县域内教师交流的机制梗阻与政策重建
基于综合改革的战略思维，我国教育政策在经费保障、办学条件标准化、教育信息化和教师队伍建设等多个层面上共同推进义务教育均衡发展，并且把教师资源一体化作为突破的政策关键，把教师交流作为实现教师资源一体化的重要举措。十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，把实行校长教师交流轮岗作为破解择校难题、办好人民满意教育的一项重要举措。教育部随后明确表示，要加快推进县域内校长教师交流轮岗，力争用3~5年时间实现县域内校长教师交流的制度化、常态化。2014年9月2日，《教育部 财政部 人力资源和社会保障部关于推进县(区)域内义务教育学校校长教师交流轮岗的意见》发布，提出加快推进校长教师交流轮岗，坚持以人为本，实行政策兜底与激励引导相结合，政策引导为主，行政手段为辅。2015年6月1日，《乡村教师支持计划(2015—2020年)》发布，提出县域内重点推动县城学校教师到乡村学校交流轮岗。教师交流作为未来义务教育一项基本的教育政策已在国家和地方层面上达成了共识。我国有些地区探索性实施教师交流政策已经有十余年，但由于政策设计并不完善，在实践中遭遇相关主体的软抵抗而未能取得预期效果，教师交流政策陷入了执行难、效果差的尴尬境地，甚至有部分地区放弃了继续实施该政策。因此，如何构建教师交流的长效机制是各地需要直面的现实难点问题。
各地教师交流政策的问题检视
近几年，辽宁、北京、四川、安徽、山东、山西、湖南等22省(市)相继出台了教师交流政策，并选择一些区(县)进行政策试点，在实践中摸索出了一些经验，但在政策设计、政策宣传和政策实施等多个环节上也显现出了一些问题，最终导致各主体未能形成政策合力，影响了政策执行的效果。
“自上而下”式的政策设计，忽视政策对象的客观现实和主体意愿
各地在制订教师交流政策时以政府为主导，把交流学校、交流教师和接收学校等利益相关主体仅看成是政策指令的服从者和执行者而不是政策制订的参与者。因此，在制订程序上，体现了强制性制度变迁，弱化了诱致性制度变迁，只有“自上而下”的过程，缺乏“自下而上”的过程。参与城乡交流的教师往往是因行政命令而被迫参与城乡教师交流活动。教育相关部门仅基于“支教”的经验和国外教师交流的做法，在政策制订前并未开展广泛的调查论证。教育部门并没有掌握相关主体的基本信息和真实意愿，如城镇学校可参与交流教师的特征和恰当比例；农村学校的发展短板，以及补齐短板所需教师的学科、年龄、教科研能力等特征。信息的不对称使决策部门无法及时进行政策调整。这种政策设计方式最终导致相关主体缺乏主体责任意识，普遍认为把该政策落实好是政府的事情，城镇学校派教师到农村是为了应付上级教育部门的要求；城镇教师到农村大多走过场、混经历，为了回到城镇学校给评职称或评先进加分；农村教师到城镇学校也主要从个人发展的角度出发进行学习，没有考虑到回到农村学校如何带动身边的教师共同发展；甚至连政策的最大可能受益者农村学校也对该政策“不太领情”，
认为政府实施城乡教师交流是为了出政绩。由于遭遇了基层的抵触，该政策虽有较大的实施规模，却未能达到预期的效果。有学者对四川某县曾经参与交流或正在进行交流的近百位教师的调查显示，36%的教师是迫于外部压力参与交流，自己的意愿未得到充分尊重；44%的教师对交流过程不满意和非常不满意；高达91%的教师认为交流流于形式。
“道德绑架”式的政策宣传，忽略目标群体的政策认同和动力激发
政策宣传不仅是一种信息工具，而且也是一种引导性工具和劝诫性工具，是公共政策执行的重要手段和方法，是影响人们行动的技巧。政策宣传对教师交流政策的顺利实施至关重要，它直接影响政策主体对该政策的价值、目标、实施方法和程序的认同程度和参与意愿。这是一个政策散播和政策内化的过程，直接决定了政策可获得的配合度和实施的顺利程度。目前各地的政策宣传缺乏政策解释和沟通，过于刚性，过多地强调政府实施该政策的重大意义，而忽略了基层政策对象的差异和意愿。各地在宣传教师交流政策时过于简单化和程序化，并没有给学校和教师解释清楚为什么要制订教师交流政策，当前教育发展的历史背景是什么，未来的基本趋势怎样，它的重大意义在哪里。有些地方甚至直接贴上道德的标签，把城镇学校配合该项政策表述为“帮助农村薄弱学校”，把选派城镇教师到农村学校交流表述为“下到农村去作贡献”。如果城镇学校不配合被认为是不顾大局，而教师不配合被认为是思想觉悟不高甚至师德有问题，在年终考评和职
称晋升时采取减分或者惩罚的措施。这种做法最终导致教师对该政策未能充分理解，忽视了政策执行主体交流动力的激发，真实的政策认同并没有那么高。
“一刀切”式的政策推行，缺乏针对性的配套政策和保障措施
公共政策的执行不是简单地照本宣科，它涉及广泛的决策行为，这使政策执行本身也是一种设计，是执行者对政策方案的再设计。城镇和农村每个学校在办学理念、管理方式、发展阶段、教师队伍结构等诸多方面均存在差距，采用单一化的交流模式、一致化的交流步伐不仅不能取得预期效果，还会打乱学校的发展节奏，影响学校发展规划的顺利实施。许多地方实施教师交流政策过于激进和功利，对政策环境的分析不够，过多关注政策结果，要求速度要快，覆盖面要广。对一所学校而言，一支结构合理、稳定的教师队伍是教育质量的保障，而培养一支结构合理的教师队伍需要经历一个教师退出、引进和培养的优化过程，要完成这一过程通常需要多年的时间，如果盲目抽调过大比例的教师参与交流将会破坏原有学校的教师队伍基本结构，而对接收学校而言新来的教师未必吻合其学校特征，对农村学校的教师队伍结构也不利。中国教育科学研究院对11867位校长的调查结果显示，有72.7%的校长认为交流来的教师并非所需，36.18%的校长认为流动不利于教师队伍稳定，22.9%的校长认为教师交流扰乱正常的教学活动。对教师个体而言，教师交流政策关涉交流教师的切身利益。我国许多农村学校规模小、分布广，教师如果交流到这些学校必然会影响部分教师的家庭生活，包括食宿、交通、赡养老人和接送小孩上下学等；教师交流到一个新学校需面临重新适
应的问题，如果未能很好适应新学校的管理方式和学校文化，其工作业绩可能会下降，这将会影响其未来的职业发展。各地针对交流教师的周转房建设、交通补贴、生活补偿等保障措施和奖励、评价和监督等配套政策并不健全，导致城镇教师到农村学校后“人在心不在”，希望能够早日回到城镇学校。农村教师到城市学校却容易出现“水土不服”，很难融入城市教师群体中，最终都未能达到应有的成效。
教师交流政策效果保证的机制分析
为了达到预期的政策目标，避免出现“机制梗阻”和“机制偏离”，教师交流政策应具有激励相容效应，内化为全体教师认可的职业约束并且形成公平的全员轮换机制，其中激励相容是为了使该政策能够“精准落地”，认可的职业约束是为了使该政策能够“效果最优”，而公平的全员轮换模式则是为了使该政策能够“持续稳定”。
教师交流政策应具有激励相容效应
美国著名经济学家里奥尼德·赫维茨于1972年提出了“激励相容”的概念。现代经济学假设，每个个体(包括个人、组织等)在主观上都追求个体利益，按照主观私利行事，如果能进行一种制度安排，使社会生活中各个相关主体追求自身利益最大化的行为，与全社会福利的最大化目标相吻合，那这一制度安排，就可称之为“激励相容”。教师交流政策是教育行政部门对教师资源的权威性分配调整，这种资源的调整必然会引起不同主体之间的利益变化，进而引发利益冲突。
教师交流政策涉及多重利益关系，其中有三对关键性的主体关系对政策实施效果有决定性的影响：上级教育部门与县级政府的关系、县教育局与派出学校的关系、县教育局与交流教师的关系。激励相容的机制设计能够在政策链的各个环节上发挥作用，协调好各个层级主体的利益关系，使它们的价值目标趋于一致。第一，其能够有效避免县级政府的政策规避行为。上级教育部门与县级政府的关系决定了教师交流政策推行的广度。国家推行教师交流政策的本意是保证区域内学校能够共享优质教师资源，提升教育质量，通过配置教师资源来推进区域教育的一体化发展。然而，受制于当地地理条件、可支配的教育投入以及文化背景因素，地方政府容易选择规避的方式执行政策，激励相容的机制设计可以使国家及省级政府考虑县级政府的经济压力与客观条件，给予其相关经费与政策倾斜，使县级政府有能力、有条件、分步骤落实政策。第二，其能够最大限度地破除城镇派出学校的政策敷衍行为。县教育局与派出学校的关系决定了教师交流政策推行的力度。对参与交流的城镇学校而言，如果频繁地把优秀教师从学校抽离以支持农村学校的发展，会给教师派出学校带来教学质量评价的压力，激励相容机制促使县级政府改变对城镇派出学校的考核与评价，激励派出学校教师参与交流。第三，其能够消解交流教师在政策执行中的“软抵抗”行为。县级教育局与交流教师的关系决定了教师交流政策推行的效果。教师交流会对教师个体的工作、生活等方面产生不便，损害其个体利益，激励相容的机制设计则可以弥补教师个体利益的损失，使其与政策目标达成一致。只有当政策能够提供给每个参与主体某种激励，使参
与主体在追求个人利益的同时客观上也实现既定政策目标，即达到激励相容的状态，这时政策才可能达到预期效果。
教师交流政策应内化为全体教师认可的职业约束
教师交流政策目标的实现程度一方面与政策制订的完善程度有关，另一方面也与政策执行的复杂程度有关。其中，受嵌入在政策执行过程中的背景性制度的影响，教师交流政策的执行结果呈现出多元化表征。政策利益相关主体的行为并非只受法律或政策的激励，也并非只遵循法律或政策所包含的规则，在所执行的法律或政策之外，还存在着大量的决定个体行动方向和方式的规范体系，这些规范体系被称为政策执行的背景性制度。背景性制度较公共政策之前存在，它影响了个体的决策，并调节着个体的行为。影响教师决策的背景性制度包括“向城性文化”“教师职业内部的社会分层”等。在政策实施的过程中，当其与背景性制度实现的目标一致时，将能够获得相关主体极强的内在认可，从而激励相关主体产生积极的行为，最终能够达到较佳的执行效果；而当其与背景性制度的目标冲突时，相关主体在政策执行中将有调适的空间与可能，对交流政策的内在认可度必然会下降，致使政策难以达到预期目标。依据背景性制度与政策激励的程度，可以将背景性制度与政策间的嵌入关系分为四种类型(见表1)。这四种类型的关系导致了四种不同的政策执行类型。
第一种是政策类型与背景性制度均为鼓励，此时会产生支持型政策执行，政策与背景性制度相互支持，相互强化，容易取得较好的政策执行效果。第二种是政策类型为强激励，而背景性制度为禁止，此时会产生对策型政策执行，个人行为由于受到背景性制度规范约束的影响，在政策执行过程中，会受到很多的阻力，因而容易形成变通型政策执行，即“上有政策，下有对策”。第三种是政策类型为弱激励，而背景性制度为鼓励，此时会出现创制型政策执行，会产生“由下自上”的政策变革，旧的制度或规范将被新的制度或规范取代。如在教师交流政策执行过程中，某些地方试点的“县管校聘”已成为全国教师制度变革的基本方向。第四种是政策类型为弱激励，而背景性制度为禁止，此时政策的激励不能压倒传统制度背景的惯性，因而形成搁置型政策执行。从现阶段我国教师交流制度的政策内容与背景性制度的关系来看，两者之间存在“交流政策鼓励，背景性制度禁止”的问题，也即个体所面临的背景性制度(隐性规约)与公共政策(显性制度)之间产生了冲突，合理的契约关系难以形成，政策的执行效果必然不佳。在实践中，尽管政策鼓励县城优秀教师到农村交流，但由于受传统“向城性”文化的影响，教师个体在政策执行的过程中，对政策的内在认可度不强，交流仅为了获得职称晋升的必要经历，交流效果并不理想。因此，要使交流政策推进更加有效，就必须改变教师的职业文化，使教师交流政策的背景性制度从禁止逐渐过渡为鼓励，教师交流由偶发性、暂时性的个体行为变为教师群体规范性、常规性
的行为方式，也即使交流成为教师职业的内在要求，让执行者在主观认同上意识到参与交流是其内在职责。
教师交流政策应形成公平的全员轮换模式
在教师交流政策的制订过程中，要达到所有政策主体的利益趋于平衡并且政策与背景性制度高度一致的目标，是一项非常难的任务。因而，我们需要一种较为妥协的机制，以期最大化地实现政策目标。公平的全员轮换模式能够形成这种妥协的机制，最终保证政策持续稳定。首先，其能够实现教师个体代价的最小化。全员轮换意味着参与交流的教师人数最多，这样的话既能够缩短每个教师在农村学校特别是农村偏远艰苦地区学校的任教时间，又不减少农村学校获得的交流教师总量。这种方式相对于长时段地让某些城镇教师在农村任教更易于让他们接受，从而能够消解教师个体的抵触情绪。其次，其能够让交流学校最大限度地接纳交流政策。对城镇学校而言，可以消除执行政策的某些顾虑。实行教师的全员轮换，意味着所有城镇学校均需派出教师参加交流，即使交流政策将带来一定的不利影响也将是对所有学校而不是对某些学校，城镇学校没有必要花费大量的时间精力去考虑如何选择性地执行政策，而会偏向于系统性地思考如何支持配合教育部门执行好该项政策。对农村学校而言，持续且达到一定规模的交流教师将更有利于其提升教育、教学和科研水平，完善制度建设，改变弱势的教育生态，创设更加良好的微观文化环境，从而整体性地提升学校的办学水平。因此，相较于小规模的教师交流，农村学校将更加系统地思考如何配合好全员性的教师交流，使其发
挥更大的作用。再次，其能够实现政府政策成本的最低化。在教育资源有限的条件下，政策成本是地方教育部门在政策执行时必须考虑的重要约束条件，因此，如果能够设计一套降低政策成本的制度安排将会有利于政策的全面推行。而所有学校、所有教师均参与交流，意味着政策成本的分担主体多，政府的政策成本得以分散并且可以控制在可承受的范围内，从而提高政策的持续性。
重新构建教师交流政策的建议
基于激励相容、职业约束和全员轮换等教师交流长效机制的基本原则，教育部门应充分分析利益相关主体的客观条件和政策损益，建立符合利益相关主体决策理性的交流政策，并按政策推行的基本规律设计各县(区)推进教师交流轮岗的时间表和路线图。
全面分析政策实施的客观条件、政策成本和主体意愿
尊重相关主体意愿是政策成败的关键。教师交流政策的相关主体包括县教育行政部门、城镇派出学校、接收学校以及教师等。在制订政策前，应充分调查分析这些主体的利益诉求和真实意愿，为预判各主体价值目标激励相容的可能性，以及达到激励相容目标应克服的各类障碍奠定基础。首先，客观评估县级教育部门实施教师交流政策的资源基础、外部条件和教育发展水平。资源基础指的是可供教师交流政策支配的各类教育资源，包括上级政府和本级政府的资源支持；外部条件包括地理与气候条件、基础设施建设情况、学校空间布局等；教育发展状况指的是教育的整体发展水平、教育均衡化程度和教师队伍的基本状况等。外部
条件和教育发展状况决定了政策成本，如果县(区)域内基础设施完善、学校分布相对集中，并且教育均衡化程度较高、教师数量充足，那么政策成本将较低，而如果县(区)域内交通状况较差、学校布局分散或者学校之间的教育差距巨大，那么政策成本将较高。如果政策成本在教育资源的可承受范围内，那么政策是可推行的，否则政策不能推行或只能部分推行。其次，综合研判实施教师交流对城镇学校带来的影响。对城镇学校而言，其影响主要是指由师资队伍改变而对学校教育教学水平、学校文化等方面带来的变化，影响的大小取决于教师的遴选方式和遴选比例。这些影响将在一定程度上决定城镇学校的主体意愿。再次，深入调查农村接收学校对交流教师的需求状况。教师的需求状况包括具体数量和相应的性别、年龄和学科结构等。农村接收学校的价值期望是促进学校整体发展。因此，教师交流的政策安排在本质上与其发展需求一致，一致化程度取决于接收多少符合其需求的优秀教师。最后，充分考虑教师个体的家庭状况、发展阶段和真实意愿。教师个体的决策受个体的成长经历、学历、职业、家庭以及社会文化等多重因素的影响。因而，在政策起草阶段，应广泛征求教师的建议，充分考虑教师需求，并保证教师代表参与政策的制订；在交流人员遴选时，应保证程序公正、公开和公平，杜绝教师交流成为教师惩罚的变相途径；在政策内容设计上，应考虑个体的发展阶段，保证交流形式多样、交流时间开放，给教师自主选择空间，使教师可以结合自己的实际情况，选择适合其需求的交流形式与时间阶段。
构建基于主体损益和决策逻辑的“补偿+奖励”的激励机制
利益补偿是交流政策顺利实施的保障。如果在政策执行的过程中，利益相关主体所需要耗费的成本高于其所获得的收益，那么，相关主体会尽可能地逃避或敷衍政策；而如果其获得的收益大于其付出的成本，也即付出的代价要小于所获得收益，执行主体会自觉地改变行为方式，遵循公共政策。因此，教育行政部门在政策执行前应该充分了解相关主体在执行政策中的利益损耗，建立分类分级的利益补偿机制。第一，对县级政府通过经费配套与奖励进行激励。县教育局是一个有着多重价值效用的行为主体，客观条件和政策成本决定了县教育局的执行方式，如果给予其充分的资源支持将可以保证其行为目标与交流政策一致。因此，应科学测算教师交流的政策成本并建立积极差异补偿机制，依据各县(区)的经济能力，中央和省级政府按一定的分担比例给予经费支持。对于教师交流政策实施效果较好的省份，中央政府应该给予奖励。第二，对城镇学校通过政策支持进行激励。城镇学校是一个追求学校发展、在意教育局与社会的综合评价的微观组织，派出优秀教师支援农村学校的发展并非其组织目标，因此，只有通过改变评价的方式，才能保证参与的动力。县级教育部门在考评城镇学校时应该将其派出的教师的数量与质量作为其考评指标，鼓励城镇学校积极派出优秀教师参与教师交流。第三，对教师个体以初次补偿与评价奖励相结合的方式进行激励。前者为了弥补由交流带来的生活和工作成本的增加，可基于工作与生活条件的艰苦程度进行补偿；后者为了奖励交流教师的努力程度和贡献状况，可基于交流教师带来的教育
教学的提升状况，如学生“成长量”、教师的综合带动作用等，进行分级评价奖励。
分类分步分层设计县域推进教师全员交流轮岗的时间表和路线图
分类分步分层推进应是全国实施教师交流政策的基本策略。在分类上，依据区域社会经济与教育差异推进教师交流。对于教育发展差距大、基础设施薄弱、学校地理空间分布较广的县(区)，教师交流可暂时不要全部放开，而应该探索小范围的多元教师交流模式，保障政策的执行效果。对于教育均衡化程度高、经济条件好、基础设施完善的地区，应在更大的范围推行教师交流。在分步上，按照三个步骤推进教师交流。第一步，探索小比例的教师交流模式，遴选一部分有条件并且有意愿的教师参加交流，完善配套措施，为更大范围遴选交流教师做准备；第二步，推行以“交流半径”为约束范围的教师交流，在县域范围内划定若干覆盖所有学校的“交流半径”，全体教师在交流半径内进行交流；第三步，实施全员教师交流轮岗制，把交流轮岗以制度化的方式固化为教师的基本职业要求，以3~6年为周期参加校际交流轮岗。对所有新入职教师施行“县管校聘”，逐步实现全体教师由“学校人”变“系统人”。在分层上，按照农村学校需求满足的三个层次推进教师交流。第一层次，交流政策立足于满足农村学校紧缺学科的需求。据调查，农村学校音乐、美术和体育等小科教师严重不足，课程难以开足开齐，许多课程由语文、数学教师兼任，课程质量差。教师交流首先应解决农村学校小科教师不足这一迫切的问题。第二层次，交流政策着眼于校际间师资的均衡配置。
在教育教学的基本要求得到满足的前提下，通过师资的重新调配，缩小城镇学校与农村学校学科质量的差距。第三层次，交流政策聚焦于农村学校整体文化的建设与发展。以交流教师为种子教师，发挥其示范引领作用，建设农村学校的微观文化，保证教师交流效果的持续性。
县域内教师交流的机制梗阻与政策重建
基于综合改革的战略思维，我国教育政策在经费保障、办学条件标准化、教育信息化和教师队伍建设等多个层面上共同推进义务教育均衡发展，并且把教师资源一体化作为突破的政策关键，把教师交流作为实现教师资源一体化的重要举措。十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，把实行校长教师交流轮岗作为破解择校难题、办好人民满意教育的一项重要举措。教育部随后明确表示，要加快推进县域内校长教师交流轮岗，力争用3~5年时间实现县域内校长教师交流的制度化、常态化。2014年9月2日，《教育部 财政部 人力资源和社会保障部关于推进县(区)域内义务教育学校校长教师交流轮岗的意见》发布，提出加快推进校长教师交流轮岗，坚持以人为本，实行政策兜底与激励引导相结合，政策引导为主，行政手段为辅。2015年6月1日，《乡村教师支持计划(2015—2020年)》发布，提出县域内重点推动县城学校教师到乡村学校交流轮岗。教师交流作为未来义务教育一项基本的教育政策已在国家和地方层面上达成了共识。我国有些地区探索性实施教师交流政策已经有十余年，但由于政策设计并不完善，在实践中遭遇相关主体的软抵抗而未能取得预期效果，教师交流政策陷入了执行难、效果差的尴尬境地，甚至有部分地区放弃了继续实施该政策。因此，如何构建教师交流的长效机制是各地需要直面的现实难点问题。
各地教师交流政策的问题检视
近几年，辽宁、北京、四川、安徽、山东、山西、湖南等22省(市)相继出台了教师交流政策，并选择一些区(县)进行政策试点，在实践中摸索出了一些经验，但在政策设计、政策宣传和政策实施等多个环节上也显现出了一些问题，最终导致各主体未能形成政策合力，影响了政策执行的效果。
“自上而下”式的政策设计，忽视政策对象的客观现实和主体意愿
各地在制订教师交流政策时以政府为主导，把交流学校、交流教师和接收学校等利益相关主体仅看成是政策指令的服从者和执行者而不是政策制订的参与者。因此，在制订程序上，体现了强制性制度变迁，弱化了诱致性制度变迁，只有“自上而下”的过程，缺乏“自下而上”的过程。参与城乡交流的教师往往是因行政命令而被迫参与城乡教师交流活动。教育相关部门仅基于“支教”的经验和国外教师交流的做法，在政策制订前并未开展广泛的调查论证。教育部门并没有掌握相关主体的基本信息和真实意愿，如城镇学校可参与交流教师的特征和恰当比例；农村学校的发展短板，以及补齐短板所需教师的学科、年龄、教科研能力等特征。信息的不对称使决策部门无法及时进行政策调整。这种政策设计方式最终导致相关主体缺乏主体责任意识，普遍认为把该政策落实好是政府的事情，城镇学校派教师到农村是为了应付上级教育部门的要求；城镇教师到农村大多走过场、混经历，为了回到城镇学校给评职称或评先进加分；农村教师到城镇学校也主要从个人发展的角度出发进行学习，没有考虑到回到农村学校如何带动身边的教师共同发展；甚至连政策的最大可能受益者农村学校也对该政策“不太领情”，
认为政府实施城乡教师交流是为了出政绩。由于遭遇了基层的抵触，该政策虽有较大的实施规模，却未能达到预期的效果。有学者对四川某县曾经参与交流或正在进行交流的近百位教师的调查显示，36%的教师是迫于外部压力参与交流，自己的意愿未得到充分尊重；44%的教师对交流过程不满意和非常不满意；高达91%的教师认为交流流于形式。
“道德绑架”式的政策宣传，忽略目标群体的政策认同和动力激发
政策宣传不仅是一种信息工具，而且也是一种引导性工具和劝诫性工具，是公共政策执行的重要手段和方法，是影响人们行动的技巧。政策宣传对教师交流政策的顺利实施至关重要，它直接影响政策主体对该政策的价值、目标、实施方法和程序的认同程度和参与意愿。这是一个政策散播和政策内化的过程，直接决定了政策可获得的配合度和实施的顺利程度。目前各地的政策宣传缺乏政策解释和沟通，过于刚性，过多地强调政府实施该政策的重大意义，而忽略了基层政策对象的差异和意愿。各地在宣传教师交流政策时过于简单化和程序化，并没有给学校和教师解释清楚为什么要制订教师交流政策，当前教育发展的历史背景是什么，未来的基本趋势怎样，它的重大意义在哪里。有些地方甚至直接贴上道德的标签，把城镇学校配合该项政策表述为“帮助农村薄弱学校”，把选派城镇教师到农村学校交流表述为“下到农村去作贡献”。如果城镇学校不配合被认为是不顾大局，而教师不配合被认为是思想觉悟不高甚至师德有问题，在年终考评和职
称晋升时采取减分或者惩罚的措施。这种做法最终导致教师对该政策未能充分理解，忽视了政策执行主体交流动力的激发，真实的政策认同并没有那么高。
“一刀切”式的政策推行，缺乏针对性的配套政策和保障措施
公共政策的执行不是简单地照本宣科，它涉及广泛的决策行为，这使政策执行本身也是一种设计，是执行者对政策方案的再设计。城镇和农村每个学校在办学理念、管理方式、发展阶段、教师队伍结构等诸多方面均存在差距，采用单一化的交流模式、一致化的交流步伐不仅不能取得预期效果，还会打乱学校的发展节奏，影响学校发展规划的顺利实施。许多地方实施教师交流政策过于激进和功利，对政策环境的分析不够，过多关注政策结果，要求速度要快，覆盖面要广。对一所学校而言，一支结构合理、稳定的教师队伍是教育质量的保障，而培养一支结构合理的教师队伍需要经历一个教师退出、引进和培养的优化过程，要完成这一过程通常需要多年的时间，如果盲目抽调过大比例的教师参与交流将会破坏原有学校的教师队伍基本结构，而对接收学校而言新来的教师未必吻合其学校特征，对农村学校的教师队伍结构也不利。中国教育科学研究院对11867位校长的调查结果显示，有72.7%的校长认为交流来的教师并非所需，36.18%的校长认为流动不利于教师队伍稳定，22.9%的校长认为教师交流扰乱正常的教学活动。对教师个体而言，教师交流政策关涉交流教师的切身利益。我国许多农村学校规模小、分布广，教师如果交流到这些学校必然会影响部分教师的家庭生活，包括食宿、交通、赡养老人和接送小孩上下学等；教师交流到一个新学校需面临重新适
应的问题，如果未能很好适应新学校的管理方式和学校文化，其工作业绩可能会下降，这将会影响其未来的职业发展。各地针对交流教师的周转房建设、交通补贴、生活补偿等保障措施和奖励、评价和监督等配套政策并不健全，导致城镇教师到农村学校后“人在心不在”，希望能够早日回到城镇学校。农村教师到城市学校却容易出现“水土不服”，很难融入城市教师群体中，最终都未能达到应有的成效。
教师交流政策效果保证的机制分析
为了达到预期的政策目标，避免出现“机制梗阻”和“机制偏离”，教师交流政策应具有激励相容效应，内化为全体教师认可的职业约束并且形成公平的全员轮换机制，其中激励相容是为了使该政策能够“精准落地”，认可的职业约束是为了使该政策能够“效果最优”，而公平的全员轮换模式则是为了使该政策能够“持续稳定”。
教师交流政策应具有激励相容效应
美国著名经济学家里奥尼德·赫维茨于1972年提出了“激励相容”的概念。现代经济学假设，每个个体(包括个人、组织等)在主观上都追求个体利益，按照主观私利行事，如果能进行一种制度安排，使社会生活中各个相关主体追求自身利益最大化的行为，与全社会福利的最大化目标相吻合，那这一制度安排，就可称之为“激励相容”。教师交流政策是教育行政部门对教师资源的权威性分配调整，这种资源的调整必然会引起不同主体之间的利益变化，进而引发利益冲突。
教师交流政策涉及多重利益关系，其中有三对关键性的主体关系对政策实施效果有决定性的影响：上级教育部门与县级政府的关系、县教育局与派出学校的关系、县教育局与交流教师的关系。激励相容的机制设计能够在政策链的各个环节上发挥作用，协调好各个层级主体的利益关系，使它们的价值目标趋于一致。第一，其能够有效避免县级政府的政策规避行为。上级教育部门与县级政府的关系决定了教师交流政策推行的广度。国家推行教师交流政策的本意是保证区域内学校能够共享优质教师资源，提升教育质量，通过配置教师资源来推进区域教育的一体化发展。然而，受制于当地地理条件、可支配的教育投入以及文化背景因素，地方政府容易选择规避的方式执行政策，激励相容的机制设计可以使国家及省级政府考虑县级政府的经济压力与客观条件，给予其相关经费与政策倾斜，使县级政府有能力、有条件、分步骤落实政策。第二，其能够最大限度地破除城镇派出学校的政策敷衍行为。县教育局与派出学校的关系决定了教师交流政策推行的力度。对参与交流的城镇学校而言，如果频繁地把优秀教师从学校抽离以支持农村学校的发展，会给教师派出学校带来教学质量评价的压力，激励相容机制促使县级政府改变对城镇派出学校的考核与评价，激励派出学校教师参与交流。第三，其能够消解交流教师在政策执行中的“软抵抗”行为。县级教育局与交流教师的关系决定了教师交流政策推行的效果。教师交流会对教师个体的工作、生活等方面产生不便，损害其个体利益，激励相容的机制设计则可以弥补教师个体利益的损失，使其与政策目标达成一致。只有当政策能够提供给每个参与主体某种激励，使参
与主体在追求个人利益的同时客观上也实现既定政策目标，即达到激励相容的状态，这时政策才可能达到预期效果。
教师交流政策应内化为全体教师认可的职业约束
教师交流政策目标的实现程度一方面与政策制订的完善程度有关，另一方面也与政策执行的复杂程度有关。其中，受嵌入在政策执行过程中的背景性制度的影响，教师交流政策的执行结果呈现出多元化表征。政策利益相关主体的行为并非只受法律或政策的激励，也并非只遵循法律或政策所包含的规则，在所执行的法律或政策之外，还存在着大量的决定个体行动方向和方式的规范体系，这些规范体系被称为政策执行的背景性制度。背景性制度较公共政策之前存在，它影响了个体的决策，并调节着个体的行为。影响教师决策的背景性制度包括“向城性文化”“教师职业内部的社会分层”等。在政策实施的过程中，当其与背景性制度实现的目标一致时，将能够获得相关主体极强的内在认可，从而激励相关主体产生积极的行为，最终能够达到较佳的执行效果；而当其与背景性制度的目标冲突时，相关主体在政策执行中将有调适的空间与可能，对交流政策的内在认可度必然会下降，致使政策难以达到预期目标。依据背景性制度与政策激励的程度，可以将背景性制度与政策间的嵌入关系分为四种类型(见表1)。这四种类型的关系导致了四种不同的政策执行类型。
第一种是政策类型与背景性制度均为鼓励，此时会产生支持型政策执行，政策与背景性制度相互支持，相互强化，容易取得较好的政策执行效果。第二种是政策类型为强激励，而背景性制度为禁止，此时会产生对策型政策执行，个人行为由于受到背景性制度规范约束的影响，在政策执行过程中，会受到很多的阻力，因而容易形成变通型政策执行，即“上有政策，下有对策”。第三种是政策类型为弱激励，而背景性制度为鼓励，此时会出现创制型政策执行，会产生“由下自上”的政策变革，旧的制度或规范将被新的制度或规范取代。如在教师交流政策执行过程中，某些地方试点的“县管校聘”已成为全国教师制度变革的基本方向。第四种是政策类型为弱激励，而背景性制度为禁止，此时政策的激励不能压倒传统制度背景的惯性，因而形成搁置型政策执行。从现阶段我国教师交流制度的政策内容与背景性制度的关系来看，两者之间存在“交流政策鼓励，背景性制度禁止”的问题，也即个体所面临的背景性制度(隐性规约)与公共政策(显性制度)之间产生了冲突，合理的契约关系难以形成，政策的执行效果必然不佳。在实践中，尽管政策鼓励县城优秀教师到农村交流，但由于受传统“向城性”文化的影响，教师个体在政策执行的过程中，对政策的内在认可度不强，交流仅为了获得职称晋升的必要经历，交流效果并不理想。因此，要使交流政策推进更加有效，就必须改变教师的职业文化，使教师交流政策的背景性制度从禁止逐渐过渡为鼓励，教师交流由偶发性、暂时性的个体行为变为教师群体规范性、常规性
的行为方式，也即使交流成为教师职业的内在要求，让执行者在主观认同上意识到参与交流是其内在职责。
教师交流政策应形成公平的全员轮换模式
在教师交流政策的制订过程中，要达到所有政策主体的利益趋于平衡并且政策与背景性制度高度一致的目标，是一项非常难的任务。因而，我们需要一种较为妥协的机制，以期最大化地实现政策目标。公平的全员轮换模式能够形成这种妥协的机制，最终保证政策持续稳定。首先，其能够实现教师个体代价的最小化。全员轮换意味着参与交流的教师人数最多，这样的话既能够缩短每个教师在农村学校特别是农村偏远艰苦地区学校的任教时间，又不减少农村学校获得的交流教师总量。这种方式相对于长时段地让某些城镇教师在农村任教更易于让他们接受，从而能够消解教师个体的抵触情绪。其次，其能够让交流学校最大限度地接纳交流政策。对城镇学校而言，可以消除执行政策的某些顾虑。实行教师的全员轮换，意味着所有城镇学校均需派出教师参加交流，即使交流政策将带来一定的不利影响也将是对所有学校而不是对某些学校，城镇学校没有必要花费大量的时间精力去考虑如何选择性地执行政策，而会偏向于系统性地思考如何支持配合教育部门执行好该项政策。对农村学校而言，持续且达到一定规模的交流教师将更有利于其提升教育、教学和科研水平，完善制度建设，改变弱势的教育生态，创设更加良好的微观文化环境，从而整体性地提升学校的办学水平。因此，相较于小规模的教师交流，农村学校将更加系统地思考如何配合好全员性的教师交流，使其发
挥更大的作用。再次，其能够实现政府政策成本的最低化。在教育资源有限的条件下，政策成本是地方教育部门在政策执行时必须考虑的重要约束条件，因此，如果能够设计一套降低政策成本的制度安排将会有利于政策的全面推行。而所有学校、所有教师均参与交流，意味着政策成本的分担主体多，政府的政策成本得以分散并且可以控制在可承受的范围内，从而提高政策的持续性。
重新构建教师交流政策的建议
基于激励相容、职业约束和全员轮换等教师交流长效机制的基本原则，教育部门应充分分析利益相关主体的客观条件和政策损益，建立符合利益相关主体决策理性的交流政策，并按政策推行的基本规律设计各县(区)推进教师交流轮岗的时间表和路线图。
全面分析政策实施的客观条件、政策成本和主体意愿
尊重相关主体意愿是政策成败的关键。教师交流政策的相关主体包括县教育行政部门、城镇派出学校、接收学校以及教师等。在制订政策前，应充分调查分析这些主体的利益诉求和真实意愿，为预判各主体价值目标激励相容的可能性，以及达到激励相容目标应克服的各类障碍奠定基础。首先，客观评估县级教育部门实施教师交流政策的资源基础、外部条件和教育发展水平。资源基础指的是可供教师交流政策支配的各类教育资源，包括上级政府和本级政府的资源支持；外部条件包括地理与气候条件、基础设施建设情况、学校空间布局等；教育发展状况指的是教育的整体发展水平、教育均衡化程度和教师队伍的基本状况等。外部
条件和教育发展状况决定了政策成本，如果县(区)域内基础设施完善、学校分布相对集中，并且教育均衡化程度较高、教师数量充足，那么政策成本将较低，而如果县(区)域内交通状况较差、学校布局分散或者学校之间的教育差距巨大，那么政策成本将较高。如果政策成本在教育资源的可承受范围内，那么政策是可推行的，否则政策不能推行或只能部分推行。其次，综合研判实施教师交流对城镇学校带来的影响。对城镇学校而言，其影响主要是指由师资队伍改变而对学校教育教学水平、学校文化等方面带来的变化，影响的大小取决于教师的遴选方式和遴选比例。这些影响将在一定程度上决定城镇学校的主体意愿。再次，深入调查农村接收学校对交流教师的需求状况。教师的需求状况包括具体数量和相应的性别、年龄和学科结构等。农村接收学校的价值期望是促进学校整体发展。因此，教师交流的政策安排在本质上与其发展需求一致，一致化程度取决于接收多少符合其需求的优秀教师。最后，充分考虑教师个体的家庭状况、发展阶段和真实意愿。教师个体的决策受个体的成长经历、学历、职业、家庭以及社会文化等多重因素的影响。因而，在政策起草阶段，应广泛征求教师的建议，充分考虑教师需求，并保证教师代表参与政策的制订；在交流人员遴选时，应保证程序公正、公开和公平，杜绝教师交流成为教师惩罚的变相途径；在政策内容设计上，应考虑个体的发展阶段，保证交流形式多样、交流时间开放，给教师自主选择空间，使教师可以结合自己的实际情况，选择适合其需求的交流形式与时间阶段。
构建基于主体损益和决策逻辑的“补偿+奖励”的激励机制
利益补偿是交流政策顺利实施的保障。如果在政策执行的过程中，利益相关主体所需要耗费的成本高于其所获得的收益，那么，相关主体会尽可能地逃避或敷衍政策；而如果其获得的收益大于其付出的成本，也即付出的代价要小于所获得收益，执行主体会自觉地改变行为方式，遵循公共政策。因此，教育行政部门在政策执行前应该充分了解相关主体在执行政策中的利益损耗，建立分类分级的利益补偿机制。第一，对县级政府通过经费配套与奖励进行激励。县教育局是一个有着多重价值效用的行为主体，客观条件和政策成本决定了县教育局的执行方式，如果给予其充分的资源支持将可以保证其行为目标与交流政策一致。因此，应科学测算教师交流的政策成本并建立积极差异补偿机制，依据各县(区)的经济能力，中央和省级政府按一定的分担比例给予经费支持。对于教师交流政策实施效果较好的省份，中央政府应该给予奖励。第二，对城镇学校通过政策支持进行激励。城镇学校是一个追求学校发展、在意教育局与社会的综合评价的微观组织，派出优秀教师支援农村学校的发展并非其组织目标，因此，只有通过改变评价的方式，才能保证参与的动力。县级教育部门在考评城镇学校时应该将其派出的教师的数量与质量作为其考评指标，鼓励城镇学校积极派出优秀教师参与教师交流。第三，对教师个体以初次补偿与评价奖励相结合的方式进行激励。前者为了弥补由交流带来的生活和工作成本的增加，可基于工作与生活条件的艰苦程度进行补偿；后者为了奖励交流教师的努力程度和贡献状况，可基于交流教师带来的教育
教学的提升状况，如学生“成长量”、教师的综合带动作用等，进行分级评价奖励。
分类分步分层设计县域推进教师全员交流轮岗的时间表和路线图
分类分步分层推进应是全国实施教师交流政策的基本策略。在分类上，依据区域社会经济与教育差异推进教师交流。对于教育发展差距大、基础设施薄弱、学校地理空间分布较广的县(区)，教师交流可暂时不要全部放开，而应该探索小范围的多元教师交流模式，保障政策的执行效果。对于教育均衡化程度高、经济条件好、基础设施完善的地区，应在更大的范围推行教师交流。在分步上，按照三个步骤推进教师交流。第一步，探索小比例的教师交流模式，遴选一部分有条件并且有意愿的教师参加交流，完善配套措施，为更大范围遴选交流教师做准备；第二步，推行以“交流半径”为约束范围的教师交流，在县域范围内划定若干覆盖所有学校的“交流半径”，全体教师在交流半径内进行交流；第三步，实施全员教师交流轮岗制，把交流轮岗以制度化的方式固化为教师的基本职业要求，以3~6年为周期参加校际交流轮岗。对所有新入职教师施行“县管校聘”，逐步实现全体教师由“学校人”变“系统人”。在分层上，按照农村学校需求满足的三个层次推进教师交流。第一层次，交流政策立足于满足农村学校紧缺学科的需求。据调查，农村学校音乐、美术和体育等小科教师严重不足，课程难以开足开齐，许多课程由语文、数学教师兼任，课程质量差。教师交流首先应解决农村学校小科教师不足这一迫切的问题。第二层次，交流政策着眼于校际间师资的均衡配置。
在教育教学的基本要求得到满足的前提下，通过师资的重新调配，缩小城镇学校与农村学校学科质量的差距。第三层次，交流政策聚焦于农村学校整体文化的建设与发展。以交流教师为种子教师，发挥其示范引领作用，建设农村学校的微观文化，保证教师交流效果的持续性。