论财政收入分配的公平原则
关键词：财政收入分配; 公平与效率; 政策调整
摘 要：财政收入分配的目标是实现公平,这也是财政收入分配的核心问题, 但是在财政收入分配中也要讲效率,财政分配活动不仅是宏观的活动,而且是微观的活动。不能把效率与公平简单对立起来。效率与公平作为一个整体,相互依存,两者之间既有统一性也有一定的矛盾,片面强调任何一方都有可能损害另一方。当前,我国财政在实现公平分配目标方面的功能在弱化,税收制度、社会保障、转移支付等调节收入差距的财政杠杆还没有完全发挥应有的作用。
一、财政收入分配的目标是实现公平分配
在市场经济中,影响收入分配的因素主要有两个:一是个人或经济主体拥有的要素的数量,又称为资本禀赋,它取决于先天继承和后天积累;二是这些生产要素在市场上的价格。如凭借劳动力的投入获得工资,凭借资本的投入获得利润,凭借土地的投入获得地租等。在市场竞争中,有许多不公平的因素影响着由市场机制决定的分配格局。由于要素拥有水平和市场价格水平存在极大的差异,劳动所得和资本所得之间及其内部会产生很大的差别。例如,人们的出生是无法选择的,但出生地、家庭的贫富影响到个人今后的教育及择业机会,以及他在市场体系中可以获得的收入。人们也存在天分上的差异,有的甚至天生残疾,根本无法向市场体系提供劳动,因而也无法从市场体系中获得收入。因此, 在市场体系中,每个人获取收入的机会也不是均等的,收入的过分悬殊被社会认为不公平。如果任这种不公平发展,会给社会经济带来危害,出现政治性和社会性的严重后果。因此,政府必须出面进行干预,调整市场机制所形成的收入分配差距,缓解收入分配上的不平等,改善特定群体如贫困者、青少年或老年人的不利状况,维护社会的稳定和长远的发展。这就是财政的二次分配职能,即财政按照公平分配原则通过税收和财政支出政策进行再分配,以校正市场初次分配的“失灵”。
财政收入分配的目标是实现公平分配,公平分配包括两个方面的含义:一是所有社会成员都具有同样的参与经济活动的资格即一视同仁,所有社会成员都按同一规则参与经济活动,各人按照其对生产的贡献份额获取相应的收入份额,即机会均等,这种均等,实际上遵循的是市场原则,属于市场公平,也叫经济公平。经济公平是市场经济的内在要求,强调的是要素投入和要素收入相对称,它是在平等竞争的环境下由等价交换来实现的。二是强调劳动成果在分配上的均等,这种均等是遵循社会道德准则,属于社会公平。市场经济条件下,由于各经济主体或个人所提供的生产要素不同、资源的稀缺程度不同以及各种非竞争因素的干扰,各经济主体或个人获得的收入会出现较大的差距,甚至同要素及劳动的投入不相对称,而过分的悬殊将涉及社会公平问题。社会公平是指将收入差距维持在现阶段社会各阶层居民所能接受的合理范围内,平均不等于公平,甚至是对社会公平的背离。西方国家对均等的处理,不完全是人人等额分配,而是在需要与可能之间进行权衡。因此,社会公平不是收入分配的平均主义,而是把收入差距控制在社会可以容忍的范围之内。贫富差距悬殊就是不公平,缩小贫富差距就是促进了公平。
财政收入分配的核心问题是实现公平分配,因而财政收入分配职能所要研究的问题,主要是确定公平分配的标准和显示财政调节收入分配的特殊机制和手段。实际上,由于各国的经济发展水平和历史传统的不同,不可能有一个统一的衡量公平分配的标准,当前各国几乎公认的是采取由洛伦兹曲线计算基尼系数来显示公平分配的程度。根据国际惯例,一般认为,基尼系数处于0.3-0.4之间是合理区间。我国目前的基尼系数已经接近0.5,说明收入差距已经较大,而且有继续扩大的趋势,因此,缩小收入分配差距已成为我国政府一项重要的经济政策。财政收入分配和国民经济初次分配的根本区别在于财政收入分配是单方面支付,而不是一种等价交换。例如,失业救济金发放不是由于失业人员付出了劳动才获得支付,相反,正是由于丧失劳动机会才要救济;贫困户补助也不是他们的劳动报酬,相反,正是由于他们正常的劳动报酬不足以保障基本生活才需要补助。同样,有较高收入者(达到纳税等级的人员)纳税,也是根据税法的规定,纳税人给征税机关单方面的支付,这种支付是强制的、无偿的。纳税和社会保障是政府在全社会范围内进行的,并且通常是根据法定方式强制贯彻的,因而能体现社会公平的原则。收入的初次分配是在生产单位内部进行的,影响范围小,涉及人员少,社会公平问题只
有靠财政再分配途径来解决。
二、财政收入分配中也要讲效率,不能把效率与公平简单对立起来
有些人认为,“效率”与“公平”是两个相互冲突的目标,讲求“公平”必然会损害“效率”,而要追求“效率”就必须牺牲“公平”。他们进一步主张,对发展中国家而言,其所面临的最紧迫的问题是“如何做大蛋糕”，而不是“怎样分配蛋糕”,为了进一步追求“效率”应当继续牺牲“公平”。上述观点无疑是错误的。“公平”与“效率”应是相辅相成的关系,而不是此消彼长的关系,二者间有内在统一性,只有依靠效率不断提高才能提供个体发展的物质条件,因此有利于实现社会公平;而社会公平又有利于劳动积极性的提高,有利于每个人聪明才智的发挥,可以促进效率的进一步提高。但效率和公平毕竟是两个不同的问题,就像一个钟摆的两个极一样,作为一个整体,它们谁也离不开谁,但又不可能重叠成一个点, 它们之间又是对分的关系。效率以市场机制的初始条件为起点,而公平不仅要改变由市场机制决定的收入分配格局,而且要改变市场机制运作的初始条件,两者之间有统一性但也有一定的矛盾,当这个矛盾激化到一定程度就可能发生冲突。
财政在进行收入分配时,要以公平为目标,但也要讲究效率,它表现在两个方面,一方面政府到市场经济领域中组织收入要讲效率,政府在组织财政收入时要恪守市场效率规则,以破坏市场效率规则来换取社会公平是不可取的。另一方面, 财政支出也要讲效率,要使一定的财政收入发挥更好的社会效益。
首先,从财政收入来看,财政收入的效率比较突出地体现在税收效率上。税收的效率包括经济效率和行政效率两个方面。税收的经济效率是指政府在以课税方式将经济资源从私人部门转移到公共部门的过程中所产生的额外负担最小和额外收益最大。税收额外负担是指课税除了给纳税人带来正常的经济负担外,对资源配置和经济运行产生的不良影响。税收额外负担的产生主要是由于税制设置不合理导致商品比价关系和人们经济行为的扭曲,扰乱市场配置资源的正常机制, 使资源配置和人们的行为选择难以达到最优状况,从而造成社会福利损失。税收的额外收益是与额外负担相反的一种状态,即课税后经济活动得到促进,社会利
益获得增加。税收的额外收益源于税收政策的恰当运用对市场缺陷的弥补,如对具有外部收益的项目给予税收照顾和对具有外部成本的项目予以税收惩罚。要使税收具有经济效率,一方面,应尽可能地保持税收对市场机制运行的“中性”影响, 充分发挥看不见的手对资源配置的调节作用;另一方面,应在一定范围内适当运用差别性的税收政策解决市场失灵问题,促进公共利益的增长。税收的经济效率还涉及到税收的中性与税收的经济调节作用问题。所谓税收的中性,是指政府课税对纳税人的市场行为选择不发生影响,不给纳税人带来超出税款之外的额外负担,不干扰市场机制的正常运行。而税收的调节作用,则意味着税收对市场活动的干预,对经济主体行为选择的引导,并与实现一定的政府目标有关。表面上看,保持税收的中性与发挥税收的调节作用是矛盾的,因为要“中性”就不能有“调节”, 要“调节”必然失去“中性”。但实际上两者之间具有统一性,税收的中性是对市场“有效”而言的,即在市场对资源的配置能达到“帕累托效率”的领域,税收应尽量保持中性;而税收的调节作用是对市场“失效”而言的,即在市场机制难以有效作用的领域,通过税收干预来实现资源配置的帕累托效率。因此,无论保持税收中性还是发挥税收的调节作用,其目的都是促使经济资源配置达到帕累托最优状态。在市场经济条件下,由于市场机制在资源配置中具有基础性作用,从而使税制结构具有中性是首要的,差别性的税收政策应当建立在税收中性的基础上。税收的行政效率是指税收征纳过程所发生的费用最小化,即税收成本最低,包括税务机关执行税收法令的成本和纳税人遵照税收法令纳税的成本。提高税收的行政效率要求税制简便、透明、易于操作和实施,税务机关的管理效率和税务人员的素质较高, 社会成员依法纳税的自觉性较强。除此以外,还有收费的效率,如果一个地区乱收费,势必会使这个地区投资环境恶化,导致市场效率的下降,最终导致经济和社会发展的落后, 这实际是最大的不公平。
从财政支出角度看,财政收入分配的效率主要体现在既定的财政收入规模下,如何实现社会福利最大化,社会福利水平是公平与效率的函数,由此产生了评价财政支出的两个准则:一是公平准则;二是效率准则。任何一笔财政支出都应当同时从公平和效率做出评价,只择其一是偏颇的。就社会保障而言,当然是为了弥补市场失灵,体现公平原则,然而,在规则制订过程中也应当适当考虑效率的原则。例如,法定基本养老金主要是为了保障退休职工基本生活,在这一点上体现了平
等原则。然而,各单位以及各单位内部各个职工的法定基本养老金水平还是有一定差别的,各人的基本养老金和他们退休时的工资额还是在一定程度上挂钩的, 这样的制度设计有利于进一步调动在职职工的劳动工作积极性,体现出社会保障中的效率原则。欧洲的一些“福利国家”( 如英国、德国) 正在承受社会高福利所带来的巨大经济压力。特别是过高的福利甚至使国家提供的就业岗位无人上岗。例如,德国的失业者宁愿无所事事,也不去从事国家提供的就业岗位,就是因为通过工作所提高的生活水平的幅度与其不工作时相比微乎其微。这时的福利制度就降低了整个社会发展的效率。除此之外,财政的公共性投资也要讲究效率, 从宏观角度来说,财政公共投资的范围应该严格界定在非盈利性的、外部性很强的领域,否则就会对社会投资产生“挤出效应”,影响整个社会资源配置效率。可见,财政再分配中尽管以公平为目标,但也不能不考虑效率。
三、调节我国收入分配差距的财政政策建议
我国财政的收入分配职能应定位于调节个人收入分配,通过一系列税收和财政支出政策,达到缩小全社会收入分配差距的目的。为此,需要对现行的财政分配职能进行调整,弥补现行财政政策在调节收入差距方面的缺陷。从财政收入方面, 首先,建立以累进性税收为主体的税收体系。目前,我国税收收入的构成是:流转税占70% ,其中增值税占 45% 以上;所得税占17% 左右,其中个人所得税占3% 左右;财产税、遗产税、赠予税和社会保障税尚未开征。这表明,我国税收结构中具有累进性的部分仅占总税收的3% 左右。如果在这种税制下调控个人收入分配,则对低收入阶层和中等收入阶层的转移支付将不是由高收入阶层负担, 而是由全体社会成员负担,这实际上难以起到调控收入差距的作用。我国要完善财政收入分配的职能,就应该对税收结构进行改革,尽快设计个人所得税税制模式,改进税收方法,同时开征财产税、遗产税、赠予税和社会保障税等新税种。其次,在完善税种结构基础上,加大收入再分配的力度。在西方国家,转移支付的主要指向是低收入阶层,中等收入阶层的社会保障主要来源于累退性的社会保障税。低收入阶层主要是接受各种无偿的社会福利项目的援助,如救济、补助等。而中等收入阶层需要的转移支付,则是在现行社会统筹与个人账户相结合的社会保障模式中, 加大社会统筹的力度,社会统筹的资金应有较大部分来源于各种累进性税收。即使现行模式将来改为统一的社会保障税,财政社会保障支出中来源于累进性税收
的比重也应扩大,这是通过转移支付调控收入差距的必要条件。实际上,西方国家中等收入阶层的社会保障也并不完全来源于社会保障税。以瑞典为例,1987年社会保障税占中央政府支出的比重仅为28.15% 左右,同期社会保障支出占中央政府支出的50.18%,中间的差额只能由累进性税收来补足。
从财政支出角度看,首先,要均衡义务教育、公共卫生、基础设施与公共设施等公共产品的城乡供给。在义务教育方面,关键是要改变农村义务教育政府财政投入实行乡财政或县财政为主体的体制,中央和省级政府应主要分摊农村义务教育经费,建立起中央及其以下政府合理分摊农村义务教育经费的财政体制。在公共卫生方面,要转变城乡之间卫生经费投入悬殊的状况,就需要改变目前公共卫生经费“重城市、轻农村”的投入体制,建立起与公共财政目标相一致的公共卫生经费投入新体制。这就是说, 要按照公共财政的要求,各级政府应积极调整财政支出结构,逐年增加公共卫生经费投入,增长幅度不能低于同级财政经常性支出增长幅度。并且,要按照城乡统筹的要求,将新增公共卫生经费主要投向农村。在公共设施和基础设施方面,要通过增加对农业和农村的投入,来转变城市的基础设施和公共设施不需要市民负担,而在农村则需要农民负担的不合理状况。
其次,建立规范的政府间的财政转移支付制度。为了发挥政府间转移支付在调节地区之间收入分配中的功能,迫切需要对我国目前的政府间转移支付制度进行修改和完善,以建立起比较规范的政府间财政转移支付制度。这主要应从以下方面着手进行:一是逐步剔除“基数法”,更多地使用因素法作为转移支付制度拨付的依据。二是转移支付的规模要适度,规模太小则失去意义,规模过大则会增加中央财政的负担。三是转移支付中应加强专项补助,主要运用公路、铁路、海运、港口、航空、邮政电讯、大型农田水利设施、农业开发项目, 加强对能源及原材料、教育、科学、文化的补助。四是在转移支付中, 不仅要健全中央对地方的纵向转移支付制度,而且也要考虑到中央政府财力有限和地区之间经济实力悬殊的状况, 积极创造条件, 逐步建立起发达地区对不发达地区的横向转移支付制度。
从整个财政管理体制来看,需要按照公共财政框架建立复式预算体系。这种体系的好处在于,它可以在一定程度上避免各种财政支出互相挤占的情况。例如, 我国的复式预算体系可以由政府经常性预算、公共建设预算、社会保障预算、国有资产经营预算和国家债务管理预算组成。在此体系中,社会保障预算的内容和
资金来源是明确的,社会保障税和部分累进性税收要固定用于社会保障支出,政府不能将其随意挪用于行政管理费和基本建设支出。可见,这种预算体系对于避免对财政收入的滥用具有积极作用, 它的建立将有利于我国财政收入分配职能的转型。
参考文献：
[1]刘京焕，陈志勇,李景友.财政学原理[M].北京:中国财政经济出版社,2001.
[2]陈共.财政学[M].北京:中国人民大学出版社,2004.
[3]刘乐山,刘嵩,唐文光.财政收入分配职能弱化与收入差距扩大[J].湖南财经高等专科学校学报,2005.
[4]杨天宇.论我国财政收入职能的重新定位[J].改革,2000.
论财政收入分配的公平原则
关键词：财政收入分配; 公平与效率; 政策调整
摘 要：财政收入分配的目标是实现公平,这也是财政收入分配的核心问题, 但是在财政收入分配中也要讲效率,财政分配活动不仅是宏观的活动,而且是微观的活动。不能把效率与公平简单对立起来。效率与公平作为一个整体,相互依存,两者之间既有统一性也有一定的矛盾,片面强调任何一方都有可能损害另一方。当前,我国财政在实现公平分配目标方面的功能在弱化,税收制度、社会保障、转移支付等调节收入差距的财政杠杆还没有完全发挥应有的作用。
一、财政收入分配的目标是实现公平分配
在市场经济中,影响收入分配的因素主要有两个:一是个人或经济主体拥有的要素的数量,又称为资本禀赋,它取决于先天继承和后天积累;二是这些生产要素在市场上的价格。如凭借劳动力的投入获得工资,凭借资本的投入获得利润,凭借土地的投入获得地租等。在市场竞争中,有许多不公平的因素影响着由市场机制决定的分配格局。由于要素拥有水平和市场价格水平存在极大的差异,劳动所得和资本所得之间及其内部会产生很大的差别。例如,人们的出生是无法选择的,但出生地、家庭的贫富影响到个人今后的教育及择业机会,以及他在市场体系中可以获得的收入。人们也存在天分上的差异,有的甚至天生残疾,根本无法向市场体系提供劳动,因而也无法从市场体系中获得收入。因此, 在市场体系中,每个人获取收入的机会也不是均等的,收入的过分悬殊被社会认为不公平。如果任这种不公平发展,会给社会经济带来危害,出现政治性和社会性的严重后果。因此,政府必须出面进行干预,调整市场机制所形成的收入分配差距,缓解收入分配上的不平等,改善特定群体如贫困者、青少年或老年人的不利状况,维护社会的稳定和长远的发展。这就是财政的二次分配职能,即财政按照公平分配原则通过税收和财政支出政策进行再分配,以校正市场初次分配的“失灵”。
财政收入分配的目标是实现公平分配,公平分配包括两个方面的含义:一是所有社会成员都具有同样的参与经济活动的资格即一视同仁,所有社会成员都按同一规则参与经济活动,各人按照其对生产的贡献份额获取相应的收入份额,即机会均等,这种均等,实际上遵循的是市场原则,属于市场公平,也叫经济公平。经济公平是市场经济的内在要求,强调的是要素投入和要素收入相对称,它是在平等竞争的环境下由等价交换来实现的。二是强调劳动成果在分配上的均等,这种均等是遵循社会道德准则,属于社会公平。市场经济条件下,由于各经济主体或个人所提供的生产要素不同、资源的稀缺程度不同以及各种非竞争因素的干扰,各经济主体或个人获得的收入会出现较大的差距,甚至同要素及劳动的投入不相对称,而过分的悬殊将涉及社会公平问题。社会公平是指将收入差距维持在现阶段社会各阶层居民所能接受的合理范围内,平均不等于公平,甚至是对社会公平的背离。西方国家对均等的处理,不完全是人人等额分配,而是在需要与可能之间进行权衡。因此,社会公平不是收入分配的平均主义,而是把收入差距控制在社会可以容忍的范围之内。贫富差距悬殊就是不公平,缩小贫富差距就是促进了公平。
财政收入分配的核心问题是实现公平分配,因而财政收入分配职能所要研究的问题,主要是确定公平分配的标准和显示财政调节收入分配的特殊机制和手段。实际上,由于各国的经济发展水平和历史传统的不同,不可能有一个统一的衡量公平分配的标准,当前各国几乎公认的是采取由洛伦兹曲线计算基尼系数来显示公平分配的程度。根据国际惯例,一般认为,基尼系数处于0.3-0.4之间是合理区间。我国目前的基尼系数已经接近0.5,说明收入差距已经较大,而且有继续扩大的趋势,因此,缩小收入分配差距已成为我国政府一项重要的经济政策。财政收入分配和国民经济初次分配的根本区别在于财政收入分配是单方面支付,而不是一种等价交换。例如,失业救济金发放不是由于失业人员付出了劳动才获得支付,相反,正是由于丧失劳动机会才要救济;贫困户补助也不是他们的劳动报酬,相反,正是由于他们正常的劳动报酬不足以保障基本生活才需要补助。同样,有较高收入者(达到纳税等级的人员)纳税,也是根据税法的规定,纳税人给征税机关单方面的支付,这种支付是强制的、无偿的。纳税和社会保障是政府在全社会范围内进行的,并且通常是根据法定方式强制贯彻的,因而能体现社会公平的原则。收入的初次分配是在生产单位内部进行的,影响范围小,涉及人员少,社会公平问题只
有靠财政再分配途径来解决。
二、财政收入分配中也要讲效率,不能把效率与公平简单对立起来
有些人认为,“效率”与“公平”是两个相互冲突的目标,讲求“公平”必然会损害“效率”,而要追求“效率”就必须牺牲“公平”。他们进一步主张,对发展中国家而言,其所面临的最紧迫的问题是“如何做大蛋糕”，而不是“怎样分配蛋糕”,为了进一步追求“效率”应当继续牺牲“公平”。上述观点无疑是错误的。“公平”与“效率”应是相辅相成的关系,而不是此消彼长的关系,二者间有内在统一性,只有依靠效率不断提高才能提供个体发展的物质条件,因此有利于实现社会公平;而社会公平又有利于劳动积极性的提高,有利于每个人聪明才智的发挥,可以促进效率的进一步提高。但效率和公平毕竟是两个不同的问题,就像一个钟摆的两个极一样,作为一个整体,它们谁也离不开谁,但又不可能重叠成一个点, 它们之间又是对分的关系。效率以市场机制的初始条件为起点,而公平不仅要改变由市场机制决定的收入分配格局,而且要改变市场机制运作的初始条件,两者之间有统一性但也有一定的矛盾,当这个矛盾激化到一定程度就可能发生冲突。
财政在进行收入分配时,要以公平为目标,但也要讲究效率,它表现在两个方面,一方面政府到市场经济领域中组织收入要讲效率,政府在组织财政收入时要恪守市场效率规则,以破坏市场效率规则来换取社会公平是不可取的。另一方面, 财政支出也要讲效率,要使一定的财政收入发挥更好的社会效益。
首先,从财政收入来看,财政收入的效率比较突出地体现在税收效率上。税收的效率包括经济效率和行政效率两个方面。税收的经济效率是指政府在以课税方式将经济资源从私人部门转移到公共部门的过程中所产生的额外负担最小和额外收益最大。税收额外负担是指课税除了给纳税人带来正常的经济负担外,对资源配置和经济运行产生的不良影响。税收额外负担的产生主要是由于税制设置不合理导致商品比价关系和人们经济行为的扭曲,扰乱市场配置资源的正常机制, 使资源配置和人们的行为选择难以达到最优状况,从而造成社会福利损失。税收的额外收益是与额外负担相反的一种状态,即课税后经济活动得到促进,社会利
益获得增加。税收的额外收益源于税收政策的恰当运用对市场缺陷的弥补,如对具有外部收益的项目给予税收照顾和对具有外部成本的项目予以税收惩罚。要使税收具有经济效率,一方面,应尽可能地保持税收对市场机制运行的“中性”影响, 充分发挥看不见的手对资源配置的调节作用;另一方面,应在一定范围内适当运用差别性的税收政策解决市场失灵问题,促进公共利益的增长。税收的经济效率还涉及到税收的中性与税收的经济调节作用问题。所谓税收的中性,是指政府课税对纳税人的市场行为选择不发生影响,不给纳税人带来超出税款之外的额外负担,不干扰市场机制的正常运行。而税收的调节作用,则意味着税收对市场活动的干预,对经济主体行为选择的引导,并与实现一定的政府目标有关。表面上看,保持税收的中性与发挥税收的调节作用是矛盾的,因为要“中性”就不能有“调节”, 要“调节”必然失去“中性”。但实际上两者之间具有统一性,税收的中性是对市场“有效”而言的,即在市场对资源的配置能达到“帕累托效率”的领域,税收应尽量保持中性;而税收的调节作用是对市场“失效”而言的,即在市场机制难以有效作用的领域,通过税收干预来实现资源配置的帕累托效率。因此,无论保持税收中性还是发挥税收的调节作用,其目的都是促使经济资源配置达到帕累托最优状态。在市场经济条件下,由于市场机制在资源配置中具有基础性作用,从而使税制结构具有中性是首要的,差别性的税收政策应当建立在税收中性的基础上。税收的行政效率是指税收征纳过程所发生的费用最小化,即税收成本最低,包括税务机关执行税收法令的成本和纳税人遵照税收法令纳税的成本。提高税收的行政效率要求税制简便、透明、易于操作和实施,税务机关的管理效率和税务人员的素质较高, 社会成员依法纳税的自觉性较强。除此以外,还有收费的效率,如果一个地区乱收费,势必会使这个地区投资环境恶化,导致市场效率的下降,最终导致经济和社会发展的落后, 这实际是最大的不公平。
从财政支出角度看,财政收入分配的效率主要体现在既定的财政收入规模下,如何实现社会福利最大化,社会福利水平是公平与效率的函数,由此产生了评价财政支出的两个准则:一是公平准则;二是效率准则。任何一笔财政支出都应当同时从公平和效率做出评价,只择其一是偏颇的。就社会保障而言,当然是为了弥补市场失灵,体现公平原则,然而,在规则制订过程中也应当适当考虑效率的原则。例如,法定基本养老金主要是为了保障退休职工基本生活,在这一点上体现了平
等原则。然而,各单位以及各单位内部各个职工的法定基本养老金水平还是有一定差别的,各人的基本养老金和他们退休时的工资额还是在一定程度上挂钩的, 这样的制度设计有利于进一步调动在职职工的劳动工作积极性,体现出社会保障中的效率原则。欧洲的一些“福利国家”( 如英国、德国) 正在承受社会高福利所带来的巨大经济压力。特别是过高的福利甚至使国家提供的就业岗位无人上岗。例如,德国的失业者宁愿无所事事,也不去从事国家提供的就业岗位,就是因为通过工作所提高的生活水平的幅度与其不工作时相比微乎其微。这时的福利制度就降低了整个社会发展的效率。除此之外,财政的公共性投资也要讲究效率, 从宏观角度来说,财政公共投资的范围应该严格界定在非盈利性的、外部性很强的领域,否则就会对社会投资产生“挤出效应”,影响整个社会资源配置效率。可见,财政再分配中尽管以公平为目标,但也不能不考虑效率。
三、调节我国收入分配差距的财政政策建议
我国财政的收入分配职能应定位于调节个人收入分配,通过一系列税收和财政支出政策,达到缩小全社会收入分配差距的目的。为此,需要对现行的财政分配职能进行调整,弥补现行财政政策在调节收入差距方面的缺陷。从财政收入方面, 首先,建立以累进性税收为主体的税收体系。目前,我国税收收入的构成是:流转税占70% ,其中增值税占 45% 以上;所得税占17% 左右,其中个人所得税占3% 左右;财产税、遗产税、赠予税和社会保障税尚未开征。这表明,我国税收结构中具有累进性的部分仅占总税收的3% 左右。如果在这种税制下调控个人收入分配,则对低收入阶层和中等收入阶层的转移支付将不是由高收入阶层负担, 而是由全体社会成员负担,这实际上难以起到调控收入差距的作用。我国要完善财政收入分配的职能,就应该对税收结构进行改革,尽快设计个人所得税税制模式,改进税收方法,同时开征财产税、遗产税、赠予税和社会保障税等新税种。其次,在完善税种结构基础上,加大收入再分配的力度。在西方国家,转移支付的主要指向是低收入阶层,中等收入阶层的社会保障主要来源于累退性的社会保障税。低收入阶层主要是接受各种无偿的社会福利项目的援助,如救济、补助等。而中等收入阶层需要的转移支付,则是在现行社会统筹与个人账户相结合的社会保障模式中, 加大社会统筹的力度,社会统筹的资金应有较大部分来源于各种累进性税收。即使现行模式将来改为统一的社会保障税,财政社会保障支出中来源于累进性税收
的比重也应扩大,这是通过转移支付调控收入差距的必要条件。实际上,西方国家中等收入阶层的社会保障也并不完全来源于社会保障税。以瑞典为例,1987年社会保障税占中央政府支出的比重仅为28.15% 左右,同期社会保障支出占中央政府支出的50.18%,中间的差额只能由累进性税收来补足。
从财政支出角度看,首先,要均衡义务教育、公共卫生、基础设施与公共设施等公共产品的城乡供给。在义务教育方面,关键是要改变农村义务教育政府财政投入实行乡财政或县财政为主体的体制,中央和省级政府应主要分摊农村义务教育经费,建立起中央及其以下政府合理分摊农村义务教育经费的财政体制。在公共卫生方面,要转变城乡之间卫生经费投入悬殊的状况,就需要改变目前公共卫生经费“重城市、轻农村”的投入体制,建立起与公共财政目标相一致的公共卫生经费投入新体制。这就是说, 要按照公共财政的要求,各级政府应积极调整财政支出结构,逐年增加公共卫生经费投入,增长幅度不能低于同级财政经常性支出增长幅度。并且,要按照城乡统筹的要求,将新增公共卫生经费主要投向农村。在公共设施和基础设施方面,要通过增加对农业和农村的投入,来转变城市的基础设施和公共设施不需要市民负担,而在农村则需要农民负担的不合理状况。
其次,建立规范的政府间的财政转移支付制度。为了发挥政府间转移支付在调节地区之间收入分配中的功能,迫切需要对我国目前的政府间转移支付制度进行修改和完善,以建立起比较规范的政府间财政转移支付制度。这主要应从以下方面着手进行:一是逐步剔除“基数法”,更多地使用因素法作为转移支付制度拨付的依据。二是转移支付的规模要适度,规模太小则失去意义,规模过大则会增加中央财政的负担。三是转移支付中应加强专项补助,主要运用公路、铁路、海运、港口、航空、邮政电讯、大型农田水利设施、农业开发项目, 加强对能源及原材料、教育、科学、文化的补助。四是在转移支付中, 不仅要健全中央对地方的纵向转移支付制度,而且也要考虑到中央政府财力有限和地区之间经济实力悬殊的状况, 积极创造条件, 逐步建立起发达地区对不发达地区的横向转移支付制度。
从整个财政管理体制来看,需要按照公共财政框架建立复式预算体系。这种体系的好处在于,它可以在一定程度上避免各种财政支出互相挤占的情况。例如, 我国的复式预算体系可以由政府经常性预算、公共建设预算、社会保障预算、国有资产经营预算和国家债务管理预算组成。在此体系中,社会保障预算的内容和
资金来源是明确的,社会保障税和部分累进性税收要固定用于社会保障支出,政府不能将其随意挪用于行政管理费和基本建设支出。可见,这种预算体系对于避免对财政收入的滥用具有积极作用, 它的建立将有利于我国财政收入分配职能的转型。
参考文献：
[1]刘京焕，陈志勇,李景友.财政学原理[M].北京:中国财政经济出版社,2001.
[2]陈共.财政学[M].北京:中国人民大学出版社,2004.
[3]刘乐山,刘嵩,唐文光.财政收入分配职能弱化与收入差距扩大[J].湖南财经高等专科学校学报,2005.
[4]杨天宇.论我国财政收入职能的重新定位[J].改革,2000.