摘 要 司法公信不彰、权威未立是转型社会一个无法回避的现实，如何善用涉诉信访制度的民意表达和司法监督功能，同时有效防控非正常涉诉信访、维护司法权威，成为实践中各级法院关注的焦点之一。本文从涉诉信访终结程序入手，通过分析基层法院涉诉信访的现状与特点，结合目前国内实施涉诉信访终结制度的基本情况、主要经验，探讨涉诉信访终结制度的作为纠纷导出机制的价值利弊和运行空间。
关键词 涉诉信访 终结制度 导出程序
作者简介：陈慧琳、范功怡，厦门市湖里区人民法院。
中图分类号：D925文献标识码：A文章编号：1009-0592（2012）12-050-02
“法治绝不意味着一切纠纷都由法院解决，……提倡把一切纠纷和社会矛盾都纳入司法渠道来解决，经由诉讼解决一切社会矛盾的单向度思维，是对法律之治的肤浅理解，也是法治不能承受之重。”豍
一、问题界定：涉诉信访案件的现实解构与分析
对涉诉信访制度的考察是认识中国司法的历史和现实的一个较好切入点，为了解决不能自然了结的疑难涉诉信访案件，全国各地法院陆续进行涉诉信访终结机制的建设和实践。从定义上说，涉诉信访是指与某一具体诉讼案件相联系，针对人民法院审判和执行案件的行为或结果，要求人民法院启动司法程序、实施一定诉讼行为的人民群众的来信来访。而涉诉信访的终结则指一个符合受理条件的信访案件经法定程序处理后，信访人应息诉罢访却仍坚持上访，遂由有权主体对信访事项进行审核并作出予以终结之决定。
事实上，涉诉信访远早于其概念的提出而实际存在，并正藉由社会环境的变化、信息网络技术的发展和时间的累积作用发生转变：集体访、越级访、缠讼缠访及重复上访等重大信访和非正常性信访案件的比例在持续增加，单个信访案件越来越容易附着上社会不满情绪而成为社会和网络舆情关注的焦点，甚至激化为群体性事件，信访问题对社会的冲击性和影响力愈发显现。
信访动因大致有以下几点：权益受损、生活困难为寻求出路、认为被不公对待怨气难平、希望通过上访获利、视上访为寻求慰藉的手段或为精神寄托。信访动因不仅产生于信访之前或信访之初，也形成于信访过程之中；不仅包含现实物质因素，也包含心理等非物质因素；信访行为不仅有主动为之，也有追随他人而为甚至被动参与。
由于引发涉诉信访的深层矛盾有些是难以从根本上解决的，因此以以往信访制度的非程序性，信访案件的办理往往没有终点。为了维持公共秩序、节约司法资源，同时也为了更有效地救济信访人，必须建立和完善信访终结机制。任何一个复杂社会问题产生的背后都有着结构繁复的系统性因素，涉诉信访也不例外。由于“‘系统’是一个有组织的或复合的整体，是一套有相互联系与相互依赖的部分所构成的集合体”，因此只有将涉诉信访及其终结问题建基在系统分析之上，精致解析涉诉信访案件运作流程的全貌，才能够展现其所反映的社会问题的真正逻辑，以便为进一步寻获问题应对方案提供理论基础和路径依赖。
二、司法选择：涉诉信访终结机制的立法与操作
“新中国政法文化在司法的具体实践上主要表现为两个方面：一是司法的群众路线；一是司法的实事求是原则。这两个方面都超越了资本主义的形式理性化的司法制度，提供了一种民主参与的渠道，并构成了信访制度的理念基础。”涉诉信访终结制度的构建与发展，不可避免地必须根植于上述理念基础上，但涉诉信访终结制度以程序效率为本旨，与上述理念存在一定程度上的紧张。从我国目前关于涉诉信访终结制度的立法和操作，可以略微窥见实践中司法选择的理性脉络：
（一）涉诉信访终结机制的立法
我国《宪法》规定了两审终审制度，《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》、《行政诉讼法》以及最高人民法院相关司法解释也明确规定涉诉信访问题只能通过法律渠道加以解决，这些为涉诉信访终结机制的建立提供了立法基础。
2005年，中央政法委在总结一些地方的经验后，出台了《涉法涉诉信访案件终结办法》，首次明确提出四种类型涉诉信访案件可以实施终结。此后，各地陆续开展试点工作。
2009年3月，最高人民法院出台的《人民法院第三个五年改革纲要（2009-2013）》中明确提出了完善涉诉信访工作机制，研究建立涉诉信访终结机制的目标。2009年8月，中央政法委出台了《关于进一步加强和改进涉法涉诉信访工作的意见》，指出对于涉法涉诉反复上访的问题，将实行信访终结制度，以维护司法裁判的权威性和终局性。
2010年5月15日，最高人民法院下发《人民法院涉诉信访案件终结办法》，就终结报送的审查主体、备案需递交的材料、案件终结后的后续处理做了进一步规定，并作为涉诉信访“五项制度”之一，在全国各级法院推行。
（二）涉诉信访终结机制的操作及分析
最高人民法院《人民法院涉诉信访案件终结办法》第四条规定，高级人民法院应根据该办法和当地实际制定涉诉信访案件终结办法，开展涉诉信访案件终结工作。实践中的做法可以大致分为“大系统终结”和“法院系统终结”两种。豓以由高级人民法院决定终结的情况为例，采用“大系统终结”制度的地区，终结办法系由省政法委制订，拟终结的案件由自原终审法院层报至高级人民法院审查决定是否终结，报省政法委备案。而“法院系统终结”制度中，涉诉信访终结的效力仅限于法院内部，由于没有得到省政法委、省人大等领导机关的认同，对于高级人民法院决定终结的案件，只要当事人向这些领导机关信访或是中央有关部门转办，案件仍将被交办，法院仍需对交办案件进行审查。暂且不论案件实体问题是否解决，仅就程序上看，第二种做法更不彻底，因此“在没有建立全国统一的涉诉信访终结制度或者全国统一的信访终结制度（包括涉诉信访、行政信访等各种信访在内）之前”，第一种做法“应该是目前的发展方向”。
由此我们可以得到几个结论：其一、建立囊括党政机关在内的统一涉诉信访终结体系更有利于部门间的协同、认可和配合，从而能在一定程度上缓和“终结制度虚置”的尴尬；其二，由于涉诉信访终结制度无法完全担负起从根本上平息上访的作用，过于严苛和复杂的终结程序将牵扯相关人员的大量精力，操作难度大，流程周期长，最大的效果却很可能仅体现在信访指标“好看”、为上级部门“松绑”上。 三、理论证成：涉诉信访终结机制的价值与意义
如前所述，无论是涉诉信访本身，还是涉诉信访终结机制，在司法实践中都面临执行和效果的双重困境。应对这一难题，首先要求在系统背景下对之前所做之种种努力和所设计之种种制度作预期上的重新定位，并返归“程序”本身思考突破。
（一）价值重定：社会问题还是法律问题
我们期望涉诉信访制度具备民意表达功能、群众监督功能、化解矛盾功能，尤其期待通过受理信访者的申诉与求决，对人与人、人与社会组织之间的关系进行再调整，理顺群众情绪。与之相适应，涉诉信访终结制度则背负着化解缠访问题的使命。
事实上，我们对涉诉信访制度的上述功能定位，正是使得涉诉信访制度乃至整个司法系统承受巨大压力和处于尴尬境遇的原因之一。引发涉诉信访的根源问题纷繁复杂，很大一部分仅靠法院一己之力无法得到根本解决，任何形式的信访终结制都存在沦为“一厢情愿的宣告”的风险。我们亟需对涉诉信访及其终结制度进行价值和功能的重定。
（二）导出程序的意义：“从云端拉回地面”与综合治理
涉诉信访终结制度更为合理的定位应该是为进入司法体系的信访案件提供导出机制，从而保证制度应当具有的权威性和法律效力。在此基础上，应尽量发挥其约束信访者正确行使权利、敦促信访者进行理性选择、为法院处理结论提供正当性依据的作用。
具体而言，规范化涉诉信访终结制度的现实功能之一，在于能促使信访人在准备启动信访程序时认真考虑信访权的现实存在的状况，在依法进入信访程序后理性地行使信访权，在信访程序结束后理性对待处理结果，真正通过建立信访人合理预期来最大限度实现信访权正当行使的可能，把部分信访人“从可能的虚妄云端拉回地面”。其二，规范化的涉诉信访终结制度强调在法治的框架内解决问题。“理性之声告诉我们，为使我们自己的需要适应他人的需要，为使公共生活具有意义，对个人行为施以一定的道德限制和法律约束是必要的”。既能减少外界对信访制度原有的人治色彩的批评，也能提高访民乃至全社会依法信访的观念和意识，有助于使信访制度运作走上有序的良性轨道。其三，规范化的涉诉信访终结制度是对信访疑难问题的一种疏导。围堵而败，疏导而成，即便是信访难案，也存在有利于问题解决的通道，此种情形尤其需要来自程序的引导，从而避免将矛盾一味压制在司法领域内，最终至拖延或敷衍。
四、制度构建：涉诉信访终结机制的流程与效力
落实到制度构建上，应以实现维持公共秩序、节约司法资源、有效救济信访人为指导原则。
（一）涉诉信访终结制度流程设置
（1）听取诉求；（2）进行初步答复；（3）联络法律援助部门，向有需要的信访人提供法律援助；（4）通过摇号随机选择独立律师，由其介入并就信访事项合法性、合理性等问题出具律师意见；（5）组织多部门联席会议，锁定最终的化解方案；将方案告知当事人，信访当事人如接受，则出具司法调解书，信访事项终结，此为“以终促化”；若信访当事人不接受，举行听证会；（6）召开信访终结听证会，通知当事人、利益相关人和亲属参加，由评议组听取双方诉求并作出评议意见；（7）法院有权核查单位及监督机关召开办公会议集体研究审核，结合听证评议情况，决定是否申报核查终结；（8）如会议审议通过，由法院出具终结意见书并制定稳控责任单位，报上一级法院审核备案；（9）对终结结论及稳控责任单位进行公示；（10）宣告终结后，稳控责任单位在锁定的化解方案内对信访人进行跟踪救济。
（二）涉诉信访终结的效力
“涉诉信访案件经过一定的办理和复查程序后，案件虽未化解但符合规定的条件时，可经有关机关审批后结案；终结之后信访人仍然来信来访的，原承办机关不再受理并做其他的实体处理。”豗涉诉信访终结决定具有终局性，即其法律后果是在程序上终结了信访事项的办理，仅从法律、政策等方面给予指导和帮助，具体效力应表现在三个方面：一是各级法院不再将其信访诉求作为申诉案件立案审查、复查；二是上级政法机关、信访机构不再作为涉诉信访问题向下级法院交办、转办和通报；三是当地党委、政府可以将省级以上法院作出的终结结论，作为认定无理上访、缠访闹访的根据，并对无理再访者依法采取管束措施。
五、结语
总之，涉诉信访必须辅以终结制度，终结制度的价值目标在于保证涉诉信访制度应当具有的权威性和法律效力，形成信访与诉讼、复议的有效分隔和良性互动，并通过明确界定终结制度的条件、程序、效力等要素实现纠纷导出，从而适应在更为宏大背景下化解纠纷的现实需要。
摘 要 司法公信不彰、权威未立是转型社会一个无法回避的现实，如何善用涉诉信访制度的民意表达和司法监督功能，同时有效防控非正常涉诉信访、维护司法权威，成为实践中各级法院关注的焦点之一。本文从涉诉信访终结程序入手，通过分析基层法院涉诉信访的现状与特点，结合目前国内实施涉诉信访终结制度的基本情况、主要经验，探讨涉诉信访终结制度的作为纠纷导出机制的价值利弊和运行空间。
关键词 涉诉信访 终结制度 导出程序
作者简介：陈慧琳、范功怡，厦门市湖里区人民法院。
中图分类号：D925文献标识码：A文章编号：1009-0592（2012）12-050-02
“法治绝不意味着一切纠纷都由法院解决，……提倡把一切纠纷和社会矛盾都纳入司法渠道来解决，经由诉讼解决一切社会矛盾的单向度思维，是对法律之治的肤浅理解，也是法治不能承受之重。”豍
一、问题界定：涉诉信访案件的现实解构与分析
对涉诉信访制度的考察是认识中国司法的历史和现实的一个较好切入点，为了解决不能自然了结的疑难涉诉信访案件，全国各地法院陆续进行涉诉信访终结机制的建设和实践。从定义上说，涉诉信访是指与某一具体诉讼案件相联系，针对人民法院审判和执行案件的行为或结果，要求人民法院启动司法程序、实施一定诉讼行为的人民群众的来信来访。而涉诉信访的终结则指一个符合受理条件的信访案件经法定程序处理后，信访人应息诉罢访却仍坚持上访，遂由有权主体对信访事项进行审核并作出予以终结之决定。
事实上，涉诉信访远早于其概念的提出而实际存在，并正藉由社会环境的变化、信息网络技术的发展和时间的累积作用发生转变：集体访、越级访、缠讼缠访及重复上访等重大信访和非正常性信访案件的比例在持续增加，单个信访案件越来越容易附着上社会不满情绪而成为社会和网络舆情关注的焦点，甚至激化为群体性事件，信访问题对社会的冲击性和影响力愈发显现。
信访动因大致有以下几点：权益受损、生活困难为寻求出路、认为被不公对待怨气难平、希望通过上访获利、视上访为寻求慰藉的手段或为精神寄托。信访动因不仅产生于信访之前或信访之初，也形成于信访过程之中；不仅包含现实物质因素，也包含心理等非物质因素；信访行为不仅有主动为之，也有追随他人而为甚至被动参与。
由于引发涉诉信访的深层矛盾有些是难以从根本上解决的，因此以以往信访制度的非程序性，信访案件的办理往往没有终点。为了维持公共秩序、节约司法资源，同时也为了更有效地救济信访人，必须建立和完善信访终结机制。任何一个复杂社会问题产生的背后都有着结构繁复的系统性因素，涉诉信访也不例外。由于“‘系统’是一个有组织的或复合的整体，是一套有相互联系与相互依赖的部分所构成的集合体”，因此只有将涉诉信访及其终结问题建基在系统分析之上，精致解析涉诉信访案件运作流程的全貌，才能够展现其所反映的社会问题的真正逻辑，以便为进一步寻获问题应对方案提供理论基础和路径依赖。
二、司法选择：涉诉信访终结机制的立法与操作
“新中国政法文化在司法的具体实践上主要表现为两个方面：一是司法的群众路线；一是司法的实事求是原则。这两个方面都超越了资本主义的形式理性化的司法制度，提供了一种民主参与的渠道，并构成了信访制度的理念基础。”涉诉信访终结制度的构建与发展，不可避免地必须根植于上述理念基础上，但涉诉信访终结制度以程序效率为本旨，与上述理念存在一定程度上的紧张。从我国目前关于涉诉信访终结制度的立法和操作，可以略微窥见实践中司法选择的理性脉络：
（一）涉诉信访终结机制的立法
我国《宪法》规定了两审终审制度，《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》、《行政诉讼法》以及最高人民法院相关司法解释也明确规定涉诉信访问题只能通过法律渠道加以解决，这些为涉诉信访终结机制的建立提供了立法基础。
2005年，中央政法委在总结一些地方的经验后，出台了《涉法涉诉信访案件终结办法》，首次明确提出四种类型涉诉信访案件可以实施终结。此后，各地陆续开展试点工作。
2009年3月，最高人民法院出台的《人民法院第三个五年改革纲要（2009-2013）》中明确提出了完善涉诉信访工作机制，研究建立涉诉信访终结机制的目标。2009年8月，中央政法委出台了《关于进一步加强和改进涉法涉诉信访工作的意见》，指出对于涉法涉诉反复上访的问题，将实行信访终结制度，以维护司法裁判的权威性和终局性。
2010年5月15日，最高人民法院下发《人民法院涉诉信访案件终结办法》，就终结报送的审查主体、备案需递交的材料、案件终结后的后续处理做了进一步规定，并作为涉诉信访“五项制度”之一，在全国各级法院推行。
（二）涉诉信访终结机制的操作及分析
最高人民法院《人民法院涉诉信访案件终结办法》第四条规定，高级人民法院应根据该办法和当地实际制定涉诉信访案件终结办法，开展涉诉信访案件终结工作。实践中的做法可以大致分为“大系统终结”和“法院系统终结”两种。豓以由高级人民法院决定终结的情况为例，采用“大系统终结”制度的地区，终结办法系由省政法委制订，拟终结的案件由自原终审法院层报至高级人民法院审查决定是否终结，报省政法委备案。而“法院系统终结”制度中，涉诉信访终结的效力仅限于法院内部，由于没有得到省政法委、省人大等领导机关的认同，对于高级人民法院决定终结的案件，只要当事人向这些领导机关信访或是中央有关部门转办，案件仍将被交办，法院仍需对交办案件进行审查。暂且不论案件实体问题是否解决，仅就程序上看，第二种做法更不彻底，因此“在没有建立全国统一的涉诉信访终结制度或者全国统一的信访终结制度（包括涉诉信访、行政信访等各种信访在内）之前”，第一种做法“应该是目前的发展方向”。
由此我们可以得到几个结论：其一、建立囊括党政机关在内的统一涉诉信访终结体系更有利于部门间的协同、认可和配合，从而能在一定程度上缓和“终结制度虚置”的尴尬；其二，由于涉诉信访终结制度无法完全担负起从根本上平息上访的作用，过于严苛和复杂的终结程序将牵扯相关人员的大量精力，操作难度大，流程周期长，最大的效果却很可能仅体现在信访指标“好看”、为上级部门“松绑”上。 三、理论证成：涉诉信访终结机制的价值与意义
如前所述，无论是涉诉信访本身，还是涉诉信访终结机制，在司法实践中都面临执行和效果的双重困境。应对这一难题，首先要求在系统背景下对之前所做之种种努力和所设计之种种制度作预期上的重新定位，并返归“程序”本身思考突破。
（一）价值重定：社会问题还是法律问题
我们期望涉诉信访制度具备民意表达功能、群众监督功能、化解矛盾功能，尤其期待通过受理信访者的申诉与求决，对人与人、人与社会组织之间的关系进行再调整，理顺群众情绪。与之相适应，涉诉信访终结制度则背负着化解缠访问题的使命。
事实上，我们对涉诉信访制度的上述功能定位，正是使得涉诉信访制度乃至整个司法系统承受巨大压力和处于尴尬境遇的原因之一。引发涉诉信访的根源问题纷繁复杂，很大一部分仅靠法院一己之力无法得到根本解决，任何形式的信访终结制都存在沦为“一厢情愿的宣告”的风险。我们亟需对涉诉信访及其终结制度进行价值和功能的重定。
（二）导出程序的意义：“从云端拉回地面”与综合治理
涉诉信访终结制度更为合理的定位应该是为进入司法体系的信访案件提供导出机制，从而保证制度应当具有的权威性和法律效力。在此基础上，应尽量发挥其约束信访者正确行使权利、敦促信访者进行理性选择、为法院处理结论提供正当性依据的作用。
具体而言，规范化涉诉信访终结制度的现实功能之一，在于能促使信访人在准备启动信访程序时认真考虑信访权的现实存在的状况，在依法进入信访程序后理性地行使信访权，在信访程序结束后理性对待处理结果，真正通过建立信访人合理预期来最大限度实现信访权正当行使的可能，把部分信访人“从可能的虚妄云端拉回地面”。其二，规范化的涉诉信访终结制度强调在法治的框架内解决问题。“理性之声告诉我们，为使我们自己的需要适应他人的需要，为使公共生活具有意义，对个人行为施以一定的道德限制和法律约束是必要的”。既能减少外界对信访制度原有的人治色彩的批评，也能提高访民乃至全社会依法信访的观念和意识，有助于使信访制度运作走上有序的良性轨道。其三，规范化的涉诉信访终结制度是对信访疑难问题的一种疏导。围堵而败，疏导而成，即便是信访难案，也存在有利于问题解决的通道，此种情形尤其需要来自程序的引导，从而避免将矛盾一味压制在司法领域内，最终至拖延或敷衍。
四、制度构建：涉诉信访终结机制的流程与效力
落实到制度构建上，应以实现维持公共秩序、节约司法资源、有效救济信访人为指导原则。
（一）涉诉信访终结制度流程设置
（1）听取诉求；（2）进行初步答复；（3）联络法律援助部门，向有需要的信访人提供法律援助；（4）通过摇号随机选择独立律师，由其介入并就信访事项合法性、合理性等问题出具律师意见；（5）组织多部门联席会议，锁定最终的化解方案；将方案告知当事人，信访当事人如接受，则出具司法调解书，信访事项终结，此为“以终促化”；若信访当事人不接受，举行听证会；（6）召开信访终结听证会，通知当事人、利益相关人和亲属参加，由评议组听取双方诉求并作出评议意见；（7）法院有权核查单位及监督机关召开办公会议集体研究审核，结合听证评议情况，决定是否申报核查终结；（8）如会议审议通过，由法院出具终结意见书并制定稳控责任单位，报上一级法院审核备案；（9）对终结结论及稳控责任单位进行公示；（10）宣告终结后，稳控责任单位在锁定的化解方案内对信访人进行跟踪救济。
（二）涉诉信访终结的效力
“涉诉信访案件经过一定的办理和复查程序后，案件虽未化解但符合规定的条件时，可经有关机关审批后结案；终结之后信访人仍然来信来访的，原承办机关不再受理并做其他的实体处理。”豗涉诉信访终结决定具有终局性，即其法律后果是在程序上终结了信访事项的办理，仅从法律、政策等方面给予指导和帮助，具体效力应表现在三个方面：一是各级法院不再将其信访诉求作为申诉案件立案审查、复查；二是上级政法机关、信访机构不再作为涉诉信访问题向下级法院交办、转办和通报；三是当地党委、政府可以将省级以上法院作出的终结结论，作为认定无理上访、缠访闹访的根据，并对无理再访者依法采取管束措施。
五、结语
总之，涉诉信访必须辅以终结制度，终结制度的价值目标在于保证涉诉信访制度应当具有的权威性和法律效力，形成信访与诉讼、复议的有效分隔和良性互动，并通过明确界定终结制度的条件、程序、效力等要素实现纠纷导出，从而适应在更为宏大背景下化解纠纷的现实需要。