区和各种社会团体提供，政府的职责主要是制定标准、实施监管、提供服务和教育培训，具体体现在：制定相关法律、法规和政策，促进公共卫生事业的发展；对医疗卫生服务机构和全社会执行公共卫生法律法规的行为实施监督管理，加强医德医风建设，维护公共卫生秩序；组织社会各界和过大人民群众共同应对公共卫生事件和传染病流行；教育社会民众养成良好的卫生习惯和健康文明的生活方式；培养高素质的公共卫生管理和技术人才，为促进人民健康服务。因此，健全公共卫生体制实质是社会管理体制和运行机制的重大创新，根本目的就是要将政府职能真正转变到公共卫生管理和服务上来。
七、建立健全各种预警和应急机制，提高政府应对突发事件和风险的能力。
建立社会危机的预警机制和责任机制。我国当前正处在经济转型的关键阶段，各种社会矛盾十分突出，而这一阶段保持社会稳定是关系到巩固改革成果、实现经济持续发展的重大问题。要由中央政府统筹规划，建立系统的社会预警机制，明确地方政府在防范和化解危机中的责任。
政府在危机处理中发挥主导作用。政府的效能不仅表现在平时的办事效率上，更重要的是表现在危机时机的处理上，危机管理是政府实施公共管理过程中相当重要的环节，即表现在能否采取恰当而坚决的措施，迅速摆脱危机，尽快恢复正常秩序。这就需要建立一套危机管理体制，包括组织决策和指挥系统、信息传输和处理系统、物资准备和调度系统、人员培训和技术储备系统，并先行开展反危机的理论研究、经验学习和方案设计等。这样才能有备无患，立于不败之地。
维上，要做到居安思危。我国已进入危机频发时期,提高国家危机管理的综合应对能力,是各级政府面临的紧迫任务。当前,我国正处于社会转型的关键时期,同时也面对着国际关系复杂多变的严峻形势。从国际上看,局部冲突和突发事件接连不断,不确定因素明显增多,民族分裂主义、宗教极端主义和恐怖活动的滋生蔓延,以及经济和金融危机严重危及世界和平、稳定与发展。从国内来看,也存在着一些值得重视的矛盾和问题,改革中出现的阶层利益分化、分配不公、腐败现象、假冒伪劣等社会热点难点问题,容易引发一些不正确的思想认识。入世对一些行业的冲击会比较大,意识形态领域的斗争也将更加复杂。这些问题和矛盾会不同程度地表现出来,有时会形成剧烈冲突,由于我们解决社会冲突的制度化手段还不够完善,极易形成危政府危机管理是指政府为预测和识别可能遭受的危机,采取防备措施,阻止危机发生,并尽量使危机的不利影响最小化的系统过程。目的是通过提高政府对危机发生的预见能力和危机发生后的救治能力,及时、有效处理危机,减少损失,恢复社会稳定和公众对政府的信任。这就需要建立一套系统、科学的危机管理机制。
一个科学的危机管理体系应包括以下一些系统:理论研究和学习系统、组织决策和指挥系统、信息传输和处理系统、物资准备和调度系统、人员培训和技术储备系统、危机计划系统、危机处理系统、监测和评估系统等。
机事件。这种现实,要求我们政府要有系统的应对战略、策略,形成较强的反危机能力。在危机的潜在期,要致力于从根本上防止危机的形成和爆发,或将其及早制止于萌芽状态。正如戴维·奥斯本和特德·盖布勒所指出的,政府管理的目的是“花少量的钱预防,而不是花大量的钱治疗”。在这一时期,要注重收集各种危机资讯及相关知识,对危机进行中、长期的预测分析,通过模拟危机情势,不断完善危机发生的预警与监控系统,使政府和公众强化危机意识;要建立危机管理的计划系统,以现实主义的态度确定危机形势下的目标,制定多种多样的危机战略和对策,并做好相应的技术和保障准备,如建立反危机基金。
危机的爆发期和恢复期,要致力于危机的及时救治。危机一旦产生,其负面的影响将迅速展现,所以反危机贵在神速。爆发初期,即使是一个相对较粗的应急计划也能大大缓解紧张和波动。这就要求及早确定危机管理的指挥系统和专门工作机构,并赋予其大大超出常规条件下的决策反应能力和资源支配能力。由于危机含有大量难以预料的因素,危机决策应为创造性思维和直觉留有余地。要充分发挥危机监测系统的作用,及时探寻危机根源并随时对危机的变化作出分析判断。最后是成立危机管理的行动系统,去解决危机。危机行动方案的选择要注意正确的识别挑战,排除可能性小的担心和忧虑,可采取“有限理性”的态度选择阶段性的救治目标和具体的工作计划。在应对重大危机时,可进行积极地强制干预。另外,在当今民主、开放的社会中,没有社会力量的参与,要实现危机的有效救治是不现实的。因此,在解决危机的过程中,要特别注意信息沟通和政府公关并正确处理解决危机与社会稳定、经济发展的关系,通过对公众的心理救治,稳定社会秩序,并动员社会参与危机救治。
危机结束后,还要及时地进行危机总结,以便亡羊补牢。要充分发挥危机评估系统的作用,对危机后果、将来的形势动向进行分析评估,借以弥补危机暴露出的管理漏洞和工作失误,并排除潜在的危机。同时,加强危机学习和训练,进一步提升反危机能力。
2 ，在制度上，要做到有备无患。
3，在解决危机时，要做到资源整合。
在我国建立科学的危机管理机制,还应注意重点做好以下几个方面的工作:一是把建立科学的危机管理机制与转变政府的观念相结合。特别是进一步强化政府的危机管理意识和“立党为公,执政为民”的责任意识和服务意识。二是要建立具有分权性质的危机管理体系。解决危机需要强制干预和适度的集权,但更需要各负其责和社会参与。中心治理多元化是未来政府管理的大趋势,分权的政府更强调参与与协作,在应对危机的过程中,更灵活,更富有创新精神,产生更强的责任感和更高的效率。统一领导和分权治理并不矛盾。三是危机管理要形成制度化和法制化。政府已经颁布实施了《公共卫生突发事件应急条例》,这是一个好的开端,还应超越公共卫生危机来看待这次非典疫情。要从法律角度整体授予政府管理危机的权力,并明确其职责,应尽快制定《危机管理法》,把各种危机纳入制度化、法制化管理的轨道。四是针对我国抗危机能力还不强的现实,应重点加强反危机保障基金和社会保险、社会救助体系的建设。五是加强危机管
理的国际合作。随着人们的经济、社会生活联系日益全球化,国际危机国内化、国内危机国际化的情况将越来越多,有效地预警和解决危机均有赖于国际合作的加强。
下移政府社会管理职能，实现社会公共管理的社区化。随着改革的深入和社会主义市场经济的发展，以及城镇化的不断推进，社区在解决职工下岗再就业、助残济贫、社会治安综合治理、生态环境建设等诸多社会公共问题上发挥着越来越重要的作用，社区已逐渐成为社会公共事务管理的重要组织。因此，应加大城市社区组织的改革力度，完善城市居民自治，落实社区组织的自治权，培育社区自治体系，使社区成为居民自我管理、自我服务、自我教育的场所。应围绕促进基层民主建设、构建良好社会秩序这一目标，对城市街道办事处进行改革，实现行政职能与社会职能的分离，促进街居体制向社区体制转变，建设管理有序、文明祥和的新型社区。积极培育民间组织和社会自治组织，实现社会公共管理社会化。民间组织和社区自治组织，是政府和企业转移出来的社会公共事务的组织载体。没有这些组织的发展壮大，社会就无法承担繁杂的公共事务管理职能，也就无法形成市场机制、政府机制和社会机制的良性互动。改革开放以来，我国广大城乡社会自治组织普遍建立，民间组织迅速发展，并承担了越来越多的社会管理职能，为政府社会管理职能的转变提供了有效的组织载体和社会承接机制。因此，要进一步转变政府社会管理职能，就必须积极培育、发展民间组织和社会自治组织，使其与承担社会管理职能的要求相适应。
各级政府要切实转变政府职能，大力推进公共服务创新，在继续搞好经济调节、市场监管的同时，更加注重履行社会管理和公共服务职能，更加重视公共卫生、环境保护、社会保障和社会救助等方面工作，更加重视政府应对公共危机的能力建设，建立健全与社会主义市场经济体制相适应的公共服务体系。
按照国务院总理温家宝的界定，公共服务就是提供公共产品和服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息等，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件。我们现在充分认识到公共服务的重要性，把公共服务摆在了前所未有的突出地位，是与我们确立了科学的发展观，决心推进政府由“管制型”向“服务型”转变分不开的。
在实现从管制型政府向服务型政府转变的过程中，我们还必须完成一系列观念转变，明确公共服务是政府的天职，政府应当以向公众提供服务为根本出发点和归宿，公共服务的内容和方式应当围绕如何使公民得到更大满足而展开；随着政府角色从“公婆”向“公仆”转变，政府管理也要从“官本位”向“民本位”转变；要建立公共服务的问责制，政府要对服务中出现的问题承担责任；公共服务应从公众的实际需要出发，既不能强加于人，也不能以服务为名搞所谓“形象工程”、“政绩工程”，等等。
（作者单位：西藏自治区行政学院）