思想战线THINKING
SIXIANG ZHANXIAN
2002年第1期第 28 卷No 1, 2002Vol 28
论当代中国公共事业管理的基本内涵和价值
崔运武
(云南大学公共管理学院, 云南昆明, 650091)
摘 要:我国传统的事业管理体制与业已形成的新型公共事业间存在着明显的矛盾, 必须科学地界定公共事业和公共事业管理的基本内涵, 并通过深化改革以构建中国特色社会主义公共事业管理体制。公共事业是关系到社会全体公众整体生活质量和共同利益的、以狭义的社会公共事务为基本内容并包含一定的具有社会公共性的经济事务的活动及其结果。公共事业管理就是根据市场经济的要求, 以政府为核心的公共组织为增进社会整体利益和促进社会协调发展, 而采取一定方式、方法对公共事业进行调节和控制的过程。
关键词:公共事务; 政府社会管理职能; 公共事业; 公共事业管理
中图分类号:F06 文献标识码:A 文章编号:1001-778X (2002) 01-0039-04
On the Basic Connotation and Value of the Management of the
Public Undertakings in Contemporary China
CUI Yun-wu
(College of Public Administration, Yunnan University, Kunming, Yunnan, 650091, China)
A bstract:There exist obvious contradictions between the traditional and new systems of the management of the public undertakings. We must define the basic connotations of the public undertakings and management of the public undertakings sc ientifically, and by furthering the reformation construct a system of the manage ment of public undertakings with the Chinese socialist characteristic s. The public undertakings are closely relat ed with pe ople s living quality. They are quasi-ec onomic activities with public affairs as their main content. The mana gement of the public undertakings is the process in which public organizations w ith the government as their nucleus, according to the demands of the market economy, adjust and control the public undertakings to promote the welfare and the harmonious development of the w hole society.
Key w ords:public affairs; the government s function of managing the society; public undertakings; management of the public undertakings
当前, 我国政府行政管理体制改革的一项重要任务, 就是在调整政府职能的过程中, 充分注意社会主义市场经济条件下的政府社会公共事务管理职能, 探索相应的管理方式, 并积极推动事业单位体制改革, 实现政事分开, 最终形成中国特色社会主义公共事业管理体制, 以适应经济体制改革的不断深入和社会发
收稿日期:2001-11-20
展的需要。但目前, 我国新型公共事业管理体制的建立的进程与蓬勃发展的现实之间存在着有明显的距离。构建中国特色社会主义公共事业管理体制是一场深刻的改革, 充分认识这一改革的意义, 正确界定新型公共事业、公共事业管理的基本内涵, 探索中国特色社会主义公共事业管理体制的基本模式, 是首先必
作者简介:崔运武(1959-) , 男, 广西容县人, 云南大学公共管理学院教授、博士、博士生导师, 主要从事公共管理学和政治学研究。
须完成的重要理论工作。
一
构建中国特色社会主义公共事业管理体制, 是社会主义市场经济体制发展的内在需求。
新中国建立后, 在特定的计划经济管理体制下, 我国对非经济和非政治的社会公共事务, 是以事业来代表, 并以特殊的事业单位体制即政府事业体制进行管理的, 而事业的主要内容包括教育、科技、文化、卫生和体育等, 且被认定为 没有生产收入! 、 所需经费由国库支出! 的社会工作。改革开放后, 随着经济的发展和经济体制改革所导致的社会结构的变化, 社会生活事务日趋繁杂丰富, 公众对社会公共服务质量要求的日益提高, 传统的事业范围因之明显扩大, 开始从政府事业向社会公共事业转型, 与社会主义市场经济相一致的新型社会公共事业正逐步形成。这一变化最基本也是最直接的动因来自于建立社会主义市场经济体制的改革, 主要表现在以下方面:
第一, 市场经济是以市场机制对有限资源合理配置的一种经济手段, 但其也有不足并在涉及社会公共利益方面表现十分明显, 即市场不能有效提供公共产品和服务, 市场会造成外部不经济, 导致环保问题, 市场不能自发地控制人口, 并统筹经济与人口、资源和环境的协调发展等。这样, 在我国社会主义市场经济体制建立过程中, 一方面, 对以往就由政府统管的科、教、文、卫等事业必须从社会主义市场经济的角度进行重新认识和管理, 并将人口、资源和环保等涉及全社会公共利益的事务纳入社会管理范畴; 另一方面, 对直接关系到公众利益的公共交通、道路、水、电、煤气等产品生产企业, 即传统的公用事业, 也必须在宏观上将之作为社会公共事务, 由政府进行统筹管理。
第二, 在建立社会主义市场经济体制改革逐步深入的过程中, 随着在重新认识和正确规范政府与社会、企业与社会关系基础上的 政社分开! 和 企社分开! 改革的展开, 随着对传统的以分房制度、医疗制度和保险制度等为基本内容的传统福利制度的改革, 以往单位所承担的社会职能逐步剥离, 计划经济体制下的 单位人! 逐步向市场经济的 社会人! 转变, 单位福利开始转为市场经济下的社会保障, 成为社会公共事务。同时, 随着社区建设的展开, 为基层社区提供基本的公共设施和公共服务相当程度上也成为一项社会公共事务。
第三, 随着建立社会主义市场经济体制改革的深入, 人民群众在生活条件、文化层次逐步提高的基础上, 自主意识、利益保护意识、政治参与意识及能力都在不断增强。反映在社会公共事务方面, 广大群众从自己所在社区的环境卫生、治安、绿化等, 以及社区的医疗等服务, 到整个社会的教育、科技、文化、卫生事业发展, 再到计划生育、环境保护与可持续发展等等, 越来越受到关注和关心, 对公共产品和公共服务质量的要求日益提高。可以说, 正是这种合理的国家与社会关系的逐步形成, 以及在此基础上的公民主体意识的确立及相应的行为方式的建立, 使以往传统的事业在内涵不断丰富、范围不断扩大的同时, 也逐步从传统的政府事业向大众自己的即社会的公共事业转变。
应该说, 当前我国新型公共事业的形成与发展, 既是建立社会主义市场经济改革的成果, 又对改革提出了新的要求。但必须予以足够注意的是:与蓬勃发展的现实相比较, 公共事务管理的改革总体上明显滞后, 整个管理体制在运行中存在着诸多问题。
一是管理的范围不明确。我国既有的对社会公共事务的管理体制是在新中国建立后的特殊的历史条件下形成的, 其基本特征是与计划经济体制相应的政社不分的 大政府、小社会! 的管理模式, 政府的社会公共事务管理职能较多的由企业、事业单位承担, 从而造成了政府与社会、政府与企业的职能错位, 带来了种种弊端。
二是部门分割, 多头管理。我国传统的事业管理体制主要是政府机构和对应的事业单位进行管理的, 但改革开放以来社会生活的丰富所导致的公共事务的发展, 政府机构和事业单位的对口管理, 已构成了一种部门分割, 影响了公共事业的发展。
三是管理方式与正在形成的公共事业的基本属性不相符合。我国在计划经济条件下形成的事业管理, 是通过政权机关及事业管理机构, 以超强的行政手段全面管理社会事务。改革开放以来, 新型公共事业的形成, 从根本上决定了必须以管理社会公共事务应有的方式来管理公共事务。但目前我国公共事务管理的方式基本上还是按原有的方式进行管理, 即主要是通过制定和实施年度计划、审批基本建设项目、制定设施标准等, 用政府管理经济的方式来管理社会公共事务, 没有遵循社会公共事业运行的内在规律。
四是权力过于集中, 且管理主体单一。公共事业在相当程度上是人民群众和基层单位的事务, 因而地方政府应承担更多的管理责任, 但在目前的管理体制下, 政府部门管得太多, 实际上, 大部分社会公共事务不宜由政府直接办理, 如艺术院团、出版物、影视节目及各类体育活动等。如果说管理也就是一种服务的话, 那么社会中介组织在具体的管理过程中也可以作为管理主体。
五是政事不分, 事业单位面临种种难题。事业单位是我国政府机构下的对公共事务进行管理的执行机构, 多年来各级政府部门都直接管了一些科研、出版、学校、医疗等事业单位, 事业单位实行财政拨款和公务员编制。其结果一方面事业单位事实上成了政府机构的一个部分或政府机构的延伸, 成为政府机构膨胀的重要原因; 另一方面事业单位活动的行政化等, 割断了公共事务与经济联系的一面, 影响了科技成果等向生产力的转化, 且现有体制下事业单位凭借行政权力进行经济活动的垄断性和企业性, 又成为形成腐败的一个不可忽视的原因。
可见, 在当前我国新型公共事业蓬勃发展的形势下, 既有的公共事务管理体制即传统的事业管理体制存在着诸多问题, 面临着巨大的挑战。
二
确定公共事业的基本内涵, 主要应从下述几方面予以考虑:
其一, 必须注意公共事业基本内涵的确定, 与公共事务概念密切相关。宽泛地说, 公共事业即整个社会的事业或社会公众的事业, 其主体或所有者是社会公众。就此而论, 公共事业实际上与目前国际通行的社会公共事务这一概念有相当的吻合, 因为所谓社会公共事务, 是指涉及全体社会公众整体的生活质量和共同利益的一系列活动及其结果。社会公共事务的基本内涵主要取决于社会公共产品和准公共产品的范畴。一般认为, 社会产品可以分为公共产品和私人产品两大类别。所谓公共产品, 是指其物品和劳务的利益由社会成员共同享有, 而不能由任何一个人单独享有。公共产品具有非排他性、强制性、无偿性和不可分割性, 而私人产品则是具有排他性、非强制性、有效性和可分割性的物品。所谓准公共产品, 即具有一定的公共产品特征但同时又有某些私人产品属性, 且总体上偏向于公共产品的物品, 如一些在相当程度上影响或涉及到社会公众基本的整体的生活质量和共同利益的营利性产品。可见, 从公共事务的角度看, 公共事业突出的特点是公共性, 在逻辑上, 凡与社会全体公众利益密切相关、与公共政策制定、相应的制度安排及一切相关的政策执行和事务均可纳入其中。
其二, 必须注意公共事业基本内涵的确定, 与形成公共事业管理这一概念的历史沿革密切相关。如上一节所述, 所谓公共事业这一概念或提法, 实际上是由我国计划经济体制下特有的 事业! 发展而来的, 事业! 的基本内涵主要是非政治非经济的事务, 即通常所说的, 狭义的社会事务。公共事业这一概念的形成, 一方面是突出了公共性或转换了事业的主体, 另一方面是在原有的狭义社会事务基础上增加了某些有营利性的准公共产品性质的事务。因此, 虽然从社会公共事务的一般要求看, 举凡政治的、经济的和社会的公共事务都应在公共事业的范围中, 即公共事业的范围可以是广义的社会公共事务, 但我国公共事业是从特定的 事业! 演变发展而成, 以及现有公共事业中仍以狭义的社会事务为主的实际情况看, 公共事业的范围应以狭义的社会公共事务为主。
其三, 必须注意公共事业基本内涵的确定, 还取决于政府要弥补市场机制缺陷, 维护公共利益和社会公平的基本要求。从政府与市场的关系来看, 政府与市场是性质完全不同的两种体系, 即政府是一个人为设计、集中决策、分层管理的组织体系, 而市场是一个自发形成, 分散决策、自由竞争的组织体系, 两者都能以自己的方式对社会资源配置产生作用, 且各有所长所短。市场经济的实践已表明, 市场本身存在着内在的缺陷, 主要表现为不能自发地形成宏观经济的有序, 不能自动提供高质量的公共产品和公共服务等, 而恰恰是在这些方面或领域, 作为社会公共部门核心的政府最能发挥其长处。因此, 政府必须针对这些市场缺陷, 科学界定职能, 积极进行干预, 保证市
场经济的顺利运行, 保证社会的公共利益和社会的公平。
针对市场机制缺陷的政府职能主要是宏观经济调控、社会管理和公共服务。这其中, 社会管理和公共服务与公共事业密切相关, 其职能具体如下:一是提供公共物品, 如国防、治安、公共教育、公共文化设施等; 二是消除外部效应, 即政府通过补贴或直接投资基础研究、公共教育等来促进积极外部性的产生, 也可通过直接管制等手段来防止污染等消极外部性产生, 此即环保事业; 三是调节收入及财产的再分配, 政府可以通过财税政策及社会保障制度来调节收入及财产再分配, 解决公平以及社会经济发展战略问题, 同时, 对涉及大众基本生活质量的水、电、煤气等传统的公用事业, 以及通讯行业等进行特殊的管理。显然, 政府科学界定其职能以弥补市场机制缺陷, 保证社会公共利益和社会公平所形成的公共事务, 从一个特定的侧面显现了市场经济条件下公共事业的基本内涵。
综上所述, 可以得出当代中国社会主义市场经济条件下公共事业的基本概念。所谓公共事业, 就是关系到社会全体公众整体的生活质量和共同利益的、以狭义的社会公共事务为基本内容并包含必须的具有社会公共性的经济事务的活动及其结果。公共事业的基本内容, 主要是教育、科学、文化、卫生、体育、人口、资源与环境保护, 以及通讯、邮电和公共交通、水、电、煤气组成的公用事业等。
可以看出, 公共事业的最大特点是公共性。其公共性主要表现在:第一, 公共事业的受益对象是全体社会公众, 具有公众性; 第二, 它的服务内容涉及所有社会成员的共同需要, 所以带有公用性; 第三, 它的服务目标是实现公众的共同利益, 因而带有公益性; 第四, 一般情况下, 社会公众在享受公共事务所提供的服务时是不需要交费的, 有时为了弥补公共事业的经费不足, 或者为了平衡在享受公共事业所提供的服务方面实际存在的差异, 也会采用收费的办法, 但是, 特定的管理政策决定了这种收费绝不是以营利为目的。同时, 对具有准公共产品性质的行业或企业, 属于公共事业的特性, 也决定了它有相应的政策法规的限制和必须的财政补贴, 是在保证社会效益的前提下并在规定的利润空间里进行营利。因此, 公共事业以非营利性为主, 并在某些规定范围或空间内具有特定的营利性。
三
确定公共事业管理的概念, 以及从理论上把握中国特色社会主义公共事业管理体制, 既受公共事业基本内涵的制约, 还受政府与社会的关系、政府职能的输出方式及中央与地方关系诸因素的影响。
管理对象的基本属性, 决定着管理的主体即谁来管理, 也决定着管理的方式和手段即以什么进行管理。作为以社会公共事务为基本内容的公共事业, 决定了其管理主体必须是社会公共组织或公共部门。无论从政府在社会公共部门中所处的核心地位和主体地
位, 还是从社会管理职能是政府最基本的职能之一来看, 政府部门都应是公共事业最主要的管理主体。但从政府与社会的关系以及政府行使职能的方式必须同职能的属性相一致的基本要求来看, 政府又不是公共事业管理的惟一主体。
不仅如此, 政府行使职能的方式即职能的输出方式要同职能的属性相一致, 这是政府管理的一个基本要求。公共事业以社会公共事务为基本内容, 且与基层民众的利益密切相关, 整个公共事业的内容以从宏观到微观为方向越来越具体, 并最终落实到微观领域。这样, 一方面政府必须尊重公共事业的基本规律, 如社会规律、文化规律和教育规律等, 以管理社会事务应有的方式和方法进行管理, 而不能如以往计划经济时期那样, 用行使政治职能的手段管理社会事务; 同时, 对环境保护、人口、资源等全面负起责任, 甚至采取直接管理的方式。
另一方面, 不同层次的政府负有不同的责任, 即中央政府负责有关公共事业总体的和基本的政策的制定, 以调整、引导、规范全社会公共事业的管理, 并管理必须由中央政府管理的公共事业, 制订和执行公共预算以实现政策意图和发展目标, 协调和指导地方社会公共事业管理; 地方政府是公共事业的主要承担者, 其职责是按照相关法律法规及方针政策, 处理好本地区的公共事务, 发展本地区的公共事业。同时, 在微观领域和一些政府不宜直接干预的领域, 政府通过遵循相关法律和制定相应法规和政策, 将一定层次和内容的实施和服务的责任交由社会非政府组织承担。因此, 如果说管理是一种计划、组织、协调和服务组成的活动的话, 那么, 涉及社会公共事业或在社会公共事业范围内活动的非政府组织, 也是公共事业管理的主体。
这样, 我们可以给公共事业管理作出如下的定义:所谓公共事业管理, 就是根据市场经济的要求, 以政府为核心的公共组织为促进社会整体利益的协调发展, 采取一定的方式方法, 依法对公共事业, 即涉及社会全体公众整体的生活质量和共同利益的狭义的社会公共事务, 并包含对一定的具有社会公共性的经济事务的活动及结果进行调节控制的过程。
公共事业管理这一定义包括如下的含义:
第一, 公共事业管理的主体主要是政府, 但也包括一定的非政府组织; 其管理客体是关系到社会全体公众整体的生活质量和共同利益的、以狭义的社会公共事务为基础和主要内容的公共产品和准公共产品, 并包含必须的具有社会公共性的属于经济事务的产品。这些准公共产品的生产具有盈利目的, 但又直接关系到社会公众利益, 必须在宏观上作为社会公共事业, 由政府进行统筹管理。
第二, 公共事业管理中的社会公共事务的内容包括公共物品和准公共物品, 集中概括为提高生活质量, 保证共同利益, 这就决定了公共事业是永久存在的, 也是随着社会发展不断发展变化的。因此, 公共事业管理也必然是永存的, 不断发展的; 并且, 随着公共事业的内容不断扩大, 其对社会公众的影响也会不断增强。
第三, 公共事业管理具有明显的层次性, 即一方面中央政府、地方政府和社会中的非政府组织在管理过程中负有不同责任, 同时, 与这一不同的层次相应, 管理的内容上有监管和实施的区别。
第四, 公共事业管理的基本目标是社会公众利益获得保证和发展, 因此, 其工作绩效不能简单地用利润或效率作标准, 还必须用服务数量、质量、满足社会需求的程度等多种尺度作衡量。
第五, 公共事业管理具有公共性, 这不仅表现在其管理目标上, 还表现在管理的手段和过程中, 即它强调公众的参与性, 这种参与一方面表现为公众对公共事业管理决策过程的影响, 通过法律法规对公共事业管理行为的约束, 以及通过各种渠道对公共事业管理进行监督, 也表现为公众通过一定的非政府组织对一定层次和内容的公共事业进行管理。
第六, 公共服务市场化是公共事业管理的发展方向。公众对社会事务管理和公共服务的要求日益提高和范围越来越宽, 是当今公共事业发展的基本趋势。这就意味着仅靠公共财政难以承担整个公共事业并提供高质量的公共服务。公共事业管理中的分层管理及管理与实施的分离, 决定了可以引进市场化来解决问题。这就是:对能够进行经营性投资、开展市场竞争的领域, 如出版发行、大众娱乐项目及体育活动, 以及原就有营利性的传统的公用事业等, 交给社会资本经营, 对不完全适宜市场化经营的领域, 可交民营企业承包, 另一些不适宜市场化的公共服务领域如博物馆、图书馆等, 也可引入效益、效率机制进行管理。从而, 通过管理理念和管理职能输出方式的市场化改革, 完善整个公共事业的管理。
至此, 也可以得出中国特色社会主义公共事业管理体制的基本内涵。中国特色社会主义公共事业管理体制, 应是一个以政府为核心的有非政府组织参与的统一的多层次的、中央与地方相结合、集中管理与分散管理相结合、管理环节与实施环节既统一又分离的管理系统。这其中, 各级政府在公共事业管理方面的职责权限和分工有科学的定位, 同时, 非政府组织在公共事业管理中也有其地位并发挥着积极的作用。
(责任编辑 方 舟)
思想战线THINKING
SIXIANG ZHANXIAN
2002年第1期第 28 卷No 1, 2002Vol 28
论当代中国公共事业管理的基本内涵和价值
崔运武
(云南大学公共管理学院, 云南昆明, 650091)
摘 要:我国传统的事业管理体制与业已形成的新型公共事业间存在着明显的矛盾, 必须科学地界定公共事业和公共事业管理的基本内涵, 并通过深化改革以构建中国特色社会主义公共事业管理体制。公共事业是关系到社会全体公众整体生活质量和共同利益的、以狭义的社会公共事务为基本内容并包含一定的具有社会公共性的经济事务的活动及其结果。公共事业管理就是根据市场经济的要求, 以政府为核心的公共组织为增进社会整体利益和促进社会协调发展, 而采取一定方式、方法对公共事业进行调节和控制的过程。
关键词:公共事务; 政府社会管理职能; 公共事业; 公共事业管理
中图分类号:F06 文献标识码:A 文章编号:1001-778X (2002) 01-0039-04
On the Basic Connotation and Value of the Management of the
Public Undertakings in Contemporary China
CUI Yun-wu
(College of Public Administration, Yunnan University, Kunming, Yunnan, 650091, China)
A bstract:There exist obvious contradictions between the traditional and new systems of the management of the public undertakings. We must define the basic connotations of the public undertakings and management of the public undertakings sc ientifically, and by furthering the reformation construct a system of the manage ment of public undertakings with the Chinese socialist characteristic s. The public undertakings are closely relat ed with pe ople s living quality. They are quasi-ec onomic activities with public affairs as their main content. The mana gement of the public undertakings is the process in which public organizations w ith the government as their nucleus, according to the demands of the market economy, adjust and control the public undertakings to promote the welfare and the harmonious development of the w hole society.
Key w ords:public affairs; the government s function of managing the society; public undertakings; management of the public undertakings
当前, 我国政府行政管理体制改革的一项重要任务, 就是在调整政府职能的过程中, 充分注意社会主义市场经济条件下的政府社会公共事务管理职能, 探索相应的管理方式, 并积极推动事业单位体制改革, 实现政事分开, 最终形成中国特色社会主义公共事业管理体制, 以适应经济体制改革的不断深入和社会发
收稿日期:2001-11-20
展的需要。但目前, 我国新型公共事业管理体制的建立的进程与蓬勃发展的现实之间存在着有明显的距离。构建中国特色社会主义公共事业管理体制是一场深刻的改革, 充分认识这一改革的意义, 正确界定新型公共事业、公共事业管理的基本内涵, 探索中国特色社会主义公共事业管理体制的基本模式, 是首先必
作者简介:崔运武(1959-) , 男, 广西容县人, 云南大学公共管理学院教授、博士、博士生导师, 主要从事公共管理学和政治学研究。
须完成的重要理论工作。
一
构建中国特色社会主义公共事业管理体制, 是社会主义市场经济体制发展的内在需求。
新中国建立后, 在特定的计划经济管理体制下, 我国对非经济和非政治的社会公共事务, 是以事业来代表, 并以特殊的事业单位体制即政府事业体制进行管理的, 而事业的主要内容包括教育、科技、文化、卫生和体育等, 且被认定为 没有生产收入! 、 所需经费由国库支出! 的社会工作。改革开放后, 随着经济的发展和经济体制改革所导致的社会结构的变化, 社会生活事务日趋繁杂丰富, 公众对社会公共服务质量要求的日益提高, 传统的事业范围因之明显扩大, 开始从政府事业向社会公共事业转型, 与社会主义市场经济相一致的新型社会公共事业正逐步形成。这一变化最基本也是最直接的动因来自于建立社会主义市场经济体制的改革, 主要表现在以下方面:
第一, 市场经济是以市场机制对有限资源合理配置的一种经济手段, 但其也有不足并在涉及社会公共利益方面表现十分明显, 即市场不能有效提供公共产品和服务, 市场会造成外部不经济, 导致环保问题, 市场不能自发地控制人口, 并统筹经济与人口、资源和环境的协调发展等。这样, 在我国社会主义市场经济体制建立过程中, 一方面, 对以往就由政府统管的科、教、文、卫等事业必须从社会主义市场经济的角度进行重新认识和管理, 并将人口、资源和环保等涉及全社会公共利益的事务纳入社会管理范畴; 另一方面, 对直接关系到公众利益的公共交通、道路、水、电、煤气等产品生产企业, 即传统的公用事业, 也必须在宏观上将之作为社会公共事务, 由政府进行统筹管理。
第二, 在建立社会主义市场经济体制改革逐步深入的过程中, 随着在重新认识和正确规范政府与社会、企业与社会关系基础上的 政社分开! 和 企社分开! 改革的展开, 随着对传统的以分房制度、医疗制度和保险制度等为基本内容的传统福利制度的改革, 以往单位所承担的社会职能逐步剥离, 计划经济体制下的 单位人! 逐步向市场经济的 社会人! 转变, 单位福利开始转为市场经济下的社会保障, 成为社会公共事务。同时, 随着社区建设的展开, 为基层社区提供基本的公共设施和公共服务相当程度上也成为一项社会公共事务。
第三, 随着建立社会主义市场经济体制改革的深入, 人民群众在生活条件、文化层次逐步提高的基础上, 自主意识、利益保护意识、政治参与意识及能力都在不断增强。反映在社会公共事务方面, 广大群众从自己所在社区的环境卫生、治安、绿化等, 以及社区的医疗等服务, 到整个社会的教育、科技、文化、卫生事业发展, 再到计划生育、环境保护与可持续发展等等, 越来越受到关注和关心, 对公共产品和公共服务质量的要求日益提高。可以说, 正是这种合理的国家与社会关系的逐步形成, 以及在此基础上的公民主体意识的确立及相应的行为方式的建立, 使以往传统的事业在内涵不断丰富、范围不断扩大的同时, 也逐步从传统的政府事业向大众自己的即社会的公共事业转变。
应该说, 当前我国新型公共事业的形成与发展, 既是建立社会主义市场经济改革的成果, 又对改革提出了新的要求。但必须予以足够注意的是:与蓬勃发展的现实相比较, 公共事务管理的改革总体上明显滞后, 整个管理体制在运行中存在着诸多问题。
一是管理的范围不明确。我国既有的对社会公共事务的管理体制是在新中国建立后的特殊的历史条件下形成的, 其基本特征是与计划经济体制相应的政社不分的 大政府、小社会! 的管理模式, 政府的社会公共事务管理职能较多的由企业、事业单位承担, 从而造成了政府与社会、政府与企业的职能错位, 带来了种种弊端。
二是部门分割, 多头管理。我国传统的事业管理体制主要是政府机构和对应的事业单位进行管理的, 但改革开放以来社会生活的丰富所导致的公共事务的发展, 政府机构和事业单位的对口管理, 已构成了一种部门分割, 影响了公共事业的发展。
三是管理方式与正在形成的公共事业的基本属性不相符合。我国在计划经济条件下形成的事业管理, 是通过政权机关及事业管理机构, 以超强的行政手段全面管理社会事务。改革开放以来, 新型公共事业的形成, 从根本上决定了必须以管理社会公共事务应有的方式来管理公共事务。但目前我国公共事务管理的方式基本上还是按原有的方式进行管理, 即主要是通过制定和实施年度计划、审批基本建设项目、制定设施标准等, 用政府管理经济的方式来管理社会公共事务, 没有遵循社会公共事业运行的内在规律。
四是权力过于集中, 且管理主体单一。公共事业在相当程度上是人民群众和基层单位的事务, 因而地方政府应承担更多的管理责任, 但在目前的管理体制下, 政府部门管得太多, 实际上, 大部分社会公共事务不宜由政府直接办理, 如艺术院团、出版物、影视节目及各类体育活动等。如果说管理也就是一种服务的话, 那么社会中介组织在具体的管理过程中也可以作为管理主体。
五是政事不分, 事业单位面临种种难题。事业单位是我国政府机构下的对公共事务进行管理的执行机构, 多年来各级政府部门都直接管了一些科研、出版、学校、医疗等事业单位, 事业单位实行财政拨款和公务员编制。其结果一方面事业单位事实上成了政府机构的一个部分或政府机构的延伸, 成为政府机构膨胀的重要原因; 另一方面事业单位活动的行政化等, 割断了公共事务与经济联系的一面, 影响了科技成果等向生产力的转化, 且现有体制下事业单位凭借行政权力进行经济活动的垄断性和企业性, 又成为形成腐败的一个不可忽视的原因。
可见, 在当前我国新型公共事业蓬勃发展的形势下, 既有的公共事务管理体制即传统的事业管理体制存在着诸多问题, 面临着巨大的挑战。
二
确定公共事业的基本内涵, 主要应从下述几方面予以考虑:
其一, 必须注意公共事业基本内涵的确定, 与公共事务概念密切相关。宽泛地说, 公共事业即整个社会的事业或社会公众的事业, 其主体或所有者是社会公众。就此而论, 公共事业实际上与目前国际通行的社会公共事务这一概念有相当的吻合, 因为所谓社会公共事务, 是指涉及全体社会公众整体的生活质量和共同利益的一系列活动及其结果。社会公共事务的基本内涵主要取决于社会公共产品和准公共产品的范畴。一般认为, 社会产品可以分为公共产品和私人产品两大类别。所谓公共产品, 是指其物品和劳务的利益由社会成员共同享有, 而不能由任何一个人单独享有。公共产品具有非排他性、强制性、无偿性和不可分割性, 而私人产品则是具有排他性、非强制性、有效性和可分割性的物品。所谓准公共产品, 即具有一定的公共产品特征但同时又有某些私人产品属性, 且总体上偏向于公共产品的物品, 如一些在相当程度上影响或涉及到社会公众基本的整体的生活质量和共同利益的营利性产品。可见, 从公共事务的角度看, 公共事业突出的特点是公共性, 在逻辑上, 凡与社会全体公众利益密切相关、与公共政策制定、相应的制度安排及一切相关的政策执行和事务均可纳入其中。
其二, 必须注意公共事业基本内涵的确定, 与形成公共事业管理这一概念的历史沿革密切相关。如上一节所述, 所谓公共事业这一概念或提法, 实际上是由我国计划经济体制下特有的 事业! 发展而来的, 事业! 的基本内涵主要是非政治非经济的事务, 即通常所说的, 狭义的社会事务。公共事业这一概念的形成, 一方面是突出了公共性或转换了事业的主体, 另一方面是在原有的狭义社会事务基础上增加了某些有营利性的准公共产品性质的事务。因此, 虽然从社会公共事务的一般要求看, 举凡政治的、经济的和社会的公共事务都应在公共事业的范围中, 即公共事业的范围可以是广义的社会公共事务, 但我国公共事业是从特定的 事业! 演变发展而成, 以及现有公共事业中仍以狭义的社会事务为主的实际情况看, 公共事业的范围应以狭义的社会公共事务为主。
其三, 必须注意公共事业基本内涵的确定, 还取决于政府要弥补市场机制缺陷, 维护公共利益和社会公平的基本要求。从政府与市场的关系来看, 政府与市场是性质完全不同的两种体系, 即政府是一个人为设计、集中决策、分层管理的组织体系, 而市场是一个自发形成, 分散决策、自由竞争的组织体系, 两者都能以自己的方式对社会资源配置产生作用, 且各有所长所短。市场经济的实践已表明, 市场本身存在着内在的缺陷, 主要表现为不能自发地形成宏观经济的有序, 不能自动提供高质量的公共产品和公共服务等, 而恰恰是在这些方面或领域, 作为社会公共部门核心的政府最能发挥其长处。因此, 政府必须针对这些市场缺陷, 科学界定职能, 积极进行干预, 保证市
场经济的顺利运行, 保证社会的公共利益和社会的公平。
针对市场机制缺陷的政府职能主要是宏观经济调控、社会管理和公共服务。这其中, 社会管理和公共服务与公共事业密切相关, 其职能具体如下:一是提供公共物品, 如国防、治安、公共教育、公共文化设施等; 二是消除外部效应, 即政府通过补贴或直接投资基础研究、公共教育等来促进积极外部性的产生, 也可通过直接管制等手段来防止污染等消极外部性产生, 此即环保事业; 三是调节收入及财产的再分配, 政府可以通过财税政策及社会保障制度来调节收入及财产再分配, 解决公平以及社会经济发展战略问题, 同时, 对涉及大众基本生活质量的水、电、煤气等传统的公用事业, 以及通讯行业等进行特殊的管理。显然, 政府科学界定其职能以弥补市场机制缺陷, 保证社会公共利益和社会公平所形成的公共事务, 从一个特定的侧面显现了市场经济条件下公共事业的基本内涵。
综上所述, 可以得出当代中国社会主义市场经济条件下公共事业的基本概念。所谓公共事业, 就是关系到社会全体公众整体的生活质量和共同利益的、以狭义的社会公共事务为基本内容并包含必须的具有社会公共性的经济事务的活动及其结果。公共事业的基本内容, 主要是教育、科学、文化、卫生、体育、人口、资源与环境保护, 以及通讯、邮电和公共交通、水、电、煤气组成的公用事业等。
可以看出, 公共事业的最大特点是公共性。其公共性主要表现在:第一, 公共事业的受益对象是全体社会公众, 具有公众性; 第二, 它的服务内容涉及所有社会成员的共同需要, 所以带有公用性; 第三, 它的服务目标是实现公众的共同利益, 因而带有公益性; 第四, 一般情况下, 社会公众在享受公共事务所提供的服务时是不需要交费的, 有时为了弥补公共事业的经费不足, 或者为了平衡在享受公共事业所提供的服务方面实际存在的差异, 也会采用收费的办法, 但是, 特定的管理政策决定了这种收费绝不是以营利为目的。同时, 对具有准公共产品性质的行业或企业, 属于公共事业的特性, 也决定了它有相应的政策法规的限制和必须的财政补贴, 是在保证社会效益的前提下并在规定的利润空间里进行营利。因此, 公共事业以非营利性为主, 并在某些规定范围或空间内具有特定的营利性。
三
确定公共事业管理的概念, 以及从理论上把握中国特色社会主义公共事业管理体制, 既受公共事业基本内涵的制约, 还受政府与社会的关系、政府职能的输出方式及中央与地方关系诸因素的影响。
管理对象的基本属性, 决定着管理的主体即谁来管理, 也决定着管理的方式和手段即以什么进行管理。作为以社会公共事务为基本内容的公共事业, 决定了其管理主体必须是社会公共组织或公共部门。无论从政府在社会公共部门中所处的核心地位和主体地
位, 还是从社会管理职能是政府最基本的职能之一来看, 政府部门都应是公共事业最主要的管理主体。但从政府与社会的关系以及政府行使职能的方式必须同职能的属性相一致的基本要求来看, 政府又不是公共事业管理的惟一主体。
不仅如此, 政府行使职能的方式即职能的输出方式要同职能的属性相一致, 这是政府管理的一个基本要求。公共事业以社会公共事务为基本内容, 且与基层民众的利益密切相关, 整个公共事业的内容以从宏观到微观为方向越来越具体, 并最终落实到微观领域。这样, 一方面政府必须尊重公共事业的基本规律, 如社会规律、文化规律和教育规律等, 以管理社会事务应有的方式和方法进行管理, 而不能如以往计划经济时期那样, 用行使政治职能的手段管理社会事务; 同时, 对环境保护、人口、资源等全面负起责任, 甚至采取直接管理的方式。
另一方面, 不同层次的政府负有不同的责任, 即中央政府负责有关公共事业总体的和基本的政策的制定, 以调整、引导、规范全社会公共事业的管理, 并管理必须由中央政府管理的公共事业, 制订和执行公共预算以实现政策意图和发展目标, 协调和指导地方社会公共事业管理; 地方政府是公共事业的主要承担者, 其职责是按照相关法律法规及方针政策, 处理好本地区的公共事务, 发展本地区的公共事业。同时, 在微观领域和一些政府不宜直接干预的领域, 政府通过遵循相关法律和制定相应法规和政策, 将一定层次和内容的实施和服务的责任交由社会非政府组织承担。因此, 如果说管理是一种计划、组织、协调和服务组成的活动的话, 那么, 涉及社会公共事业或在社会公共事业范围内活动的非政府组织, 也是公共事业管理的主体。
这样, 我们可以给公共事业管理作出如下的定义:所谓公共事业管理, 就是根据市场经济的要求, 以政府为核心的公共组织为促进社会整体利益的协调发展, 采取一定的方式方法, 依法对公共事业, 即涉及社会全体公众整体的生活质量和共同利益的狭义的社会公共事务, 并包含对一定的具有社会公共性的经济事务的活动及结果进行调节控制的过程。
公共事业管理这一定义包括如下的含义:
第一, 公共事业管理的主体主要是政府, 但也包括一定的非政府组织; 其管理客体是关系到社会全体公众整体的生活质量和共同利益的、以狭义的社会公共事务为基础和主要内容的公共产品和准公共产品, 并包含必须的具有社会公共性的属于经济事务的产品。这些准公共产品的生产具有盈利目的, 但又直接关系到社会公众利益, 必须在宏观上作为社会公共事业, 由政府进行统筹管理。
第二, 公共事业管理中的社会公共事务的内容包括公共物品和准公共物品, 集中概括为提高生活质量, 保证共同利益, 这就决定了公共事业是永久存在的, 也是随着社会发展不断发展变化的。因此, 公共事业管理也必然是永存的, 不断发展的; 并且, 随着公共事业的内容不断扩大, 其对社会公众的影响也会不断增强。
第三, 公共事业管理具有明显的层次性, 即一方面中央政府、地方政府和社会中的非政府组织在管理过程中负有不同责任, 同时, 与这一不同的层次相应, 管理的内容上有监管和实施的区别。
第四, 公共事业管理的基本目标是社会公众利益获得保证和发展, 因此, 其工作绩效不能简单地用利润或效率作标准, 还必须用服务数量、质量、满足社会需求的程度等多种尺度作衡量。
第五, 公共事业管理具有公共性, 这不仅表现在其管理目标上, 还表现在管理的手段和过程中, 即它强调公众的参与性, 这种参与一方面表现为公众对公共事业管理决策过程的影响, 通过法律法规对公共事业管理行为的约束, 以及通过各种渠道对公共事业管理进行监督, 也表现为公众通过一定的非政府组织对一定层次和内容的公共事业进行管理。
第六, 公共服务市场化是公共事业管理的发展方向。公众对社会事务管理和公共服务的要求日益提高和范围越来越宽, 是当今公共事业发展的基本趋势。这就意味着仅靠公共财政难以承担整个公共事业并提供高质量的公共服务。公共事业管理中的分层管理及管理与实施的分离, 决定了可以引进市场化来解决问题。这就是:对能够进行经营性投资、开展市场竞争的领域, 如出版发行、大众娱乐项目及体育活动, 以及原就有营利性的传统的公用事业等, 交给社会资本经营, 对不完全适宜市场化经营的领域, 可交民营企业承包, 另一些不适宜市场化的公共服务领域如博物馆、图书馆等, 也可引入效益、效率机制进行管理。从而, 通过管理理念和管理职能输出方式的市场化改革, 完善整个公共事业的管理。
至此, 也可以得出中国特色社会主义公共事业管理体制的基本内涵。中国特色社会主义公共事业管理体制, 应是一个以政府为核心的有非政府组织参与的统一的多层次的、中央与地方相结合、集中管理与分散管理相结合、管理环节与实施环节既统一又分离的管理系统。这其中, 各级政府在公共事业管理方面的职责权限和分工有科学的定位, 同时, 非政府组织在公共事业管理中也有其地位并发挥着积极的作用。
(责任编辑 方 舟)