论人口与计划生育法制化管理的若干问题
石家庄市桥西区人口计生局
在中国人口、资源、环境的可秩序发展中，人口是关键。在过去的30年中，
人口与计划生育事业取得了举世瞩目的成绩，实现了人口再生产观念的转变，对
于人口过快增长起到了一定作用。但在人口与计划生育的管理中存在着不尽人意
的地方，要想发展人口与计划生育事业必须实行法制化管理，这是有中国特色计
划生育道路的成功经验之一。江泽民同志在2002年中央人口资源环境座谈会上
指出：人口、资源、环境工作要切实纳入依法管理的轨道，这是依法治国的重要
方面。计划生育是我国的一项基本国策，必须也必然要纳入依法管理的轨道。这
是人口与计划生育事业发展的必然要求，也是提高人口素质，控制人口数量的必
然保障。
一、人口与计划生育法制化管理的必要性
党的十五大提出依法治国的基本方略后，社会主义法制化进程加快，计划
生育法制化管理是依法治国的重要组成部分。当前，人口与经济、社会、资源、
环境的协调发展和可持续发展是最先进的人口文化的内容之一。人口与计划生育
法制化管理是我们从建国以来历史实践中提炼出来的先进人口文化思想。我国的
人口现状、国际环境的变化都体现了人口与计划生育法制化管理的必然性。计划
生育的工作实践和面临的各种挑战迫切要求计划生育工作实行法制化管理。
（一）我国当前的人口现状要求实行法制化管理
人类发展到21世纪科学技术突飞猛进，世界经济秩序和经济格局急剧变
化，人口发展进一步成为国际社会关注的大问题。中国是世界上人口最多的发展
中国家。实行计划生育是根据我国的人口状况制定的人口战略政策。在几十年坚
持不懈地努力下，计划生育工作取得了巨大成就，但稳定低生育水平还是一项艰
巨的任务。《中共中央国务院关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决
定》（简称《决定》）指出：“人口问题是社会主义初级阶段长期面临的问题，
是制约我国经济和社会发展的关键因素”，“在实现人口再生产类型转型的转变
之后，人口与计划生育主要任务将转向稳定低生育水平，提高出生人口素质。”
稳定低生育水平不单纯是计划生育问题，我国的基本国情是人口多、底子薄、生
产力水平相对落后。而人口众多是严重影响我国经济发展，人民生活水平提高，
民族素质增强的决定性因素，人口增长势必给我国的经济发展造成一定负担。从
人口发展状况看任何国家或地区的人口状况都应受经济发展水平的制约。但我国
却出现了人口与经济发展不同步现象。首先生育率超前迅速下降。我国育龄妇女
的总和生育率目前已经下降到接近发达国家的水平，但是，这种下降不是像西方
发达国家过去那样由经济高度发展所自动引发的结果。因此，相对于经济发展水
平而言，是一种明显的超前下降。这种下降显然是一种不同步。计划生育在我国
之所以被称为“天下第一难”，其难处和原因可列出很多。归根结底就是难在计
划生育所要实现的是超前于经济发展水平的生育率、出生率下降。尽管这种超前
在一个历史时期内是必须和可行的，但经济发展对生育率的制约作用始终客观存
在的。在生育率超前迅速下降的同时，其隐性反弹的可能不可排除。其次人口年
龄结构超前急剧老化。我国生育率超前迅速下降加速了人口老化的进程。1995
年，我国65岁以上老人占总人口的比重已由1990年的5.6%升到6.7%。本世纪，
我国将进入老年型国家行列。与发达国家情况不同，我国人口老化是超前于国家
的工业化而到来的。人口超前急剧老化是生育率超前迅速下降的当然代价。这很
大程度上更是过去生育高峰的既定代价。因此，必须有一个规范的制度来调整人
口结构。在调整出生率的同时，不断提高人口素质，把因少生而节省的“养小”
费用于缓解社会养老负担。三庞大的人口基数是调整人口结构的负累。据2000
年第五次人口普查统计，我国总人口已近13亿，其中大陆人口已经达到126583
万。我国人口过快增长的势头得到了有效控制。31个省、自治区、直辖市和现
役军人的人口与1990年人口普查相比，十年零四个月增加了13215万人，增长
11.66%，平均每年增加1279万人。年平均增长1.07%。比80年代下降了四个百
分点。据有关专家计算：我国自实行计划生育以来，共少生3.38亿多人口，过
快增长的趋势得到了遏制。人口增长率从1970年的28.7%，下降到10%以下。生
育率从1970年的5.81下降到更替水平以下。尽管如此，由于我国的人口基数庞
大，每年人口出生2000万，人口形势仍然很严峻。因此，由于种种不利因素，
人口与计划生育工作任务仍然十分艰巨。这就必然要求人口与计划生育工作必须
走法制化道路，这是当前人口现状的要求。
（二）人口与计划生育工作要求加强法制化管理
20世纪80年代之前，我国人口与计划生育工作基本上是由政府的行政干
预来调整。单纯的计划生育抓计划生育。基本上无具体章程可循。20世纪80年
代，国家即考虑国家长远利益。考虑不同地区、民族、群体实际情况，制定并完
善生育政策。
党的十一届三中全会以来，我国以宪法为核心的社会主义法律体系已经初
步形成。面对我国的人口现状，邓小平曾经指出：“要把人口的自然增长控制在
千分之十以下，达不到这个水平不行，国家负担不起。在这方面，应该立些法，
限制人口增长”为保障计划生育的实行，1979年“计划生育”写入国家宪法，
这就为依法管理计划生育提供了法律依据，也为计划生育最终走上法制管理轨道
奠定了基础。根据我国现行的立法体制，有关计划生育的法律规范主要有宪法，
与计划生育有关的法律（如婚姻法、妇女权益保障法、收养法、母婴保健法、劳
动法、刑法等），行政法规（如省、自治区、直辖市计划生育条例），部门规章
以及其他计划生育规范性文件。
这些年来，国际国内形势发生了很大变化。随着我国社会主义法制的不断
健全和社会主义民主不断扩大，迫切需要建立和完善计划生育法律体系，制定全
国统一的人口与计划生育法。因为人口与计划生育工作的健康发展，需要由国家
立法来确定计划生育这一基本国策。人口与经济社会协调发展与可持续发展战略
中心地位，需要有国家法律规范公民实行计划生育的基本权利和义务；需要有国
家法律为地方计划生育法规的实施提供法律依据和保障，为综合治理人口与计划
生育提供法律依据。
经过30多年艰苦努力，现在已形成了以《中华人民共和国宪法》为依据，
《中华人民共和国人口与计划生育法》为基本法律，《流动人口计划生育工作管
理办法》、《计划生育技术服务管理条例》、《社会抚养费征收管理办法》等行
政法规和人口与计划生育地方性法规为主体，部门规章和地方政府规章相配套的
人口与计划生育法律体系。
（三）、人口与计划生育法制化管理对稳定低生育水平起着不可低估的作
用
稳定低生育水平不单纯是计划生育问题，而是关系到我国现代化建设宏伟
目标能否实现的重大问题。关系到能否实现我国可持续发展战略的重大问题。以
河北省为例，河北省耕地面1982年为9962万亩，人口为5356万，人均只有1.86
亩。2000年人口增加到6744万，人均土面积下降到不足1.5亩。加上经济建设
和住宅用地的不断增加，导致人均土地逐年减少。如果以现在的速度计算几十年
后，人均土地将会下降到0.5亩以下。因此，稳定低生育水平具有长期性和艰巨
性，人口与计划生育工作必须依法管理。江泽民总书记在2002年召开的中央人
口资源环境工作座谈会上的重要讲话中指出，要建立和完善“依法管理，村（居）
民自治，优质服务，政策推进，综合治理”的人口与计划生育工作新机制，进一
步加快人口与计划生育领域的改革创新，全面提高人口与计划生育的管理水平和
服务水平。计划生育工作应坚持以人为本的原则。依法管理和优质服务是新时期
提高人口与计划生育水平的两个重要标志。
过去，虽然有生育政策的约束，但人们更多的是从个人和家庭的需要出发
考虑自己的生育行为。法制管理规范了人们的生育行为。公民遵法守法。对于不
守法的公民依法向其征收社会抚养费。所有法律条款综合运用，导致人们生育行
为趋同。成为我国实现稳定低生育水平目标的有力保障。能不能有效地稳定低生
育水平，提高群众的满意程度主要取决于依法管理的整体水平。把依法管理寓于
优质服务之中，把优质服务贯穿于人口与计划生育工作的全过程，要加强法制教
育，规范执法行为，增强依法行政，依法管理的自觉性，切实维护人民群众的合
法权益。法律是双刃剑。他不仅约束了公众的行为，也规范了执法者的执法行为。
人口与计划生育工作要稳定低生育水平，必须有一个健全的法制化管理模式。
二、人口与计划生育立法的完善
我国的人口与计划生育立法经历30年的历程，它制定的时间长，除没有
国际上的立法经验外，制定这部法律本身还存在一个难点。即：法律中规定的政
策、措施、办法既要有效的控制人口的过快增长，又能为国际社会基本接受。人
口与计划生育工作之所以能够立法，归根到底是在党的领导下，通过方方面面的
努力，成功的控制了我国人口的增长数量，积累了有效控制人口增长的经验。人
口法是调整人口关系，组织管理人口、规范人口行为的法律规范的总称，是国家
指导、干预、管理人口运行的重要工具。由于人口过程及其关系所具有的特定性
和广延性，要求人口立法必须具有合理性和科学性的特点。中国是一个人口大国，
人口问题的解决不仅受到本国人民的关注，也受到国际社会的瞩目。在人口立法
问题上，我们就必然要考虑到历史、传统、文化、心理以及全球背景等多种因素
的影响，任何草率行为都将产生不良后果。在人口立法过程中，在指导思想上坚
持马克思主义的人口理论和立法观。即尊重人口再生产自身发展的客观规律性，
又坚持“两种生产”原理以及人口与社会、经济、环境协调发展的原理。立法同
时是建立在实践的基础上，宪法和其他法律中有关人口的法律规范在实践中不断
被认可与遵守，从尝试、否决、修改到再尝试、再否决、再修改直到2001年底
颁布。是一个漫长的过程。广义人口法不是一个单独的法律，而是一个由若干法
律、法规、条例、规章等组成的，结构层次分明。从世界人口法律的情况看，具
有相对健全、统一的人口法的国家还为数很少。我国在建立统一完备的人口法体
系中无疑迈出了开拓性的一步。我国的人口立法是完备的，它覆盖了人口关系和
活动的各个主要方面的内容。如对人口关系的规范（权利、义务），对人口数量
规模的规范（婚姻、生育），对人口质量提高的规范（优生、优育、生殖保健），
对人口结构合理化的规范未成年人、妇女、老人等人口的权益保护、迁移、流动、
户籍等）以及对人口活动的管理与监督（普查、执法等）。制定统一的、全国性
的人口法在全世界是一个尝试，而要建立门类齐全的人口法体系，就更是一个挑
战。
狭义的人口法是指《人口与计划生育法》（以下简称《法》）它具体体现
了我国人口法的实质内涵。《法》的基本立法精神就是要稳定现行生育政策，严
格依法行政、提高计划生育工作的管理服务水平，实现人口与经济、社会、资源、
环境的协调发展。
《法》的特点可以多视角地观察，因而其特点也是众多的。1、具有从中
国实际出发的特点。既从我国人口众多的实际情况出发，又从我国经济、资源和
环境的人口承载力的实际情况出发我们将长期实行有计划的节制生育政策。2、
具有平稳升华和连续性特点。法律是党和国家政策及实施办法的定型化。《法》
的出现充分体现了这一立法思路。我国实行计划生育30年来形成了一套较为完
整的，经实践检验是行之有效的政策措施、规章制度和管理方法。需要也应该按
照法定程序以法律形式固定下来，升华为国家意志，成为人人遵守的行为规范。
3、稳定现行生育政策是《法》的基点。现行的生育政策，2000年中共中央国务
院《决定》已经做出了明确规定，立法要稳定政策，既不能收紧，也不能放松，
防止法律出台后引起计划生育工作的波动。所以《法》第十八条明确规定：“国
家稳定现行生育政策，鼓励全民晚婚晚育，提倡一对夫妻生育一个子女，符合法
律、法规规定条件的，可以要求安排生育第二个子女。具体办法由省、自治区、
直辖市人民代表大会或常务委员会规定。“体现了多年来我国实行的行之有效的
计划生育政策的稳定性和连续性。关于符合法律、法规规定的条件，可以要求安
排生育第二个子女的规定，体现着对某些特殊情况和实际困难的照顾。目前，31
个省、自治区、直辖市对此都有规定，如19个省区规定，在农村一对夫妻生育
一个女孩可以再安排生育一个子女；27个省区规定，夫妻均为独生子女的可以
安排生育两个子女；31个省、自治区、直辖市均规定，独生子女因残疾不能成
长为正常劳动力的，可以安排生育第二个子女，等等。这些规定，既符合现行生
育政策，又符合群众愿望，起到了控制人口数量的作用，又满足了群众的愿望。
人口与计划生育立法已日渐完善。但是还存在以下问题：1、省际间生育
政策出现矛盾急待明确。我国地域辽阔，各省（区、市）经济、自然条件差异很
大，民族构成也不相同，各族之间存在着较大差异，因此，政策规定也不尽相同。
比如：在照顾生育二胎条件上就有很大不同。2、对于严重破坏或阻碍计划生育
工作的违法行为在现行刑法中没有规定相应罪行。3、涉外生育没有具体规定存
在管理上的漏洞等等。要依法管理就要完善相应立法。比如：做好地方法规的修
订工作；国家从立法上解决省际间的矛盾，堵塞涉外生育的漏洞。
人口与计划生育立法过程是一个艰难的曲折过程。是在曲折中前进只有这
样才更具严谨性。
三、人口与计划生育法制化管理的关键是法律的执行
人口与计划生育立法的根本目的就是规范生育秩序和管理模式。以此达到
控制人口数量，提高人口素质的目的。因而在法律的执行中必须要严格依法办事，
只有这样，才能实现立法初衷。在法律的执行中，必须注意到两个条件：
（一）、观念转变是人口与计划生育法制化管理的前提
观念转变的程度规定着行为的发展方向和运行轨迹。经济的发展，社会的
进步，社会主义法制的健全和完善，要求计划生育行政机关必须更新观念，调整
思路，遵循市场经济规律；依据国家法律办事。这是人口与计划生育事业不断发
展的要求。在多年的人口与计划生育工作实践中，人口观念的转变引导着人口与
计划生育工作的进程。它包含两个方面：一是思想观念，一是法制观念。
在法制观念上强化依法行政的观念。江泽民曾指出：“人口、资源、环境
工作都有基本法律依据。既然立法，就要坚持有法可依，执法必严，违法必究。
各级领导干部都要带头学法、知法，做遵守法律法规的模范。全社会都要依法办
事。这是做好人口资源环境工作的重要保证。”按照这一要求我们必须在观念上
充分认识到依法管理的重要性和紧迫性。坚决克服重政策轻法律，重义务轻权利，
重权利轻责任，重管理轻服务倾向。
在思想观念转变上要强化可持续发展的观念。人口问题对考虑一切经济社
会问题的基本出发点，可持续发展所要解决的诸多问题都与人口经济社会发展中
涉及的问题息息相关。
自实行计划生育工作以来，我国的计划生育工作主要采取行政干预的手
段，使人口与计划生育工作度过了一段艰难的时期。全国人民为计划生育工作做
出了牺牲。随着经济的发展，人们的消费观念、生育观念发生了很大变化。人们
更多追求的是生活的质量，生活的乐趣。这多多少少冲淡了人们的生育愿望。另
一方面法律知识的普及，提高了人们遵法、守法意识。这就要求相应的部门认真
履行依法行政，提高服务的职能。正以如此，摒弃计划经济条件下，以行政命令
的方式、方法来管理人口与计划生育的概念，为依法进行人口与计划生育管理提
供了完备的基础。
（二）、普法到位是人口与计划生育法制化管理的必然条件
计划生育依法管理水平的主体，一方面取决于计划生育行政机关的执法能
力，另一方面取决于人民群众对计划生育法律法规的了解掌握程度。从这个意义
上将取机计划生育法律、法规，应该是全面推进计划生育依法管理的基础性、长
期性、战略性工作，必须长期不懈地抓下去，并切实抓出成效。立足于实现依法
治国、建设社会主义法治国家的基本要求，贯彻执行《人口与计划生育法》，努
力提高各级计划生育行政部门及其工作人员依法决策、依法行政和依法管理的能
力。通过多种渠道多种形式宣传普及法律知识，进而促进计划生育工作持续、稳
定健康地向法制化管理方向发展。
四、人口与计划生育法执行中应注意的问题
贯彻执行人口与计划生育法应该注意法的严肃性。严格执法是人口与计划
生育依法管理的关键。因此，在他的执行中一定要注意以下问题：首先，是认识
问题。要进一步深化对计划生育依法管理的认识，为计划生育依法管理夯实思想
基础。依法管理的一个关键因素就是要提高各级干部对依法治国方略的认识，更
新观念，改变工作思路。从思想上认识到法律是双刃剑，不仅约束公民和其他组
织的法律规范，而且也是约束各级执法机关及其工作人员的法律规范真正树立起
法律至上的观念。其次，是健全机制的问题。法的执行和落实必须有一个健全的
工作机制和监督机制。这是计划生育依法管理的基础工作。通过严格各个执法环
节的依法管理职责保证计划生育依法管理和行政执法的时效性、公正性。通过外
部监督和内部监管纠正计划生育执法行为中的错案假案，切实维护群众的合法权
益。三是执行中的问题。所谓严格执法就是遵循有法可依，有法必依，执法必严，
违法必究的执法原则。严格执行国家宪法法律、行政法规、地方法规、政府规章。
因此在执法过程中我们必须注意做到：一是行政主体合法，按照规定，计划生育
行政主体是各级人民政府及其派出机构和县级以上计划生育行政部门。二是抽象
行政行为合法。抽象行政行为是指国家行政机关依照法定权限和法定程序制定行
政规法行为的总称。作为有立法权的行政机关做出的关于计划生育的规范性文件
不得与国家宪法法律相抵触。有关计划生育的规范性文件不得与国家宪法法律、
行政法规、地方性法规、政府规章相抵触，确保抽象行政行为合法。三是具体行
政行为合法。具体行政行为是指国家机关在行使管理职权时，针对特定的公民、
法人作出影响对方权益的具体决定和措施行为的总称。作为政府及政府计划生育
行政主管部门依法行使行政职权，必须严格限定在法律允许的范围之内，做到有
所有所不为。有所为就是采取积极的方式，按照执法，文明执法，严格执法；有
所不为就是不得超越职权，违反程序，执法犯法，滥施权利，凌驾于法律之上。
所有的具体行政行为必须忠于国家法律，以事实为依据，以法律为准绳。严格执
法，依法办事，该做的必须到位，不该做的坚决不越位。克服并防止侵犯群众人
身权，财产权等侵权行为。杜绝因执法不当导致的恶性案件和重大责任事故的发
生。只有这样才能达到控制人口数量的目的。
人口计生部门要率先实现法制化建设
齐齐哈尔市人口与计划生育委员会 法规科科长谢志仁
人口和计划生育系统在2010年要率先实现部门工作法治化，这是国家人口计生委提出的工作目标，也是对全国人口计生法制建设工作的要求。在人口计生法制建设领域中，我国除有《宪法》及《宪法》指导下的“一法三规”（《人口法》、《流动人口计划生育工作管理条例》、《计划生育技术服务管理条例》、《社会抚养费征收管理办法》）外，还有省《条例》等地方性法规等。可以说人口计生法律体系建设已经比较完备，并与其他领域的法律体系衔接，政府已将人口和计划生育工作纳入了依法治国、依法行政、文明执法的法治轨道，人口计生法制建设取得了可喜成效。然而，我国的计划生育工作毕竟经历了从悲壮、曲折到辉煌的30多年历程，《人口法》的颁布实施也只有五年多时间。人口计生工作的方式方法从完全行政命令手段向以人为本的法治化管理与服务为主，采取综合措施，统筹解决人口问题转变，尚需过程。目前，人口计生法制建设工作，仍处于探索与完善之中。要按照全面建设法治政府的总体要求，人口计生部门必须要以率先实现部门工作法制化为目标，全面加强人口计生法制建设，切实提高法制化水平，在依法规范群众生育行为和优质服务工作中，充分发挥法制化建设的举纲定向作用，引领人口计生事业全面健康发展，促进低生育水平稳定，统筹解决人口问题，为社会经济又好又快发展营造良好人口环境。
一、客观认识人口计生法制建设的新形势，处理好“三个”关系
目前人口计生工作的有关法律法规体系已经初步形成，从“一法三规”、《全面推进依法行政实施纲要》、党的十七大和中央《决定》，到《人口与计划生育条例》都对依法行政提出了明确要求，国家人口计生委张维庆主任明确提出“力争2010年率先实现部门工作法制化”的目标，党委、政府对法制建设要求越来越明确，力度也越来越大，相关程序越来越严格，这些不仅为人口计生法制化建设指明了方向，而且也为提高人口计生法制化水平提供了有利条件。同时，随着经济社会的发展，群众依法维权意识增强，对人口计生部门依法规范行政行为、提供便民维权服务的要求更高，愿望更强烈。特别是近几年来，通过大量的法制宣传和实践，群众的法制意识不断增强，也使得人口计生法制建设具有了良好的群众基础和思想基础。
受传统工作思维惯性的影响和认识上的偏颇，要全面提高人口计生法制化水平，必须处理好“三个”关系。一是“以人为本”与依法行政的关系。各地在加强人口计生法制建设过程中，存在着将规范人口计生干部管理与服务行为替代规范群众生育行为的偏颇倾向，进而出现了放松对人口计生工作对象管理与服务，甚至不作为的现象。导致这种现象的根本原因在于没有处理好“以人为本”与依法行政的关系，特别是在《人口法》等人口计生法律法规对规范群众生育行为没有强制保障措施的情况下，错误地认为坚持“以人为本”不得采取强硬的“一环二扎”等行政强制手段规范群众的生育行为，就是不要实行计划生育。因此，要把“以人为本”与依法行政有机地联系起来，要依法规范群众的生育行为，引导群众依法生育。二是落实人口计生法律规范与维护群众合法权益的关系。法律规范、法律奖惩，是法律维权的主要形式，人口计生部门要兑现这些法律奖惩，并作为加强法制建设的重要任务来践行。偏离法律规范，放弃法律尊严是人口计生法制建设的误区。规范生育行为，维护生育秩序，兑现奖惩，是人口计生法律法规维护群众实行计划生育合法权益的根本途径。法律保护的是公民的合法权益，维护群众实行计划生育合法权益的前提是依法生育。如果违法生育或者逃避违法生育的责任，就不是合法权益了。只有对群众的生育行为规范到位，奖惩到位才是真正的依法维权。维护群众的合法权益也必须依法进行。三是规范生育行为与规范措施的
关系。在人口计生法律法规规范中，虽然没有保障规范群众生育行为落实到位的具体可操作的措施，出现规范群众生育行为不到位，违法生育难控制的现象。但是，有宣传教育、优质服务等软措施，特别是违法生育后，在承担社会责任上有具体可操作的保障措施，对违法生育当事人拒不缴纳社会抚养费的，人口计生部门可申请人民法院强制执行，运用规范措施规范群众的生育行为。
二、找准人口计生有效执法的途径，提升法制化水平
首先强化法制宣传，进一步优化执法环境。继续把人口计生政策法律法规宣传与“五五”普法教育紧密结合，利用各种有利时机，采取多种形式，大力宣传和普及人口计生政策法律法规，设立维权热线电话，热心为群众提供法律咨询服务。通过生动活波、丰富多彩的普法宣传活动调动广大计生工作人员和育龄群众学法用法的热情和积极性，全面增强人口计生执法人员的依法行政意识和群众的守法维权意识，营造良好的执法环境。其次切实做到依法行政、文明执法。人口计生部门要认真贯彻落实国家和省有关依法行政的工作要求，将依法行政与思想教育、利益导向相结合，不断改进执法方式，做到既严格执法，又注意维护群众的正当权益，杜绝发生因管理方式不当而引发的计划生育工作矛盾和影响社会稳定的因素。例如，在落实避孕节育措施方面要做到“四不做”，即不具备执业资格条件的不做、不符合手术常规要求的不做、当事人思想不通的不做、当事人或其家属不签字的不做，切实维护群众的知情选择权；在依法征收社会抚养费中，要实行“四缓收”，即农忙时缓收、逢年过节时缓收、家有重危病人缓收、家庭特别困难缓收。第三创新执法机制，完善执法程序。在人口计生执法中，要建立程序优先的执法工作机制，明确执法的主体、程序、期限、文书使用及档案管理要求等，实行人口计生行政执法建档立卷制度。同时还要建立公开执法机制，让群众可以随时根据需要查阅人口计生政策法律法规、相关的办事程序和与群众有关的计划生育事项。第四切实加强人口计生行政执法干部队伍建设。提高执法人员的法治意识和执法能力，是实现依法行政、保障法律法规贯彻执行的重点。要针对执法人员的实际，采取多层次、多渠道、多种方式开展法制培训工作，切实提高执法人员的素质，增强其责任意识，从根本上解决基层一些人口计生执法人员的执法能力与依法行政的执法要求不相适应、行为不规范等问题。第五强化行政执法监督，提升依法行政水平。强化行政执法监督是加强法制建设的重要组成部分，也是一项重要任务。人口计生行政执法监督要以实施行政执法责任制为主线，不断完善执法监督机制，保障人口计生行政执法的健康发展。强化行政执法监督，一是要完善执法检查制度。针对每个时期的重点、热点问题，有针对性开展执法检查。当前，尤其要针对人口计生法律法规规定的奖惩和免费技术服务不到位的现象，将执法检查的重点确定为依法履行法定职责，维护群众合法权益，提高服务质量上，通过向育龄群众问卷调查、查阅卷宗、入户核实、召开座谈会等形式，加强监督协调，促使有关政策法律法规的落实，提高群众对计划生育行政执法的满意程度。二是要健全人口计生执法案卷评查制度。建立执法案卷评查制度，开展人口计生执法案卷评查工作是人口计生部门加强执法监督工作的一个特色。开展执法案卷评查，能够及时从各地执法案卷中发现执法中存在的问题以便及时纠正，同时，还能促进执法案卷的规范，提高案卷质量。因此，人口计生执法部门要不断改进案卷评查方式方法，提高评查效能，通过案卷评查，起到相互学习、相互交流、相互促进、共同提高的效果。三是主动接受人大、政协等机关的监督和实行县、乡、村三级人口计生政务公开公示和服务承诺制度。认真对待人大政协等机关提出的意见建议，及时落实整改措施，进行整改，公开接受社会各界人士和广大群众的监督，及时纠正不当行为，不断提高人口计生行政执法工作质量。
三、转变执法理念，开展便民维权活动。
开展计划生育便民维权活动，维护群众实行计划生育的合法权益是人口计生法制建设的重要内容，也是人口计生法制建设成效的具体体现。要把人口计生法律法规赋予群众，把群
众实行计划生育的权利和义务交给群众，把人口计生部门应对群众尽到的责任和义务告知群众，把计划生育的办事条件和办事程序明示给群众。尊重群众在计划生育中的主人翁地位，改进工作作风，提高工作效率，简化办事程序，依法为群众提供高效、优质的服务，提高人口计生工作的透明度和公信力。只有这样，人口计生的行政执法工作才能真正置于阳光之下，才能真正做到依法行政，文明执法，才能赢得群众的信任和支持。在具体工作中，要做到三个方面。一是全面深入开展避孕方法的知情选择，将落实避孕节育措施的管理行为真正变成服务育龄群众的服务行为。通过优质高效的计划生育技术服务，避免和减少群众的非意愿妊娠，坚决禁止大月份引产，切实保障育龄群众的计划生育/生殖健康权益。二是推行独生子女父母光荣证、流动人口婚育证明等证件的代办制和计划生育证快速审批办理制以及计划生育优惠（免费）服务制等便民服务措施，让群众通过人口计生部门方便快捷的服务，感受政府的真情和关爱，感受政府执政为民理念的转变。三是在流动人口计划生育服务管理上，坚持“现居住地管理、居民化服务”原则，认真落实免费技术服务规定，主动为流动人口提供方便、快捷、实惠的服务。总之，通过转变执法理念，寓行政管理于计划生育真情服务之中，通过真情服务提升行政管理水平，转变群众婚育观念，增强法制观念，依法生育，进而营造一个更加良好的人口计生行政执法氛围，使人口计生法制建设得到切实加强，为率先实现部门工作法制化目标打牢基础。
论我国人口政策的法制化建设
20世纪70年代中后期,当“晚稀少”人口生育政策在我国普遍推广之时,为了使计划生育工作走上法制化轨道,我国开始了人口与计划生育的立法工作。当初,国家有关部门计划先制定一部全国性的法律,然后各省、自治区、直辖市再依此制定出地方性条例或规定。1979年,中央开始征求各地、各部门的意见,准备在总结各地经验的基础上,起草一部全国性的计划生育法。20世纪80年代,国家计生委曾先后起草过计划生育法12稿,计划生育条例9稿。但由于种种原因未能出台。1990年8月,国务院考虑到由于我国各地区的经济文化发展水平、人口状况、民族构成等方面的情况不同,制定全国性法规不可能很具体,也很难照顾到不同地区的实际情况,因此决定暂不发布全国性计划生育条例,等地方性计划生育法规执行一段时间,积累了一些经验后,国务院再考虑全国性计划生育的立法问题;同时决定在总结计划生育工作的基础上,由党中央、国务院发个指导性文件,以便从方针、政策和计划生育的指导思想上作出明确规定。
这样,全国性计划生育法规的制定工作暂时停了下来,地方性计划生育立法工作加快了步伐。1980年2月,广东省五届人大二次会议首先颁布了《广东省计划生育条例》。它是我国第一部地方性计划生育法规。进入20世纪80年代中期以后,地方计划生育立法步伐加快。从1986年到1989年,先后有19个省、自治区、直辖市颁布了人口与计划生育条例。
为了加快地方计划生育立法工作,1990年8月,国务院决定,由国家计生委向还没有制定地方人口与计划生育法规的六个省、自治区、直辖市打招呼,请他们争取在《中华人民共和国行政诉讼法》正式施行以前颁布各自的地方性计划生育条例。到1992年4月,除西藏、新疆是由自治区人民政府颁布人口与计划生育规定外,其余28个省、自治区、直辖市都颁发了由地方人大通过的计划生育条例。重庆市1997年设直辖市后,也很快颁布了人口与计划生育条例。因此,《中华人民共和国行政诉讼法》实施之后,计划生育工作进入了由行政管理向依法行政过渡的新阶段。
地方性人口与计划生育条例对计划生育的工作原则、组织管理、生育政策、节育措施、优待奖励、限制处罚等都作了详细的规定,其核心内容可分为两部分,一是生育限制政策,二是生育管理政策。生育限制政策包括对生育孩子数量的规定和生育孩子时间间隔的规定两方面的内容,即晚婚、晚育、少生、稀生、优生问题。生育管理政策是保证生育限制政策得以落实的包括人口计划管理,优生、节育管理,优待奖励,处罚限制以及对流动人口的计划生育管理的相关规定、办法和措施。[1]
各省、自治区、直辖市人口与计划生育条例一般都规定,男女双方按《婚姻法》规定的结婚年龄(男22周岁,女20周岁)各推迟三周岁以上结婚为晚婚,结婚妇女24周岁以上生育为晚育;提倡和鼓励一对夫妻只生育一个孩子;符合规定条件可以生育第二个孩子的,一般应有四年的间隔时间;禁止患有遗传性精神病、遗传性智能缺陷、遗传畸形等严重遗传性疾病的夫妻生育,已怀孕的,应终止妊娠。
对于生育孩子的数量,各地的人口与计划生育条例根据国家总的生育政策,并结合当地的实际情况,作出了不同的规定。国家干部和职工、城镇居民,除特殊情况外,一对夫妇只能生育一个孩子。所谓的特殊情况,各地又有不同的规定,主要有:第一个孩子是非遗传性残疾,不能成为正常劳动力的;重新组合的家庭,一方原只有一个孩子,另一方系初婚初育的;婚后多年不育,抱养一个孩子后又怀孕的;夫妻双方都是独生子女的;夫妇中的一方为影响劳动的残疾者,生活不能自理的;两个以上兄弟或姐妹中,只有一人有生育能力的。
同时又规定,凡符合条件要求生第二胎的,须经本人申请,有关部门批准,且有四年以上的生育间隔。各省、自治区、直辖市人口与计划生育条例对再婚夫妇的生育也都有明确的规定。四川规定“因丧偶再婚的夫妻,再婚前丧偶一方子女不超过两个、另一方无子女的;因离婚再婚的夫妻,再婚前一方只有一个孩子,另一方无子女的”可以再生育一个孩子,另一方未生育过的可以再生育一个孩子。河北、山西、内蒙古、辽宁、黑龙江、江苏、浙江、安徽、福建、海南、四川、宁夏等省、自治区规定再婚夫妇一方未生育过,另一方丧偶生育过两个孩子,也可再生育一个孩子。山西、山东、广东、海南等省规定再婚夫妇再婚前各生育一个孩子,离婚时依法判决孩子随前配偶,新组合家庭无孩子的,允许再生育一个孩子。
各省、自治区、直辖市人口与计划生育条例都制定了详细、明确的保证生育限制政策得以落实的生育管理政策。主要有以下几个方面的内容:
(一)优生、节育管理政策。各地人口与计划生育条例对优生、节育的管理政策主要有:县以下医疗、妇幼保健单位和计划生育宣传技术指导单位,应开展优生节育咨询门诊;婚前应进行健康检查,结婚和生育应接受优生节育指导;禁止患有遗传性精神病、遗传性智能缺陷、遗传畸形等严重遗传性疾病的夫妻生育,已怀孕的,应终止妊娠。关于节育措施,各地人口与计划生育条例都规定凡是未取得生育指标而有生育能力的育龄夫妇,应当按计划生育的要求采取可靠的避孕节育措施。
(二)优待奖励政策。各省、自治区、直辖市人口与计划生育条例对晚婚晚育者、独生子女家庭都制定了一定的优待奖励政策。各地条例一般都规定,国家工作人员和城乡集体所有制企业职工,夫妻双方符合晚婚、晚育条件的,除国家规定的婚假外,再增加婚假、产假若干天。国家干部和职工、城镇居民的独生子女家庭都可以领取一定数量的独生子女保健费,独生子女在入托、入学、就医、就业等方面,在同等条件下
给予优先,或适当减免或免除独生子女的入托费、学费、医药费等。农村独生子女家庭除了发给独生子女保健费,独生子女优先入托、入学、就医或减免此类费用外,还给予家庭一系列优待,如:优先分配住宅、宅基地;优先招工、优先安排进乡镇企业;优先分配生产资料,帮助发展生产等。
(三)处罚限制政策。各省、自治区、直辖市人口与计划生育条例对早婚早育,非婚生育,计划外怀孕、生育者都有明确的处罚限制政策。各地条例对早婚早育,非婚生育,计划外怀孕、生育者的处罚,主要是进行经济处罚,是国家干部的还要给予行政处罚(包括降级、降职直至开除公职等)或取消各种福利待遇。各地所规定的经济处罚幅度不同,有的是按计划外生育第一个孩子的规定处罚,有的则处以一次性罚款,数额一般在300~2000元之间。
为了从法律高度维护现行人口政策的连续性和稳定性,2001年12月29日,《中华人民共和国人口与计划生育法》颁布,并自2002年9月1日起正式实施。这一时期,我国还出台了各种保障计划生育的法律法规,如《中国21世纪议程》、《中国计划生育纲要(1995~2000)》、《妇女权益保障法》、《母婴保障法》等。
《人口与计划生育法》分总则、人口发展规划的制定与实施、生育调节、奖励与社会保障、计划生育技术服务、法律责任、附则七章共四十七条。《总则》规定:实行计划生育是国家的基本国策;国家采取综合措施,控制人口数量,提高人口素质;国家依靠宣传教育、科学技术进步、综合服务、建立健全奖励和社会保障制度,开展人口与计划生育工作。第三章明确规定“国家稳定现行生育政策”。第十八条规定:“鼓励公民晚婚晚育,提倡一对夫妇只生育一个孩子;符合法律、法规规定条件的,可以要求安排生育第二个子女。具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者常务委员会规定。少数民族也要实行计划生育,具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者常务委员会规定。”
《人口与计划生育法》作出这样的规定,主要是出于以下两点考虑:第一,现行计划生育人口政策没有收紧的必要。一方面,生育政策的制定必须考虑群众的实际困难和承受能力。目前,我国的生产力发展水平还不高,社会保障制度,特别是农村的社会保障制度还没有建立起来;现行生育政策经过二三十年的实践,已逐步被广大人民群众理解和接受。另一方面,1998年以来,我国人口自然增长率已降到10‰以下,达到世界发达国家水平,继续下降的余地很小。当前人口规模的继续增长,原因不在公民个人生育数量的增长,而是人口总量的惯性增长。
第二,现行计划生育人口政策没有放松的条件。即使在今后相当长的一段时间内,人口过多仍是我国的首要问题。我国人口与计划生育工作的目标是:到2010年末,全国人口总数(不含香港、澳门特别行政区和台湾省)控制在14亿以内,年均人口出生率不超过15‰;出生人口素质明显提高;出生婴儿性别比趋向正常;育龄群众享有基本的
生殖保健服务,普遍开展避孕节育措施的“知情选择”;初步形成新的婚育观念和生育文化;逐步建立调控有力、管理有效、政策法规完备的计划生育保障体系和工作机制。①按照现行计划生育人口政策,实现这一目标也是十分艰巨的。因此,只有稳定现行计划生育的人口政策,我们才有可能完成既定的人口控制目标。《人口与计划生育法》及一系列法律法规的颁布,标志着国家通过法律的形式,确立了计划生育基本国策的法律地位,结束了人口与计划生育法工作长期以来主要依靠政策和地方法规调整的局面。
以“控制人口数量,提高人口质量”为重要内容的我国现行人口政策,自上个世纪80年代在全国范围内逐渐实施以来,在人口数量控制方面取得了巨大成绩,推动了社会经济的高速发展。从人口总量与经济总量的关系来看,人口数量对经济发展有促进或延缓的作用。有经济学家计算,人口增长率每下降1个千分点,人均国民生产总值增长率可提高0·36~0·59个百分点。《中国计划生育效益与投入》课题组研究成果显示,自1971年至1998年近二十年间,我国累计减少出生人口3·38亿,节省社会抚育费7·4万亿元,这相当于1997年我国全年的国内生产总值。其中家庭节省的少年儿童抚养费为6·4万亿元,国家节省的儿童抚养费为1·0万亿元。研究结果还显示,实行计划生育下的经济发展明显快于不实行计划生育下的经济发展。1971~1998年,我国国内生产总值、人均国内生产总值按当年价计算,分别增长了32·4倍和21·8倍;如果不实行计划生育,则只能增长10·6倍和5·3倍。[2]
但另一方面,现行人口政策在控制人口数量、提高人口质量取得巨大成绩的同时,又出现了一些不容忽视的问题。这主要表现在以下几个方面:
第一,人口低增长率和高增长量长期并存,人口过多仍是我国长期面临的首要问题。我国低生育水平并不稳定。由于人口增长的惯性作用,未来十几年,我国人口仍以每年净增1000万左右的速度增加,人口总量仍将保持强劲的增长趋势。第二,现行人口政策对生育子女数量的规定,在中国传统生男生育文化的影响下,导致了新生人口性别比居高不下。从20世纪80年代开始,我国出生人口性别比持续攀升。1990年第四次人口普查时为111,2000年第五次人口普查时为117,严重偏离正常范围;并且出生人口性别比偏高的地区由沿海地区向中西部地区扩展,重度偏高(超过117)的省份增加到14个,个别省份甚至超过130。“五普”数据表明,0~9岁男性比女性人口多1277万,约占同龄男性人口的15%。据预测,从2005年开始,1985年以后出生的青年人群中将出现婚姻挤压现象。到2020年左右,20~29岁婚育旺盛期的男性青年比女性多约3000万人。这直接影响经济发展和社会稳定,影响人民群众小康生活的质量。[3]第三,现行人口政策的推行在一定程度上加速了我国人口老龄化的进程,但由于对过早到来的老龄化社会准备不足,从而使整个社会的养老保险问题变得复杂起来。由于我国计划生育政策的严格实行,生育率在较短的时间内迅猛下降,加速了人口老龄化的进程。“五普”结果表明,我国65岁以上人口达到8811万人,占总人口的6·97%,特别的,
我国是在未富先老的情况下进入老龄化社会的,这都给我国的经济发展和社会保障带来了严峻挑战。
在这种情况下,一些省市开始了计划生育条例的修订修正工作,以适应人口政策转型升级的需要。放宽对第二胎的生育条件和范围是目前计划生育条例的修订修正工作的主要内容。2003年12月,上海市通过了修订后的《上海市人口与计划生育条例》,允许下列十一种情况可以再生育:(1)一方为从事出海捕捞连续五年以上的渔民,现仍从事出海捕捞的;(2)生育的第一个子女经区、县或者市病残儿医学鉴定机构鉴定为非遗传性残疾,不能成长为正常劳动力的;(3)一方经有关部门鉴定为非遗传性残疾,影响劳动,生活不能自理的;(4)一方符合二等乙级以上伤残军人条件的;(5)双方婚前各生育过一个子女,其中一方生育的子女经区、县或者市病残儿童鉴定机构鉴定为非遗传性残疾,不能成长为正常劳动力的;(6)双方均为独生子女的;(7)一方为本市农业户口且有一方为独生子女的;(8)女方为本市农业户口,无兄弟,其姐妹均只生育一个子女,男方到女方家庭落户赡养老人的;(9)一方婚前未生育过子女,另一方婚前生育过一个或者两个子女的;(10)双方婚前各生育过一个子女,且双方均为独生子女的;(11)双方婚前各生育过一个子女,一方为本市农业户口且有一方为独生子女的。从2003年9月1日起正式施行的《北京市人口与计划生育条例》,对可生育第二个子女者也放宽了女方年龄和生育间隔时间的限制。新条例规定,按原规定符合生育第二个子女情况的公民,在上述两个条件中只需具备一个,即可生育第二个孩子。湖南省也扩大了育龄妇女生育二胎的范围,浙江省对生育间隔不再作硬性规定。
截至2003年底,全国30个省、自治区、市(西藏除外)完成了地方人口和计划生育条例的修订(制定)工作。总体来看,各地新出台的条例都较全面地体现了《人口与计划生育法》的立法指导思想和基本原则精神,符合《人口与计划生育法》的立法宗旨、目的、基本方针、原则和制度,保持了现行生育政策的稳定性、连续性;突出了依法行政、维护公民实行计划生育合法权益的思想,普遍取消了生育第一胎行政审批制度,修订了各种不符合《人口与计划生育法》规定的收费、罚款(如二胎生育调节费)项目,多数省放宽了生育间隔规定,吉林、上海、海南三个省(市)取消了生育间隔规定;同时各地在避孕方法的知情选择、综合治理、奖励与社会保障等方面都有不同程度的突破、创新和发展。基于此,国家人口和计生委副主任王国强认为,我国人口政策应从“限制人口数量,提高人口素质”完善为“稳定低生育水平,提高人口素质,改善人口结构,引导人口分布,开发人力资源”五个方面,并认为我国人口政策从两句话发展为五句话,反映了我国经济社会发展和人口形势变化的需要,体现了“两种生产”的理论、可持续发展理论和科学发展观的本质要求。
论人口与计划生育法制化管理的若干问题
石家庄市桥西区人口计生局
在中国人口、资源、环境的可秩序发展中，人口是关键。在过去的30年中，
人口与计划生育事业取得了举世瞩目的成绩，实现了人口再生产观念的转变，对
于人口过快增长起到了一定作用。但在人口与计划生育的管理中存在着不尽人意
的地方，要想发展人口与计划生育事业必须实行法制化管理，这是有中国特色计
划生育道路的成功经验之一。江泽民同志在2002年中央人口资源环境座谈会上
指出：人口、资源、环境工作要切实纳入依法管理的轨道，这是依法治国的重要
方面。计划生育是我国的一项基本国策，必须也必然要纳入依法管理的轨道。这
是人口与计划生育事业发展的必然要求，也是提高人口素质，控制人口数量的必
然保障。
一、人口与计划生育法制化管理的必要性
党的十五大提出依法治国的基本方略后，社会主义法制化进程加快，计划
生育法制化管理是依法治国的重要组成部分。当前，人口与经济、社会、资源、
环境的协调发展和可持续发展是最先进的人口文化的内容之一。人口与计划生育
法制化管理是我们从建国以来历史实践中提炼出来的先进人口文化思想。我国的
人口现状、国际环境的变化都体现了人口与计划生育法制化管理的必然性。计划
生育的工作实践和面临的各种挑战迫切要求计划生育工作实行法制化管理。
（一）我国当前的人口现状要求实行法制化管理
人类发展到21世纪科学技术突飞猛进，世界经济秩序和经济格局急剧变
化，人口发展进一步成为国际社会关注的大问题。中国是世界上人口最多的发展
中国家。实行计划生育是根据我国的人口状况制定的人口战略政策。在几十年坚
持不懈地努力下，计划生育工作取得了巨大成就，但稳定低生育水平还是一项艰
巨的任务。《中共中央国务院关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决
定》（简称《决定》）指出：“人口问题是社会主义初级阶段长期面临的问题，
是制约我国经济和社会发展的关键因素”，“在实现人口再生产类型转型的转变
之后，人口与计划生育主要任务将转向稳定低生育水平，提高出生人口素质。”
稳定低生育水平不单纯是计划生育问题，我国的基本国情是人口多、底子薄、生
产力水平相对落后。而人口众多是严重影响我国经济发展，人民生活水平提高，
民族素质增强的决定性因素，人口增长势必给我国的经济发展造成一定负担。从
人口发展状况看任何国家或地区的人口状况都应受经济发展水平的制约。但我国
却出现了人口与经济发展不同步现象。首先生育率超前迅速下降。我国育龄妇女
的总和生育率目前已经下降到接近发达国家的水平，但是，这种下降不是像西方
发达国家过去那样由经济高度发展所自动引发的结果。因此，相对于经济发展水
平而言，是一种明显的超前下降。这种下降显然是一种不同步。计划生育在我国
之所以被称为“天下第一难”，其难处和原因可列出很多。归根结底就是难在计
划生育所要实现的是超前于经济发展水平的生育率、出生率下降。尽管这种超前
在一个历史时期内是必须和可行的，但经济发展对生育率的制约作用始终客观存
在的。在生育率超前迅速下降的同时，其隐性反弹的可能不可排除。其次人口年
龄结构超前急剧老化。我国生育率超前迅速下降加速了人口老化的进程。1995
年，我国65岁以上老人占总人口的比重已由1990年的5.6%升到6.7%。本世纪，
我国将进入老年型国家行列。与发达国家情况不同，我国人口老化是超前于国家
的工业化而到来的。人口超前急剧老化是生育率超前迅速下降的当然代价。这很
大程度上更是过去生育高峰的既定代价。因此，必须有一个规范的制度来调整人
口结构。在调整出生率的同时，不断提高人口素质，把因少生而节省的“养小”
费用于缓解社会养老负担。三庞大的人口基数是调整人口结构的负累。据2000
年第五次人口普查统计，我国总人口已近13亿，其中大陆人口已经达到126583
万。我国人口过快增长的势头得到了有效控制。31个省、自治区、直辖市和现
役军人的人口与1990年人口普查相比，十年零四个月增加了13215万人，增长
11.66%，平均每年增加1279万人。年平均增长1.07%。比80年代下降了四个百
分点。据有关专家计算：我国自实行计划生育以来，共少生3.38亿多人口，过
快增长的趋势得到了遏制。人口增长率从1970年的28.7%，下降到10%以下。生
育率从1970年的5.81下降到更替水平以下。尽管如此，由于我国的人口基数庞
大，每年人口出生2000万，人口形势仍然很严峻。因此，由于种种不利因素，
人口与计划生育工作任务仍然十分艰巨。这就必然要求人口与计划生育工作必须
走法制化道路，这是当前人口现状的要求。
（二）人口与计划生育工作要求加强法制化管理
20世纪80年代之前，我国人口与计划生育工作基本上是由政府的行政干
预来调整。单纯的计划生育抓计划生育。基本上无具体章程可循。20世纪80年
代，国家即考虑国家长远利益。考虑不同地区、民族、群体实际情况，制定并完
善生育政策。
党的十一届三中全会以来，我国以宪法为核心的社会主义法律体系已经初
步形成。面对我国的人口现状，邓小平曾经指出：“要把人口的自然增长控制在
千分之十以下，达不到这个水平不行，国家负担不起。在这方面，应该立些法，
限制人口增长”为保障计划生育的实行，1979年“计划生育”写入国家宪法，
这就为依法管理计划生育提供了法律依据，也为计划生育最终走上法制管理轨道
奠定了基础。根据我国现行的立法体制，有关计划生育的法律规范主要有宪法，
与计划生育有关的法律（如婚姻法、妇女权益保障法、收养法、母婴保健法、劳
动法、刑法等），行政法规（如省、自治区、直辖市计划生育条例），部门规章
以及其他计划生育规范性文件。
这些年来，国际国内形势发生了很大变化。随着我国社会主义法制的不断
健全和社会主义民主不断扩大，迫切需要建立和完善计划生育法律体系，制定全
国统一的人口与计划生育法。因为人口与计划生育工作的健康发展，需要由国家
立法来确定计划生育这一基本国策。人口与经济社会协调发展与可持续发展战略
中心地位，需要有国家法律规范公民实行计划生育的基本权利和义务；需要有国
家法律为地方计划生育法规的实施提供法律依据和保障，为综合治理人口与计划
生育提供法律依据。
经过30多年艰苦努力，现在已形成了以《中华人民共和国宪法》为依据，
《中华人民共和国人口与计划生育法》为基本法律，《流动人口计划生育工作管
理办法》、《计划生育技术服务管理条例》、《社会抚养费征收管理办法》等行
政法规和人口与计划生育地方性法规为主体，部门规章和地方政府规章相配套的
人口与计划生育法律体系。
（三）、人口与计划生育法制化管理对稳定低生育水平起着不可低估的作
用
稳定低生育水平不单纯是计划生育问题，而是关系到我国现代化建设宏伟
目标能否实现的重大问题。关系到能否实现我国可持续发展战略的重大问题。以
河北省为例，河北省耕地面1982年为9962万亩，人口为5356万，人均只有1.86
亩。2000年人口增加到6744万，人均土面积下降到不足1.5亩。加上经济建设
和住宅用地的不断增加，导致人均土地逐年减少。如果以现在的速度计算几十年
后，人均土地将会下降到0.5亩以下。因此，稳定低生育水平具有长期性和艰巨
性，人口与计划生育工作必须依法管理。江泽民总书记在2002年召开的中央人
口资源环境工作座谈会上的重要讲话中指出，要建立和完善“依法管理，村（居）
民自治，优质服务，政策推进，综合治理”的人口与计划生育工作新机制，进一
步加快人口与计划生育领域的改革创新，全面提高人口与计划生育的管理水平和
服务水平。计划生育工作应坚持以人为本的原则。依法管理和优质服务是新时期
提高人口与计划生育水平的两个重要标志。
过去，虽然有生育政策的约束，但人们更多的是从个人和家庭的需要出发
考虑自己的生育行为。法制管理规范了人们的生育行为。公民遵法守法。对于不
守法的公民依法向其征收社会抚养费。所有法律条款综合运用，导致人们生育行
为趋同。成为我国实现稳定低生育水平目标的有力保障。能不能有效地稳定低生
育水平，提高群众的满意程度主要取决于依法管理的整体水平。把依法管理寓于
优质服务之中，把优质服务贯穿于人口与计划生育工作的全过程，要加强法制教
育，规范执法行为，增强依法行政，依法管理的自觉性，切实维护人民群众的合
法权益。法律是双刃剑。他不仅约束了公众的行为，也规范了执法者的执法行为。
人口与计划生育工作要稳定低生育水平，必须有一个健全的法制化管理模式。
二、人口与计划生育立法的完善
我国的人口与计划生育立法经历30年的历程，它制定的时间长，除没有
国际上的立法经验外，制定这部法律本身还存在一个难点。即：法律中规定的政
策、措施、办法既要有效的控制人口的过快增长，又能为国际社会基本接受。人
口与计划生育工作之所以能够立法，归根到底是在党的领导下，通过方方面面的
努力，成功的控制了我国人口的增长数量，积累了有效控制人口增长的经验。人
口法是调整人口关系，组织管理人口、规范人口行为的法律规范的总称，是国家
指导、干预、管理人口运行的重要工具。由于人口过程及其关系所具有的特定性
和广延性，要求人口立法必须具有合理性和科学性的特点。中国是一个人口大国，
人口问题的解决不仅受到本国人民的关注，也受到国际社会的瞩目。在人口立法
问题上，我们就必然要考虑到历史、传统、文化、心理以及全球背景等多种因素
的影响，任何草率行为都将产生不良后果。在人口立法过程中，在指导思想上坚
持马克思主义的人口理论和立法观。即尊重人口再生产自身发展的客观规律性，
又坚持“两种生产”原理以及人口与社会、经济、环境协调发展的原理。立法同
时是建立在实践的基础上，宪法和其他法律中有关人口的法律规范在实践中不断
被认可与遵守，从尝试、否决、修改到再尝试、再否决、再修改直到2001年底
颁布。是一个漫长的过程。广义人口法不是一个单独的法律，而是一个由若干法
律、法规、条例、规章等组成的，结构层次分明。从世界人口法律的情况看，具
有相对健全、统一的人口法的国家还为数很少。我国在建立统一完备的人口法体
系中无疑迈出了开拓性的一步。我国的人口立法是完备的，它覆盖了人口关系和
活动的各个主要方面的内容。如对人口关系的规范（权利、义务），对人口数量
规模的规范（婚姻、生育），对人口质量提高的规范（优生、优育、生殖保健），
对人口结构合理化的规范未成年人、妇女、老人等人口的权益保护、迁移、流动、
户籍等）以及对人口活动的管理与监督（普查、执法等）。制定统一的、全国性
的人口法在全世界是一个尝试，而要建立门类齐全的人口法体系，就更是一个挑
战。
狭义的人口法是指《人口与计划生育法》（以下简称《法》）它具体体现
了我国人口法的实质内涵。《法》的基本立法精神就是要稳定现行生育政策，严
格依法行政、提高计划生育工作的管理服务水平，实现人口与经济、社会、资源、
环境的协调发展。
《法》的特点可以多视角地观察，因而其特点也是众多的。1、具有从中
国实际出发的特点。既从我国人口众多的实际情况出发，又从我国经济、资源和
环境的人口承载力的实际情况出发我们将长期实行有计划的节制生育政策。2、
具有平稳升华和连续性特点。法律是党和国家政策及实施办法的定型化。《法》
的出现充分体现了这一立法思路。我国实行计划生育30年来形成了一套较为完
整的，经实践检验是行之有效的政策措施、规章制度和管理方法。需要也应该按
照法定程序以法律形式固定下来，升华为国家意志，成为人人遵守的行为规范。
3、稳定现行生育政策是《法》的基点。现行的生育政策，2000年中共中央国务
院《决定》已经做出了明确规定，立法要稳定政策，既不能收紧，也不能放松，
防止法律出台后引起计划生育工作的波动。所以《法》第十八条明确规定：“国
家稳定现行生育政策，鼓励全民晚婚晚育，提倡一对夫妻生育一个子女，符合法
律、法规规定条件的，可以要求安排生育第二个子女。具体办法由省、自治区、
直辖市人民代表大会或常务委员会规定。“体现了多年来我国实行的行之有效的
计划生育政策的稳定性和连续性。关于符合法律、法规规定的条件，可以要求安
排生育第二个子女的规定，体现着对某些特殊情况和实际困难的照顾。目前，31
个省、自治区、直辖市对此都有规定，如19个省区规定，在农村一对夫妻生育
一个女孩可以再安排生育一个子女；27个省区规定，夫妻均为独生子女的可以
安排生育两个子女；31个省、自治区、直辖市均规定，独生子女因残疾不能成
长为正常劳动力的，可以安排生育第二个子女，等等。这些规定，既符合现行生
育政策，又符合群众愿望，起到了控制人口数量的作用，又满足了群众的愿望。
人口与计划生育立法已日渐完善。但是还存在以下问题：1、省际间生育
政策出现矛盾急待明确。我国地域辽阔，各省（区、市）经济、自然条件差异很
大，民族构成也不相同，各族之间存在着较大差异，因此，政策规定也不尽相同。
比如：在照顾生育二胎条件上就有很大不同。2、对于严重破坏或阻碍计划生育
工作的违法行为在现行刑法中没有规定相应罪行。3、涉外生育没有具体规定存
在管理上的漏洞等等。要依法管理就要完善相应立法。比如：做好地方法规的修
订工作；国家从立法上解决省际间的矛盾，堵塞涉外生育的漏洞。
人口与计划生育立法过程是一个艰难的曲折过程。是在曲折中前进只有这
样才更具严谨性。
三、人口与计划生育法制化管理的关键是法律的执行
人口与计划生育立法的根本目的就是规范生育秩序和管理模式。以此达到
控制人口数量，提高人口素质的目的。因而在法律的执行中必须要严格依法办事，
只有这样，才能实现立法初衷。在法律的执行中，必须注意到两个条件：
（一）、观念转变是人口与计划生育法制化管理的前提
观念转变的程度规定着行为的发展方向和运行轨迹。经济的发展，社会的
进步，社会主义法制的健全和完善，要求计划生育行政机关必须更新观念，调整
思路，遵循市场经济规律；依据国家法律办事。这是人口与计划生育事业不断发
展的要求。在多年的人口与计划生育工作实践中，人口观念的转变引导着人口与
计划生育工作的进程。它包含两个方面：一是思想观念，一是法制观念。
在法制观念上强化依法行政的观念。江泽民曾指出：“人口、资源、环境
工作都有基本法律依据。既然立法，就要坚持有法可依，执法必严，违法必究。
各级领导干部都要带头学法、知法，做遵守法律法规的模范。全社会都要依法办
事。这是做好人口资源环境工作的重要保证。”按照这一要求我们必须在观念上
充分认识到依法管理的重要性和紧迫性。坚决克服重政策轻法律，重义务轻权利，
重权利轻责任，重管理轻服务倾向。
在思想观念转变上要强化可持续发展的观念。人口问题对考虑一切经济社
会问题的基本出发点，可持续发展所要解决的诸多问题都与人口经济社会发展中
涉及的问题息息相关。
自实行计划生育工作以来，我国的计划生育工作主要采取行政干预的手
段，使人口与计划生育工作度过了一段艰难的时期。全国人民为计划生育工作做
出了牺牲。随着经济的发展，人们的消费观念、生育观念发生了很大变化。人们
更多追求的是生活的质量，生活的乐趣。这多多少少冲淡了人们的生育愿望。另
一方面法律知识的普及，提高了人们遵法、守法意识。这就要求相应的部门认真
履行依法行政，提高服务的职能。正以如此，摒弃计划经济条件下，以行政命令
的方式、方法来管理人口与计划生育的概念，为依法进行人口与计划生育管理提
供了完备的基础。
（二）、普法到位是人口与计划生育法制化管理的必然条件
计划生育依法管理水平的主体，一方面取决于计划生育行政机关的执法能
力，另一方面取决于人民群众对计划生育法律法规的了解掌握程度。从这个意义
上将取机计划生育法律、法规，应该是全面推进计划生育依法管理的基础性、长
期性、战略性工作，必须长期不懈地抓下去，并切实抓出成效。立足于实现依法
治国、建设社会主义法治国家的基本要求，贯彻执行《人口与计划生育法》，努
力提高各级计划生育行政部门及其工作人员依法决策、依法行政和依法管理的能
力。通过多种渠道多种形式宣传普及法律知识，进而促进计划生育工作持续、稳
定健康地向法制化管理方向发展。
四、人口与计划生育法执行中应注意的问题
贯彻执行人口与计划生育法应该注意法的严肃性。严格执法是人口与计划
生育依法管理的关键。因此，在他的执行中一定要注意以下问题：首先，是认识
问题。要进一步深化对计划生育依法管理的认识，为计划生育依法管理夯实思想
基础。依法管理的一个关键因素就是要提高各级干部对依法治国方略的认识，更
新观念，改变工作思路。从思想上认识到法律是双刃剑，不仅约束公民和其他组
织的法律规范，而且也是约束各级执法机关及其工作人员的法律规范真正树立起
法律至上的观念。其次，是健全机制的问题。法的执行和落实必须有一个健全的
工作机制和监督机制。这是计划生育依法管理的基础工作。通过严格各个执法环
节的依法管理职责保证计划生育依法管理和行政执法的时效性、公正性。通过外
部监督和内部监管纠正计划生育执法行为中的错案假案，切实维护群众的合法权
益。三是执行中的问题。所谓严格执法就是遵循有法可依，有法必依，执法必严，
违法必究的执法原则。严格执行国家宪法法律、行政法规、地方法规、政府规章。
因此在执法过程中我们必须注意做到：一是行政主体合法，按照规定，计划生育
行政主体是各级人民政府及其派出机构和县级以上计划生育行政部门。二是抽象
行政行为合法。抽象行政行为是指国家行政机关依照法定权限和法定程序制定行
政规法行为的总称。作为有立法权的行政机关做出的关于计划生育的规范性文件
不得与国家宪法法律相抵触。有关计划生育的规范性文件不得与国家宪法法律、
行政法规、地方性法规、政府规章相抵触，确保抽象行政行为合法。三是具体行
政行为合法。具体行政行为是指国家机关在行使管理职权时，针对特定的公民、
法人作出影响对方权益的具体决定和措施行为的总称。作为政府及政府计划生育
行政主管部门依法行使行政职权，必须严格限定在法律允许的范围之内，做到有
所有所不为。有所为就是采取积极的方式，按照执法，文明执法，严格执法；有
所不为就是不得超越职权，违反程序，执法犯法，滥施权利，凌驾于法律之上。
所有的具体行政行为必须忠于国家法律，以事实为依据，以法律为准绳。严格执
法，依法办事，该做的必须到位，不该做的坚决不越位。克服并防止侵犯群众人
身权，财产权等侵权行为。杜绝因执法不当导致的恶性案件和重大责任事故的发
生。只有这样才能达到控制人口数量的目的。
人口计生部门要率先实现法制化建设
齐齐哈尔市人口与计划生育委员会 法规科科长谢志仁
人口和计划生育系统在2010年要率先实现部门工作法治化，这是国家人口计生委提出的工作目标，也是对全国人口计生法制建设工作的要求。在人口计生法制建设领域中，我国除有《宪法》及《宪法》指导下的“一法三规”（《人口法》、《流动人口计划生育工作管理条例》、《计划生育技术服务管理条例》、《社会抚养费征收管理办法》）外，还有省《条例》等地方性法规等。可以说人口计生法律体系建设已经比较完备，并与其他领域的法律体系衔接，政府已将人口和计划生育工作纳入了依法治国、依法行政、文明执法的法治轨道，人口计生法制建设取得了可喜成效。然而，我国的计划生育工作毕竟经历了从悲壮、曲折到辉煌的30多年历程，《人口法》的颁布实施也只有五年多时间。人口计生工作的方式方法从完全行政命令手段向以人为本的法治化管理与服务为主，采取综合措施，统筹解决人口问题转变，尚需过程。目前，人口计生法制建设工作，仍处于探索与完善之中。要按照全面建设法治政府的总体要求，人口计生部门必须要以率先实现部门工作法制化为目标，全面加强人口计生法制建设，切实提高法制化水平，在依法规范群众生育行为和优质服务工作中，充分发挥法制化建设的举纲定向作用，引领人口计生事业全面健康发展，促进低生育水平稳定，统筹解决人口问题，为社会经济又好又快发展营造良好人口环境。
一、客观认识人口计生法制建设的新形势，处理好“三个”关系
目前人口计生工作的有关法律法规体系已经初步形成，从“一法三规”、《全面推进依法行政实施纲要》、党的十七大和中央《决定》，到《人口与计划生育条例》都对依法行政提出了明确要求，国家人口计生委张维庆主任明确提出“力争2010年率先实现部门工作法制化”的目标，党委、政府对法制建设要求越来越明确，力度也越来越大，相关程序越来越严格，这些不仅为人口计生法制化建设指明了方向，而且也为提高人口计生法制化水平提供了有利条件。同时，随着经济社会的发展，群众依法维权意识增强，对人口计生部门依法规范行政行为、提供便民维权服务的要求更高，愿望更强烈。特别是近几年来，通过大量的法制宣传和实践，群众的法制意识不断增强，也使得人口计生法制建设具有了良好的群众基础和思想基础。
受传统工作思维惯性的影响和认识上的偏颇，要全面提高人口计生法制化水平，必须处理好“三个”关系。一是“以人为本”与依法行政的关系。各地在加强人口计生法制建设过程中，存在着将规范人口计生干部管理与服务行为替代规范群众生育行为的偏颇倾向，进而出现了放松对人口计生工作对象管理与服务，甚至不作为的现象。导致这种现象的根本原因在于没有处理好“以人为本”与依法行政的关系，特别是在《人口法》等人口计生法律法规对规范群众生育行为没有强制保障措施的情况下，错误地认为坚持“以人为本”不得采取强硬的“一环二扎”等行政强制手段规范群众的生育行为，就是不要实行计划生育。因此，要把“以人为本”与依法行政有机地联系起来，要依法规范群众的生育行为，引导群众依法生育。二是落实人口计生法律规范与维护群众合法权益的关系。法律规范、法律奖惩，是法律维权的主要形式，人口计生部门要兑现这些法律奖惩，并作为加强法制建设的重要任务来践行。偏离法律规范，放弃法律尊严是人口计生法制建设的误区。规范生育行为，维护生育秩序，兑现奖惩，是人口计生法律法规维护群众实行计划生育合法权益的根本途径。法律保护的是公民的合法权益，维护群众实行计划生育合法权益的前提是依法生育。如果违法生育或者逃避违法生育的责任，就不是合法权益了。只有对群众的生育行为规范到位，奖惩到位才是真正的依法维权。维护群众的合法权益也必须依法进行。三是规范生育行为与规范措施的
关系。在人口计生法律法规规范中，虽然没有保障规范群众生育行为落实到位的具体可操作的措施，出现规范群众生育行为不到位，违法生育难控制的现象。但是，有宣传教育、优质服务等软措施，特别是违法生育后，在承担社会责任上有具体可操作的保障措施，对违法生育当事人拒不缴纳社会抚养费的，人口计生部门可申请人民法院强制执行，运用规范措施规范群众的生育行为。
二、找准人口计生有效执法的途径，提升法制化水平
首先强化法制宣传，进一步优化执法环境。继续把人口计生政策法律法规宣传与“五五”普法教育紧密结合，利用各种有利时机，采取多种形式，大力宣传和普及人口计生政策法律法规，设立维权热线电话，热心为群众提供法律咨询服务。通过生动活波、丰富多彩的普法宣传活动调动广大计生工作人员和育龄群众学法用法的热情和积极性，全面增强人口计生执法人员的依法行政意识和群众的守法维权意识，营造良好的执法环境。其次切实做到依法行政、文明执法。人口计生部门要认真贯彻落实国家和省有关依法行政的工作要求，将依法行政与思想教育、利益导向相结合，不断改进执法方式，做到既严格执法，又注意维护群众的正当权益，杜绝发生因管理方式不当而引发的计划生育工作矛盾和影响社会稳定的因素。例如，在落实避孕节育措施方面要做到“四不做”，即不具备执业资格条件的不做、不符合手术常规要求的不做、当事人思想不通的不做、当事人或其家属不签字的不做，切实维护群众的知情选择权；在依法征收社会抚养费中，要实行“四缓收”，即农忙时缓收、逢年过节时缓收、家有重危病人缓收、家庭特别困难缓收。第三创新执法机制，完善执法程序。在人口计生执法中，要建立程序优先的执法工作机制，明确执法的主体、程序、期限、文书使用及档案管理要求等，实行人口计生行政执法建档立卷制度。同时还要建立公开执法机制，让群众可以随时根据需要查阅人口计生政策法律法规、相关的办事程序和与群众有关的计划生育事项。第四切实加强人口计生行政执法干部队伍建设。提高执法人员的法治意识和执法能力，是实现依法行政、保障法律法规贯彻执行的重点。要针对执法人员的实际，采取多层次、多渠道、多种方式开展法制培训工作，切实提高执法人员的素质，增强其责任意识，从根本上解决基层一些人口计生执法人员的执法能力与依法行政的执法要求不相适应、行为不规范等问题。第五强化行政执法监督，提升依法行政水平。强化行政执法监督是加强法制建设的重要组成部分，也是一项重要任务。人口计生行政执法监督要以实施行政执法责任制为主线，不断完善执法监督机制，保障人口计生行政执法的健康发展。强化行政执法监督，一是要完善执法检查制度。针对每个时期的重点、热点问题，有针对性开展执法检查。当前，尤其要针对人口计生法律法规规定的奖惩和免费技术服务不到位的现象，将执法检查的重点确定为依法履行法定职责，维护群众合法权益，提高服务质量上，通过向育龄群众问卷调查、查阅卷宗、入户核实、召开座谈会等形式，加强监督协调，促使有关政策法律法规的落实，提高群众对计划生育行政执法的满意程度。二是要健全人口计生执法案卷评查制度。建立执法案卷评查制度，开展人口计生执法案卷评查工作是人口计生部门加强执法监督工作的一个特色。开展执法案卷评查，能够及时从各地执法案卷中发现执法中存在的问题以便及时纠正，同时，还能促进执法案卷的规范，提高案卷质量。因此，人口计生执法部门要不断改进案卷评查方式方法，提高评查效能，通过案卷评查，起到相互学习、相互交流、相互促进、共同提高的效果。三是主动接受人大、政协等机关的监督和实行县、乡、村三级人口计生政务公开公示和服务承诺制度。认真对待人大政协等机关提出的意见建议，及时落实整改措施，进行整改，公开接受社会各界人士和广大群众的监督，及时纠正不当行为，不断提高人口计生行政执法工作质量。
三、转变执法理念，开展便民维权活动。
开展计划生育便民维权活动，维护群众实行计划生育的合法权益是人口计生法制建设的重要内容，也是人口计生法制建设成效的具体体现。要把人口计生法律法规赋予群众，把群
众实行计划生育的权利和义务交给群众，把人口计生部门应对群众尽到的责任和义务告知群众，把计划生育的办事条件和办事程序明示给群众。尊重群众在计划生育中的主人翁地位，改进工作作风，提高工作效率，简化办事程序，依法为群众提供高效、优质的服务，提高人口计生工作的透明度和公信力。只有这样，人口计生的行政执法工作才能真正置于阳光之下，才能真正做到依法行政，文明执法，才能赢得群众的信任和支持。在具体工作中，要做到三个方面。一是全面深入开展避孕方法的知情选择，将落实避孕节育措施的管理行为真正变成服务育龄群众的服务行为。通过优质高效的计划生育技术服务，避免和减少群众的非意愿妊娠，坚决禁止大月份引产，切实保障育龄群众的计划生育/生殖健康权益。二是推行独生子女父母光荣证、流动人口婚育证明等证件的代办制和计划生育证快速审批办理制以及计划生育优惠（免费）服务制等便民服务措施，让群众通过人口计生部门方便快捷的服务，感受政府的真情和关爱，感受政府执政为民理念的转变。三是在流动人口计划生育服务管理上，坚持“现居住地管理、居民化服务”原则，认真落实免费技术服务规定，主动为流动人口提供方便、快捷、实惠的服务。总之，通过转变执法理念，寓行政管理于计划生育真情服务之中，通过真情服务提升行政管理水平，转变群众婚育观念，增强法制观念，依法生育，进而营造一个更加良好的人口计生行政执法氛围，使人口计生法制建设得到切实加强，为率先实现部门工作法制化目标打牢基础。
论我国人口政策的法制化建设
20世纪70年代中后期,当“晚稀少”人口生育政策在我国普遍推广之时,为了使计划生育工作走上法制化轨道,我国开始了人口与计划生育的立法工作。当初,国家有关部门计划先制定一部全国性的法律,然后各省、自治区、直辖市再依此制定出地方性条例或规定。1979年,中央开始征求各地、各部门的意见,准备在总结各地经验的基础上,起草一部全国性的计划生育法。20世纪80年代,国家计生委曾先后起草过计划生育法12稿,计划生育条例9稿。但由于种种原因未能出台。1990年8月,国务院考虑到由于我国各地区的经济文化发展水平、人口状况、民族构成等方面的情况不同,制定全国性法规不可能很具体,也很难照顾到不同地区的实际情况,因此决定暂不发布全国性计划生育条例,等地方性计划生育法规执行一段时间,积累了一些经验后,国务院再考虑全国性计划生育的立法问题;同时决定在总结计划生育工作的基础上,由党中央、国务院发个指导性文件,以便从方针、政策和计划生育的指导思想上作出明确规定。
这样,全国性计划生育法规的制定工作暂时停了下来,地方性计划生育立法工作加快了步伐。1980年2月,广东省五届人大二次会议首先颁布了《广东省计划生育条例》。它是我国第一部地方性计划生育法规。进入20世纪80年代中期以后,地方计划生育立法步伐加快。从1986年到1989年,先后有19个省、自治区、直辖市颁布了人口与计划生育条例。
为了加快地方计划生育立法工作,1990年8月,国务院决定,由国家计生委向还没有制定地方人口与计划生育法规的六个省、自治区、直辖市打招呼,请他们争取在《中华人民共和国行政诉讼法》正式施行以前颁布各自的地方性计划生育条例。到1992年4月,除西藏、新疆是由自治区人民政府颁布人口与计划生育规定外,其余28个省、自治区、直辖市都颁发了由地方人大通过的计划生育条例。重庆市1997年设直辖市后,也很快颁布了人口与计划生育条例。因此,《中华人民共和国行政诉讼法》实施之后,计划生育工作进入了由行政管理向依法行政过渡的新阶段。
地方性人口与计划生育条例对计划生育的工作原则、组织管理、生育政策、节育措施、优待奖励、限制处罚等都作了详细的规定,其核心内容可分为两部分,一是生育限制政策,二是生育管理政策。生育限制政策包括对生育孩子数量的规定和生育孩子时间间隔的规定两方面的内容,即晚婚、晚育、少生、稀生、优生问题。生育管理政策是保证生育限制政策得以落实的包括人口计划管理,优生、节育管理,优待奖励,处罚限制以及对流动人口的计划生育管理的相关规定、办法和措施。[1]
各省、自治区、直辖市人口与计划生育条例一般都规定,男女双方按《婚姻法》规定的结婚年龄(男22周岁,女20周岁)各推迟三周岁以上结婚为晚婚,结婚妇女24周岁以上生育为晚育;提倡和鼓励一对夫妻只生育一个孩子;符合规定条件可以生育第二个孩子的,一般应有四年的间隔时间;禁止患有遗传性精神病、遗传性智能缺陷、遗传畸形等严重遗传性疾病的夫妻生育,已怀孕的,应终止妊娠。
对于生育孩子的数量,各地的人口与计划生育条例根据国家总的生育政策,并结合当地的实际情况,作出了不同的规定。国家干部和职工、城镇居民,除特殊情况外,一对夫妇只能生育一个孩子。所谓的特殊情况,各地又有不同的规定,主要有:第一个孩子是非遗传性残疾,不能成为正常劳动力的;重新组合的家庭,一方原只有一个孩子,另一方系初婚初育的;婚后多年不育,抱养一个孩子后又怀孕的;夫妻双方都是独生子女的;夫妇中的一方为影响劳动的残疾者,生活不能自理的;两个以上兄弟或姐妹中,只有一人有生育能力的。
同时又规定,凡符合条件要求生第二胎的,须经本人申请,有关部门批准,且有四年以上的生育间隔。各省、自治区、直辖市人口与计划生育条例对再婚夫妇的生育也都有明确的规定。四川规定“因丧偶再婚的夫妻,再婚前丧偶一方子女不超过两个、另一方无子女的;因离婚再婚的夫妻,再婚前一方只有一个孩子,另一方无子女的”可以再生育一个孩子,另一方未生育过的可以再生育一个孩子。河北、山西、内蒙古、辽宁、黑龙江、江苏、浙江、安徽、福建、海南、四川、宁夏等省、自治区规定再婚夫妇一方未生育过,另一方丧偶生育过两个孩子,也可再生育一个孩子。山西、山东、广东、海南等省规定再婚夫妇再婚前各生育一个孩子,离婚时依法判决孩子随前配偶,新组合家庭无孩子的,允许再生育一个孩子。
各省、自治区、直辖市人口与计划生育条例都制定了详细、明确的保证生育限制政策得以落实的生育管理政策。主要有以下几个方面的内容:
(一)优生、节育管理政策。各地人口与计划生育条例对优生、节育的管理政策主要有:县以下医疗、妇幼保健单位和计划生育宣传技术指导单位,应开展优生节育咨询门诊;婚前应进行健康检查,结婚和生育应接受优生节育指导;禁止患有遗传性精神病、遗传性智能缺陷、遗传畸形等严重遗传性疾病的夫妻生育,已怀孕的,应终止妊娠。关于节育措施,各地人口与计划生育条例都规定凡是未取得生育指标而有生育能力的育龄夫妇,应当按计划生育的要求采取可靠的避孕节育措施。
(二)优待奖励政策。各省、自治区、直辖市人口与计划生育条例对晚婚晚育者、独生子女家庭都制定了一定的优待奖励政策。各地条例一般都规定,国家工作人员和城乡集体所有制企业职工,夫妻双方符合晚婚、晚育条件的,除国家规定的婚假外,再增加婚假、产假若干天。国家干部和职工、城镇居民的独生子女家庭都可以领取一定数量的独生子女保健费,独生子女在入托、入学、就医、就业等方面,在同等条件下
给予优先,或适当减免或免除独生子女的入托费、学费、医药费等。农村独生子女家庭除了发给独生子女保健费,独生子女优先入托、入学、就医或减免此类费用外,还给予家庭一系列优待,如:优先分配住宅、宅基地;优先招工、优先安排进乡镇企业;优先分配生产资料,帮助发展生产等。
(三)处罚限制政策。各省、自治区、直辖市人口与计划生育条例对早婚早育,非婚生育,计划外怀孕、生育者都有明确的处罚限制政策。各地条例对早婚早育,非婚生育,计划外怀孕、生育者的处罚,主要是进行经济处罚,是国家干部的还要给予行政处罚(包括降级、降职直至开除公职等)或取消各种福利待遇。各地所规定的经济处罚幅度不同,有的是按计划外生育第一个孩子的规定处罚,有的则处以一次性罚款,数额一般在300~2000元之间。
为了从法律高度维护现行人口政策的连续性和稳定性,2001年12月29日,《中华人民共和国人口与计划生育法》颁布,并自2002年9月1日起正式实施。这一时期,我国还出台了各种保障计划生育的法律法规,如《中国21世纪议程》、《中国计划生育纲要(1995~2000)》、《妇女权益保障法》、《母婴保障法》等。
《人口与计划生育法》分总则、人口发展规划的制定与实施、生育调节、奖励与社会保障、计划生育技术服务、法律责任、附则七章共四十七条。《总则》规定:实行计划生育是国家的基本国策;国家采取综合措施,控制人口数量,提高人口素质;国家依靠宣传教育、科学技术进步、综合服务、建立健全奖励和社会保障制度,开展人口与计划生育工作。第三章明确规定“国家稳定现行生育政策”。第十八条规定:“鼓励公民晚婚晚育,提倡一对夫妇只生育一个孩子;符合法律、法规规定条件的,可以要求安排生育第二个子女。具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者常务委员会规定。少数民族也要实行计划生育,具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者常务委员会规定。”
《人口与计划生育法》作出这样的规定,主要是出于以下两点考虑:第一,现行计划生育人口政策没有收紧的必要。一方面,生育政策的制定必须考虑群众的实际困难和承受能力。目前,我国的生产力发展水平还不高,社会保障制度,特别是农村的社会保障制度还没有建立起来;现行生育政策经过二三十年的实践,已逐步被广大人民群众理解和接受。另一方面,1998年以来,我国人口自然增长率已降到10‰以下,达到世界发达国家水平,继续下降的余地很小。当前人口规模的继续增长,原因不在公民个人生育数量的增长,而是人口总量的惯性增长。
第二,现行计划生育人口政策没有放松的条件。即使在今后相当长的一段时间内,人口过多仍是我国的首要问题。我国人口与计划生育工作的目标是:到2010年末,全国人口总数(不含香港、澳门特别行政区和台湾省)控制在14亿以内,年均人口出生率不超过15‰;出生人口素质明显提高;出生婴儿性别比趋向正常;育龄群众享有基本的
生殖保健服务,普遍开展避孕节育措施的“知情选择”;初步形成新的婚育观念和生育文化;逐步建立调控有力、管理有效、政策法规完备的计划生育保障体系和工作机制。①按照现行计划生育人口政策,实现这一目标也是十分艰巨的。因此,只有稳定现行计划生育的人口政策,我们才有可能完成既定的人口控制目标。《人口与计划生育法》及一系列法律法规的颁布,标志着国家通过法律的形式,确立了计划生育基本国策的法律地位,结束了人口与计划生育法工作长期以来主要依靠政策和地方法规调整的局面。
以“控制人口数量,提高人口质量”为重要内容的我国现行人口政策,自上个世纪80年代在全国范围内逐渐实施以来,在人口数量控制方面取得了巨大成绩,推动了社会经济的高速发展。从人口总量与经济总量的关系来看,人口数量对经济发展有促进或延缓的作用。有经济学家计算,人口增长率每下降1个千分点,人均国民生产总值增长率可提高0·36~0·59个百分点。《中国计划生育效益与投入》课题组研究成果显示,自1971年至1998年近二十年间,我国累计减少出生人口3·38亿,节省社会抚育费7·4万亿元,这相当于1997年我国全年的国内生产总值。其中家庭节省的少年儿童抚养费为6·4万亿元,国家节省的儿童抚养费为1·0万亿元。研究结果还显示,实行计划生育下的经济发展明显快于不实行计划生育下的经济发展。1971~1998年,我国国内生产总值、人均国内生产总值按当年价计算,分别增长了32·4倍和21·8倍;如果不实行计划生育,则只能增长10·6倍和5·3倍。[2]
但另一方面,现行人口政策在控制人口数量、提高人口质量取得巨大成绩的同时,又出现了一些不容忽视的问题。这主要表现在以下几个方面:
第一,人口低增长率和高增长量长期并存,人口过多仍是我国长期面临的首要问题。我国低生育水平并不稳定。由于人口增长的惯性作用,未来十几年,我国人口仍以每年净增1000万左右的速度增加,人口总量仍将保持强劲的增长趋势。第二,现行人口政策对生育子女数量的规定,在中国传统生男生育文化的影响下,导致了新生人口性别比居高不下。从20世纪80年代开始,我国出生人口性别比持续攀升。1990年第四次人口普查时为111,2000年第五次人口普查时为117,严重偏离正常范围;并且出生人口性别比偏高的地区由沿海地区向中西部地区扩展,重度偏高(超过117)的省份增加到14个,个别省份甚至超过130。“五普”数据表明,0~9岁男性比女性人口多1277万,约占同龄男性人口的15%。据预测,从2005年开始,1985年以后出生的青年人群中将出现婚姻挤压现象。到2020年左右,20~29岁婚育旺盛期的男性青年比女性多约3000万人。这直接影响经济发展和社会稳定,影响人民群众小康生活的质量。[3]第三,现行人口政策的推行在一定程度上加速了我国人口老龄化的进程,但由于对过早到来的老龄化社会准备不足,从而使整个社会的养老保险问题变得复杂起来。由于我国计划生育政策的严格实行,生育率在较短的时间内迅猛下降,加速了人口老龄化的进程。“五普”结果表明,我国65岁以上人口达到8811万人,占总人口的6·97%,特别的,
我国是在未富先老的情况下进入老龄化社会的,这都给我国的经济发展和社会保障带来了严峻挑战。
在这种情况下,一些省市开始了计划生育条例的修订修正工作,以适应人口政策转型升级的需要。放宽对第二胎的生育条件和范围是目前计划生育条例的修订修正工作的主要内容。2003年12月,上海市通过了修订后的《上海市人口与计划生育条例》,允许下列十一种情况可以再生育:(1)一方为从事出海捕捞连续五年以上的渔民,现仍从事出海捕捞的;(2)生育的第一个子女经区、县或者市病残儿医学鉴定机构鉴定为非遗传性残疾,不能成长为正常劳动力的;(3)一方经有关部门鉴定为非遗传性残疾,影响劳动,生活不能自理的;(4)一方符合二等乙级以上伤残军人条件的;(5)双方婚前各生育过一个子女,其中一方生育的子女经区、县或者市病残儿童鉴定机构鉴定为非遗传性残疾,不能成长为正常劳动力的;(6)双方均为独生子女的;(7)一方为本市农业户口且有一方为独生子女的;(8)女方为本市农业户口,无兄弟,其姐妹均只生育一个子女,男方到女方家庭落户赡养老人的;(9)一方婚前未生育过子女,另一方婚前生育过一个或者两个子女的;(10)双方婚前各生育过一个子女,且双方均为独生子女的;(11)双方婚前各生育过一个子女,一方为本市农业户口且有一方为独生子女的。从2003年9月1日起正式施行的《北京市人口与计划生育条例》,对可生育第二个子女者也放宽了女方年龄和生育间隔时间的限制。新条例规定,按原规定符合生育第二个子女情况的公民,在上述两个条件中只需具备一个,即可生育第二个孩子。湖南省也扩大了育龄妇女生育二胎的范围,浙江省对生育间隔不再作硬性规定。
截至2003年底,全国30个省、自治区、市(西藏除外)完成了地方人口和计划生育条例的修订(制定)工作。总体来看,各地新出台的条例都较全面地体现了《人口与计划生育法》的立法指导思想和基本原则精神,符合《人口与计划生育法》的立法宗旨、目的、基本方针、原则和制度,保持了现行生育政策的稳定性、连续性;突出了依法行政、维护公民实行计划生育合法权益的思想,普遍取消了生育第一胎行政审批制度,修订了各种不符合《人口与计划生育法》规定的收费、罚款(如二胎生育调节费)项目,多数省放宽了生育间隔规定,吉林、上海、海南三个省(市)取消了生育间隔规定;同时各地在避孕方法的知情选择、综合治理、奖励与社会保障等方面都有不同程度的突破、创新和发展。基于此,国家人口和计生委副主任王国强认为,我国人口政策应从“限制人口数量,提高人口素质”完善为“稳定低生育水平,提高人口素质,改善人口结构,引导人口分布,开发人力资源”五个方面,并认为我国人口政策从两句话发展为五句话,反映了我国经济社会发展和人口形势变化的需要,体现了“两种生产”的理论、可持续发展理论和科学发展观的本质要求。