中共贵州省委党校 贵州行政学院
研究生毕业论文
浅论土地的开发利用与生态环境保护
年 级：
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教 学 点：
研 究 生：
指导教师：
中国·贵阳
2014年5月
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目 录
摘要„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„ 3
一、绪论„„„„„„„„„„„„„„„„„„„ 4
（一）、 研究背景„„„„„„„„„„„„„„„„„ 4
（二）、土地资源可持续利用研究现状概况„„„„„„ 5
（三）、研究意义 „„„„„„„„„„„„„„„„ 7
(四)、我国土地利用与生态环境现状„„„„„„„„ 10
二、我国土地资源现状概况„„„„„„„„„„„„„„ 13
（一）、与土地资源利用相关的生态环境问题„„„„„ 13
（二）、我国目前土地利用的主要板块----经济开发区的土地
利用现状分析 ……………………………………………………… 18
（三）、我国房地产开发中土地资源利用现状分析„„„ 21
（四）、各地方政府土地财政现状分析„„„„„„„„ 22
（五）、影响土地资源可持续利用的因素„„„„„„„ 24
三、土地利用合理化建议„„„„„„„„„„„„„„ 27
四、 结论与展望 „„„„„„„„„„„„„„„„„„ 37
致谢 „„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„ 39
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摘 要
土地是人类赖以生存和发展的物质基础及环境条件，人类的土地利用方式和行为无时无刻地影响和改变着自身的生存环境，因地制宜、科学合理利用土地资源可以有效地保护和改善生态环境，促进各种环境条件协调发展。反之，盲目随意地对土地资源进行开发利用，甚至于人为地破坏土地资源，必然导致环境污染和生态恶化。
加强土地开发管理，实现土地合理高效利用，是在用地需求不断增长的形势下严格保护耕地、缓解用地压力、维护群众利益的重要途径【1】。
本文在研究土地利用与生态环境关系的基础上，以经济开发区及房地产行业为主要分析板块，研究探讨了土地利用方式及土地利用结构等对生态环境产生的影响。针对目前土地利用存在问题及对环境产生的恶劣影响，提出合理利用土地资源、推动经济社会持续发展的对策与建议。
关键词：土地资源，土地利用，生态环境保护，可持续发展
引用注释【1】：张凤荣， 中国 土地资源及其可持续利用[M]，北京：中国农业大学出版社。1996。
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一、 绪论
（一）、研究背景
人类所居住的地球从形成至今约经历了46亿年的岁月。在各种
自然力的作用下，地球的环境一直相对缓慢地发生着变化。从人类出现以来，人为因素和自然因素叠加的交互作用已经使地球环境以前所未有速度和规模发生着巨大变化，人类活动也逐渐成为致使全球生态环境变化最活跃的营力。其中，土地的开发利用成为这一营力的最主要的表现方式，反映人与自然相互影响且交叉作用的关系，日益成为左右生态环境和谐的关键因素。
土地是一切资源和环境要素的载体，人类赖以生存和社会经济得
以发展的基础，是社会生产力的根本源泉，也是一项宝贵的资源和财富。土地资源不可替代性及其稀缺性，决定了土地资源利用必须向持续、高效利用发展。我国人口众多，一些地区土地资源稀缺，人地矛盾突出，所以，土地的可持续利用就显得尤为重要。其可持续利用对可持续发展战略的实施具有重要的意义。然而，对土地资源的掠夺式使用已经威胁到人类的生存与发展，迫切要求土地资源可持续利用评价研究由理论走向实践。
土地利用是指人类通过一定的行为,以土地为劳动对象(或手段),
利用土地的特性来满足其自身需要的过程。人类运用土地来满足自身需要,其一是指利用土地资源, 创造物质财富, 用以满足人类生产和 - 4 -
生活; 柒二是指改善生态环境, 用以满足人类的生存。所以土地资源的合理利用包括土地的开发、利用、整治和保护四个关键。利用是最终目的, 开发是利用的基础, 整治是利用的措施,保护是利用的战略。
1992年联合国召开世界环发大会后, 可持续发展已成为世界各国共同的议题。世界各国意识到环境保护的重要性,根据各自特点制定切实的社会经济可持续发展战略。如今，生态环境质量日趋恶化, 国际社会普遍重视资源的可持续开发和利用,尤其重视的是土地资源的持续开发与利用。人口、环境与社会经济协调发展已作为土地资源可持续利用的前提和条件,大多数国家在当今世界和平与发展的主题背景下致力于经济发展和人民生活水平提高的同时,也出现了不同程度的对资源的竞争和对自然环境的破坏等问题。中国目前是世界上最大的发展中国家,经济增长速度备受瞩目,显要特征之一是工业化水平的快速提高，以及因此而连带的城市化区域的扩大,特别是大城市向周围郊区的迅速延伸。土地作为生态的载体，土地利用结构的变化必将引起各种生态系统类型、面积以及分布的变化。土地利用变化问题,。从土地可持续利用的角度来审视土地利用与生态环境之间的关系,已成为目前土地管理领域研究的重点问题。
（二）、土地资源可持续利用研究现状概况
土地可持续利用思想是在1990年的首次国际土地可持续利用系统研讨会上得到正式确认的, 其后又分别在1991年的“发展中国家可持续土地管理评价”中进行讨论，在1993年 “21世纪可持续土- 5 -
地管理”国际学术讨论会再次被提出进行讨论。土地可持续利用的定义：土地资源分配合理及管理部门配置得当,使经济、社会和生态综合效益达到最佳的利用方式, 进而实现土地生产力的持续增长和稳定性, 保证土地资源潜力, 防止土地退化, 并获得良好的经济效益和社会效益, 达到生态合理性、经济有效性和社会可承受性【2】。不同发展水平的国家所面临的土地问题不同, 所以,土地持续利用的定义则不同。相比之下,发达国家侧
重生活质量,因而强调资源利用的环保效益;但发展中国家则重视提高经济效益，在此前提下保持生态的平衡, 符合持续发展公平性准则。
1989年，土地资源开发利用的“ 持续性”被美国爱荷华州立大
学的Leopold 持续农业研究中心首次提出【3】,指人类利用合适的作物、畜牧体系和农业投入支持来保证社会经济效用性, 同时起到保持土地生产力和土地质量的功效。90年代以来,各国逐步重视土地资源的可持续利用，并相继展开土地的可持续发展。随着研究的深入,人们对“ 土地可持续性”含义的认知也有了变化, 但总的来说，土地的可持续发展都离不开土地的生产力、社会经济效益和生态效益,研究也主要围绕着这三个方面展开。
引用注释[2]： 张风荣，持续土地利用管理的理论与实践[M]，
北京。北京大学出版社，1996
引用注释[3]：曹顺爱，冯科，江华。经济发达地区徒弟利用生
态服务价值评价研究。
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（三）、研究意义
1、土地的开发利用这一人类的基本生产活动，与土地生态系统和功能密切相关。而土地利用方式的变化直接影响来这一生态系统为人类所提供服务程度。研究分析认为，采用经济学研究的成果和手段来干预人类对自然生态系统中土地资源的的开发和利用，可以保护现有生态环境。
以广州市为例。资源开发与市场，2009有一个整体观念、全局观念，不能只单纯考虑对土地的利用以获取眼前的最大利用效益，而忽视土地利用对土地本身及其周围生态环境所带来的不利影响。随着社会经济的快速发展，城市化和工业化进程的日益加快，连带着建设用地需求的刚性增长，因此，研究土地利用与生态环境和谐发展的问题，应该在促使城市经济社会快速发展的同时，重视生态环境的保护和规划，构建环境友好的土地利用模式，有利于土地可持续发展。
2、人口、资源、环境和发展有着千丝万缕的关系,土地资源的和心地位是其它资源无法替代的。这种特殊性主要以土地资源的三大功能表现出来:生态系统的生产功能、空间场所功能以及景观功能【4】。人们对土地的开发和利用主要基于对这些功能的开发和利用。一方面，人类利用土地创造财富满足自身需要,为人类生产和生活提供资源;另一方面，为满足人类生存的需要而利用土地改善环境。因此，土地的可持续利用包包括土地开发、利用、整治和保护四个内涵。
引用注释【4】：黄伟，美国现代土地利用规划的发展及其启示,[J]中国土地科学，2002 - 7 -
开发是人类通过某些特定的技术措施将一定的土地资源投入到特定的使用。特性的需求,克服原来土地的某些缺陷,进而对土地改良,如配方施肥、平整土地、水利设施建设等;保护是指为了达到持续地利用土地的目的,防止因土地质量降低而丧失某些特性,所采取的综合措施,以保持土地的综合生产能力。所以，土地的开发、利用、整治和保护在保护土地可持续利用过程中紧密联系、互相依赖。不可遗漏一方，否则将对土地资源进行破坏，从而影响生态平衡。如果对土地资源的破坏性作用长期积累, 就会直接危害到地球上的生命支持系统, 对人类自身构成毁灭性的威胁。保护有限的土地资源,维护地球生态平衡,土地可持续开发与利用成为自然资源研究的关键性领域。
3、土地资源是农业的生产资料和对象，土地是农业的基础，农业是经济的基础，所以土地资源的可持续利用关系到经济的可持续发展。基于土地可持续利用的理解，发达国家偏重生活质量的提高，因此强调资源利用的环保效益；但发展中国家则在提高经济效益的前提下，保证生态平衡，也符合可持续土地利用的公平性准则。
土地资源可持利用内涵主要包括四个方面：首先是保持特定地区的所有土地均处于可用状态，并长期保持其生产力和生态稳定性。其次是从土地资源社会经济学意义上分析，主要体现在保持特定地块的特定用途。再次是从时间发展进程中来看，土地的可持续利用则 着眼于永久的未来；从空间上看更着眼于全体人类。最后，从系统论研究得出，土地的可持续利用是人口、资源、环境和经济的协调发展战略。
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人类的进化和发展过程中，对土地无止境的需求造就了人地矛盾尖锐的局面，这将严重阻碍人民生活质量的提高，继而对未来子孙的生存和发展造成威胁。人类已经开始控制自身的发展对土地的需求，协调人类与土地之间的相互关系，加强对土地资源的管理，合理利用土地，保护耕地，并且想要建立一个可持续发展的社会。这一切旨在建立人类与土地之间的和谐关系，使人类与土地能都协调的发展。
4、随着当代经济社会的快速发展，深入的土地开发、空气、水资源的污染以及其他污染源的破坏，使土地在数量和质量上有着不同程度的下降，集中表现为土地资源浪费、闲置、耕地锐减、生态环境质量下降、开发规划结构不合理等。忽视人类的居住生态环境建设，将导致日益严重的后果。在我国，“人多地少”的土地国情，加上调控手段的缺乏更加使这一问题变得尤为突出。目前我国还在采用“一要吃饭，二要建设，三要保护环境”的土地利用总体规划，而“保护环境”的任务显然需要有生态建设项目等措施支撑，关键的调控媒介残缺和监控手段定位不清，使保护环境的目标仅流于华而不实的口号。这在很大程度上影响“土地利用”的关键因素的良性作用发挥，同时也使二者相互依赖、协同演化的宏观环境逐渐恶化。
综上，土地利用与生态环境的关系日益受到重视。本文从土地利用趋势出发，就促进土地利用与生态环境协调的问题进行了阐述，旨在为促进土地的合理利用工作提供帮助，减轻或避免土地利用的不利影响，同时为相关领域的研究提供借鉴之据。
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(四)、我国土地利用与生态环境现状。
1、我国土地资源自然地理条件及资源现状（基本国情）介绍：
[1] 53.31度（南北跨近50度），东西自东经73.40度~135.05度（跨经度近60度）。总面积960万km2【5】。由南向北依次出现赤道带、热带、亚热带、暖温带、中温带与寒温带六个温度带。除仅占国土1.2%的寒温带热量条件较差外，其他各代的温度条件均能满足一年一熟至一年三熟。
我国背靠地球上最大的大陆欧亚大陆，面临世界最大的大洋_太平 洋，因而形成世界上面积最大、最强烈的季风气候增温快、气温高；水热 同步，有效降水量增加。 我国土总面积960万km2，仅次于俄罗斯和加拿大，居第三位。人均占有面积只有世界人均数的29%，是澳大利亚、加拿大、俄 罗斯、美国人均的1.8%、2.4%、7.0%和21%。人均耕地、草地、林地分别是世界人均占有量的33%、42%和26%【6】。其疆域辽阔、资源类型多样山地多、平地少；但存在耕地后备资源少、质量差;土地资源、人口分布不均等问题。中国是世界第三位的土地资源大国，南北
跨越赤道带、热带、亚热带和北温带，东西由湿润、半湿润半干旱
引用注释【5】：严金明.中国土地利用规划[M].北京:经济管理
出 .版社,2001.50—179.
引用注释【6】：于凤桐.土地利用规划[M].北京：中国大地出版 社.1995.75—162.
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到干旱区域，西南的青藏高原被称为“世界第三极”。可谓幅员辽阔，结构复杂，面积辽阔，自然类型丰富形态多样，同时，又是季风气候，干湿分布不均 ，生物区系复杂，多样性丰富。
我国人地关系目前处于我国是一个历史悠久的农业国，华夏民族在这片土地上繁衍、奋斗、生生不息，至今已发展成为一个世界上人口最多的国家。中国人口与世界人口发展的大势相似，经历了一个又缓慢增
长的漫长岁月，到19世纪中后期之后，增长越来越快，对资源环境的压力也越来越大。因为自然条件和经济发展的不平衡，我国人口分布极不平衡。广大的西部地区，面积辽阔，资源匮乏，环境 恶劣；但东中部地区自然条件相对优越，经济发展水平明显高于西部，人口密度也较大。就区域而言，人口多集中在平原、沿海和城镇，内陆山区和偏远地区人口较少。我国土地的开发利用伴随着人口的增长和人类活动范围的扩大，深度和广度也在增加。就土地资源总量而言，我国堪称“地大物博”，但与“世界第一人口大国”的实际对接，我们的人均资源量就相对稀少。人口多，造成了资源的相对不足，加上我国土地资源的先天不足，加剧了土地资源利用的危机。
同世界平均水平相比，中国特有的自然特点和地理条件，决定了我国的生态环境较之具有特殊而明显的脆弱性；在人类活动强度方面，中国区域发展历史与人口数量压力使之具有明显的破坏性；因为我国贫乏的人均资源和生存空间，使我国的经济发展和提高生活质量面临考验。 - 11 -
1987年我国实行土地使用改革，国有土地使用权进入市场
流转【7】。国有土地有偿使用制度的建立，促进了经济和社会的发展。随着城市化的发展,我国大部分城市步入中心区与外围区同步建设发展的时期,城市化发展区域的扩充,城市和城乡结合部土地资源的合理利用和规划管理已成为待研究的课题。城乡二元制土地管理制度造成部分地区成为无管制区，而部分地区又存在双重管制的矛盾。管理不善引发了众多的土地利用无序现象，主要表现在：土地资源的违法占有、使用方式不合理、土地黑市交易、管理部门规划失控、生态环境污染严重等，严重影响了城市经济发展和社会的和谐发展！
我国目前经济社会发展进入了国际化、工业化、城镇化、与
市场化的飞快发展阶段，资源与环境的和谐优化成为影响经济社会发展的主要因素，土地资源的合理和可持续利用极其重要，加快建立土地资源节约和环境的友好型社会是重中之重，土地利用规划将更加注重生态安全的可持续利用与发展。
引用注释【7】：宋子柱.土地资源学[M].北京：中国大地出版社，1995. 237—244.
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二、 我国土地资源现状概况
（一）、与土地资源利用相关的生态环境问题
1、矿产资源集中开发，农业生产环境受到严重影响
我国是一个资源大国，长期以来，由于人们不注重生态环境保护，一味地追求经济效益，矿产资源等能源建设项目立项缺乏科学合理的生态环境治理规划和投资，从而使矿产资源开发利用与环境保护相脱节，导致了土地破坏和环境恶化。一是地表塌陷，地下开采形成的采空区，破坏了地层的自然构造，发生崩塌、滑坡、裂缝和塌陷；二是土地损毁。对地形地貌、人文景观造成严重损毁。三是大量土地被废弃物占压。大量弃土、废石、矿渣、矿灰、炉渣、钢渣、 煤矸石等固体废弃物，使越来越多的土地资源被侵占。三是土地盐碱化。我国盐碱耕地为677万公顷，主要集中在西北干旱地区、东部黄淮海平原、三江平原。盐碱耕地的微生物活力差，土壤呈板结状，有机质含量低，属于中低产田。
2、水土流失问题突出
土壤侵蚀是一种自然演变，直接受自然环境条件的影响，但人为因素也不可忽视。人类的生产活动，尤其是对土地资源的不科学利用，极易加剧土壤侵蚀和水土流失进程。人类长期对土地资源过渡垦殖和破坏，如毁林开荒、过度砍伐、盲目采矿等导致土地破坏，水土流失问题未得到根本解决，甚至使原有的水土流失问题雪上加霜，加- 13 -
剧了土地沙化现象发生。 水土流失是我国土地利用中所面临的非常严峻的问题，全国水土流失面积达356万平方公里,每年流失的土壤总量约达50亿吨【8】每年水土流失的耕层表土，总量相当于在全国耕地表剥去10毫米厚的肥沃土层，其损失的氮磷钾营养成分相当于4000多万吨化肥总含量。水土流失导致的耕土层流失、变薄，土壤营养肥力下降。 3、土地沙化问题严峻。 全国荒漠化面积262万平方公里，占国土陆地面积的27.3%。土地荒漠化包括土地沙漠化和石漠化【9】。 （1）土地沙化，风蚀导致土地沙化，草地面积减少，草场退化，草场产草量减少，草场载畜量下降，形成“沙进人退”的局面。不只这样，还会造成沙尘暴，严重时会出现“ 白风暴” ( 含盐分的风暴 )。土地沙化的其中一个严重后果是侵蚀绿洲，使位于下风向得地段风沙、浮尘天气增多，绿洲的生态环境必然逐步恶化。（2）土地石化，土地石漠化主要发生在南方，人类不合理的土地利用手段，造成水土流失和植被减少，进而使地表可耕作 引用注释【8】：淑玲.城乡生态经济交错区土地可持续利用问题探讨.生态经济,2005(6)
引用注释【9】：王敏，黄沈发，王虹扬.环境友好城市建设初探[J
].环境科学与技术， 2007
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的土壤层变薄，基底岩层也随之大面积裸露。土壤营养肥力下降,涵养水源能力逐渐减弱。土地一旦出现石漠化，严重影响农业生产，且难以复原，
4、环境污染形势严峻
随着农业科技的发展，化肥、农药及塑料薄膜等农用化学物质的使用，大大提高了农业生产水平，但人类对这些化学物质的滥用，直接造成了土地和农作物产品污染。目前土地在农作物生产中只用不养，化肥、农药以及塑料薄膜等农用化学物质的过量施使用，造成农用地表耕土层的板结和次生盐溃化，并衍生出大量有毒物质，破坏了土地生态系统，加剧了环境污染恶化。
5、土地生产力低
城市化的发展占用大量沃土，而新开垦耕作的土地营养肥力欠佳。破坏性的农用地耕作使土地肥力逐年下降，造成土壤板结、有机物结构差、耕作层流失、蓄水保肥能力减弱，随之的引发的病虫害发生频繁，使得亩产量难以提高。目前，我国的实际耕地面积约1.33亿公顷，世界排名第三位，但庞大的人口基数,使人均耕地只有0.11公顷，世界人均耕地0.25公顷,约占世界均值得４４％，我国人均耕地警界线为0.05公顷,全国有666个县低于这个标准,土地还在逐年锐减,至1986年～1996年,我国平均每年净减少耕地５０万公顷【10】。
引用注释【10】：徐统仁.环境友好型社会的科学内涵与对策建议
[J].青岛科技大学学报:社会科学版，2007 - 15 -
土地耕作面临诸多严峻问题:耕作方式不当、工业建设侵占、农用生产污染、酸雨污染,造成土壤肥力减弱、耕土板结、地表酸化严重、有害物质残留过多等。土地荒漠化的速度也远远超过治理的速度。全国荒漠化工地面积仍以每年2460平方干米的速度在增长【11】。 长期以来，我国基本上走的是土地粗放型利用模式，既存在土地资源利用率低的问题，又出现土地资源破坏的问题，大量土地资源投入未能产生出应有的效益，影响了社会经济的可持续发展。在土地实际利用过程中存在诸多问题，主要表现在以下几个方面： （1）、城市扩张建设占地加剧。研究表明，城镇用地系数，即城市建设用地规划增长速度与城市常住人口增长速度之比，应控制在1.12。据统计，1951年到1980年，我国的城镇用地系数【12】为1.31，而在1981年至1995年，城镇用地系数更是高达1.91。城市卫星监测数据研究表明，最近发展的十年来，城市城建区规模的扩张率基本都在６０％以上，对周边耕地蚕食半径不断扩展。 （2）、土地闲置浪费严重。 引用注释【11】：王毅.建设资源节约型、环境友好型社会实现社会经济可持续发展 [J].科技与社会，2007
引用注释【12】：黄花. 我国现行农村土地管理制度的主要问
题及改革思路［J］.科学社会主义,2010
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据统计，以1997年为例，全国闲置非农用地面积高达1164.67平方干米，其中农村建房用地闲置占2.8％，集体用地闲置18.06％，国家建设闲置土地占79.13％，而各类开发区闲置工地占35％【13】。 （3）、工业建设用地结构不合理，工地利用的效益水平低。据统计，发达地区和国家的工业用地占建设用地总量的比例为：美国为18.7%，香港地区21.05％, 而我国高达26％，但城市道路、广场、绿地等公共设施用地水平却很低。我国城市化建设用地中高达40％以上属于低效益水平利用。在农业生产用地方面，土地资源主要集中使用到粮食等种植业中，使土地综合利用效益低。 （4）、生态环境恶化。大量工业化生产上排放的“三废”,以及农用地耕作上大量使用的化肥、农药，造成土地生态环境不断恶化。据农研究统计，我国现有耕地中59％缺磷，23％缺钾，而14％磷钾俱缺，中低产耕地占到为国耕地总量的61.9%。而历年生产和生活产生的固体工业废渣和生活垃圾堆存量高达140多亿千克，占地约12万公顷；湖泊的严重污染，
让全国每年3800亿立方米的农业灌溉用水进而污染耕作用地。每年因为各种原因，耕地不断减少，从1996年到2005年，我国的耕地面积净减少1.2亿亩，约占耕地总量的6.6%。至2004年底， 引用注释【13】：赵焱.发展循环经济，建设环境友好型城市[J].城市经济，2006 - 17 -
据统计，我国城镇闲置土地、空闲地和批复未规划用地共计393.61万亩，其总量相当于现有城镇建设用地总量的7.8%【14】.根据国土资源部的统计，目前我国耕地面积总量为18.31亿亩，人均1.4亩，尚不足全球平均水平40%，约相当于美国人均值的1/8、印度的1/2.而且现有的耕地肥力不高，高产耕地仅占28%，质量极低产田约占32%。由于部分地区国土执法部门监管不严，降低耕地保护的力度。盲目的城市建设占用大量耕地而又未开发利用，根据国家土地资源部公布的数据显示，全国各开发区规划的面积已高达3.5万平方公里，圈占的耕地中有43% 沦为闲置土地，严重浪费耕地。 （二）、 我国目前土地利用的主要板块----经济开发区的土地利用现状分析 开发区是指２０世纪８０年代中期以来，经国家或地方政府批准，
为吸引外资、发展高新技术、促进地区经济发展而划定明确范围，实行相对特殊体制和优惠政策的特定经济区域。开发区土地利用与管理一直是土地管理的焦点问题。
引用注释【14】：毛德华，陈秋林，汪子一.关于环境友好型土地利用模式的若干基本问 题的探讨[J ].资源环境与工程，2007
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１、开发区总量失控，且布局不尽合理
据统计，我国东部地区占国土面积约１４％，却集中了近６０％的国家级开发区。有的城市拥有多个区，一区设立多个工业园。而开发区缺乏开发新意，产品和产业结构雷同，无法形成特有的产业，导致政府间的无序招商、恶性竞争，最后形成土地规划利用跟着项目走的被动局面。但人均建设用地面积过大，个别城市甚至超过人均150平方米。也有专家研究重庆市都市圈探讨大城市化发展与土地规划利用变化的相关性，分析认为：现代都市的城市化水平每增加一个百分点，耕地减少4201.27m2、他农用地减少1772.56m2、未利用地减少226.65m2，而园地、居民点及工矿和交通运输用地分别增
757.86hm2、1852.46hm2和323.75hm2【15】。目前我国的城市化发展中，有许多开发商、企业都在凭借发展工业园区的名义低价获得土地，然后再从事获利较大的行业，从中获取更大的利益。这种偷换行为是造成我国开发区泛滥的重要原因之一。政府土地管理部门必须监督用地者按协议使用，当用开发投资者按正常程序申请土地用途但开发是变更的，土地管理部门应注意审核；私自改变土地用途，则坚决打击。
引用注释【15】：王成，魏朝富，邵景安，等.区域生态服务价值对土地 利用变化的响应——以重庆市沙坪坝区为例[J].应用生态 学报，2006 - 19 -
２、土地利用粗放，土地资源浪费严重 无序的开发区招商引资造成的恶性竞争，迫使许多政府部门相继推出“优惠政策”，集中表现为土地利用放宽使用，竞相压低价格，以“基础设施补偿”、“奖励”等形式吸引开发商，在国家土地、税收法规及相关政策上给予客商优惠，最终造成土地利用粗放和资产严重流失。 ３、土地管理体制不够顺畅，制度尚不完善 我国开发区种类繁多，且不同种类的开发区通常分属不同的部门管理，形成管理分散、政出多门的状况，致使开发区土地管理体制不畅，制度难以完善。再者，多数开发区经济地位和行政职级较高于同地区其他行政区域，土地管理工作难以得到真正的规范、统一的理顺。 纵观开发区的发展历程，开发区多存在功能定位不清晰，这是造成土地资源浪费的重要因素。从1984年开始设立，实行特殊的管理政策，当时定位的角色是窗口、基地和试验区，主要功能是吸引资金、技术和培养人才，所以当时设立的14个开发区面积均不大【16】。但随着社会经济的发展，功能定位异位，许多地方把开发区作为了地方经济的增长点、投资集中地以及城镇化拓展区。且开发内容也由原来的单一工业演变成集工业、商业、公共管理、环境建设等方面的开发，而政 引用中注释【16】：陈发扬，王金梅. 对农村土地管理使用中出现问题的思考. 云南农业大学 . 昆明650201
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策却始终延续原来的优惠政策。这种开发区享有的特殊政策与功能的不匹配，是造成开发区土地粗放利用的根源。因为园区只有大量的引进企业，才能实现快速拉动地方经济的增长目标。为了引进投资 ，政府部门便发出各种优惠，竞相压低土地出让价，而不管企业的技术先进与否或是能否形成产业。在这样的发展模式下，企业用地不规范，冲动的扩大园区面积，进而出现未批先用、违规征地等违规甚至违法行为。
（三）、我国房地产开发中土地资源利用现状分析
随着中国城市经济的不断发展和人们对生活环境的不断追求，城市建设用地需求随之上升，同时也带来房地产开发对土地资源的更多需求，人地矛盾日益尖锐。近年来，房地产行业的发展，调整了产业结构、拉动了 内需、扩大了就业、提高人了民生活水平。可在改革开放后30年离=里，房地产业发展波动频繁，特别是21世纪初房地产市场的回暖，我国房地产投资增长速度过快，造成房价持续上涨，出现了诸多土地开发的问题，直接影响到经济发展和土地资源的合理利用。
目前，我国房地产行业土地管理制度不完善、开发观念不尽科学、开发技术落后等因素的影响，土地资源大量浪费、低效利用的现象屡见不鲜。主要存在以下几点问题：
一是对土地资源及后备资源的县情认识不够，对保护资源、合理利用、珍惜土地的重要性认识不够。二是法制意识比较淡薄，违法用
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地的现象不同程度存在。三是催缴土地出让金难度大。四是城镇开发缺乏整体协调性和科学性，致使城镇居民生活压力增大。 （四）、各地方政府土地财政现状分析 近年来，国家相继采取了一系列土地宏观调控措施，成效巨大，对整个国家的宏观调控及深远意义具有深远影响，是一项高屋建瓴为子孙后代谋福利，为整个中华民族崛起而做的基础性工作。但在整个工作中，还有许多政策落实不到位，特别是存在现实考核体系、评价体系、政绩观、长远观、以人为本观中有许多需要改进的地方。其中，土地成本价居高不下，就是房价成本居高不下之一。以奎文区为例，估计房价依然保持攀升态势，其很大原因在于土地成本的居高不下及土地财政及其带来的政府各项隐形收入。 1、 土地财政的诱因 首先，事权与财权搭配不合理的财政体制问题，中央实行分税制改革是必要的，但矫枉过正，中央的财政集中度一下子从不到10%跃升到50%，省市级财政占30%，而占全国财政供养人员67%的县乡级财政只占20%【17】。财政分配格局变了，事权却没有变，相反面临中央的一系列举措，如加快城镇化步伐、东部率先现代化、西部大开发、振兴东北、中部崛起，形成你追我赶的态势。钱从哪里来？产业税、工业税等主要税 引用注释【17】：付志旗. 关于我国土地管理改革的思考［J］.财经界 (学术版), 2010
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种都归中央，留给地方的主要是建筑税、房地产税。所以现行的财政体制逼迫地方政府靠土地生财。地方政府的建设资金主要来自银行贷款，而银行放贷的依据是政府信用和土地抵押，政府不会倒闭，土地跑不了，自然是优良贷款。金融和土地相结合，就会催生地方政府以土地换贷款。
其次，以“ GDP论英雄”的干部晋升标准逼人转嫁土地成本、不得不与民争利问题。现行供地结构，大体是“四三三”或“五三二”，即政府大楼、广场、道路等基础性用地在供地量中占40%或50%，工业性用地占30%，经营性用地占30%或20%。基础性用地要贴钱，工业用地赚不了太多钱。什么原因？招商引资必须竞相压低地价的需要。这样的供地结构，只能靠30%或20%的经营性用地来赚钱。经营性招拍挂，价高者得地，土地卖高价，政府收益可以用来补财政窟窿和城市建设投入。地方政府5年一任期，谁上任都想出政绩，自然要走征地卖大钱大量增加财政收入这条路。
2、土地财政的危害
地方政府一旦落入靠土地生财吃饭的怪圈，就会带来种种危害。一是耕地无法保护，失地农民增加。从各地方政府储备土地的构成来看，存量土地只占20%，80%是新征的土地。置国家最严格保护耕地政策于不顾，大量违规违法征地，导致基本农田减少，只有靠提高农田单位产量来稳定收成，长此以往必将带来国家的粮食安全隐患。再者，政府征地屡屡侵犯农民的合法利益，导致失地农民大大增加，而政府的低标准土地补偿和拖欠征地补偿费现象又普遍存在，使得失地- 23 -
农民生活无着落，引发大量的盗、抢犯罪活动，矛盾激化，社会极端不稳定。二是不利于国家的持续健康协调发展。土地是有限的不可再生资源，如果每一任地方政府上任，只顾眼前利益，卖掉大批土地，势必寅吃卯粮，掐断后续政府和子孙后代的生路，不利于国家的长治久安。三是致使房价上涨。政府不断提高地价，等于变相持续驱动房价。再者给投机炒房者带来机会，也引起房价上涨。高昂的房价使得广大中下层人民群众想购房而不能，沦为只能望房兴叹，心生悲愤的境地。
3、土地财政之弊
食、住是人的最基本需求，居者有其屋也是最基本的权利，更是我们国体与执政党基本宗旨的最基本体现。但是，当前买房、上学、看病却成为我国人民背负的“三座大山”，买房首当其冲。要想抑制房价上涨，要做的工作很多，但关键是要根除地方政府将土地出让作为重要甚至主要的地方财政收入的病根。
（五）、影响土地资源可持续利用的因素
对土地资源的可持续利用的研究，本质在于将土地的功能正常发挥与改善；因此，一切影响和阻碍土地功能正常发挥或者改善的因素，都是妨碍土地资源可持续利用的绊脚石。土地是一种有限的自然资源，又是最基本的生产生活资料，反映了社会生产力和生产的关系，因此，影响土地资源的可持续利用的因素包括自然、社会、经济等方面的主要关系。
（一） 自然因素
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1、地理位置、气候等与土地位置有关的自然因素都是土地资源的区位特征。而自然地理要素在空间分布上具有异质性，故而不同区位上的土地资源其自然地理要素的组成与类型不同。这种差异对土地资源主要表现为对土地功能的影响。例如，不同气候带上的土地其生产功能具有显著的差异，说明土地生产功能一定程度发挥必然受气候因素的影响和制约。不同时间段，就算在同一地区，气候的日、月、年以及年际变化也会使土地拥有不同的生产能力。一年中的四季变化，土地的生产能力也是不同的。
2、土地的物质组成与结构不同。土地的物质组成使组成土地功能的物质基础。土地生产功能的差异，因土地具有的营养元素不同而滋养不同的生物生长发育。组成土地的元素、矿物、岩石等不同，以及各种物质的丰度、活性、迁移富集规律的不同，也使土地资源的功能产生差异。
3、土地的地貌差异: 土地的不同功能在地貌的形态特征与数量特征上也存在差异。比如，地形起伏与地形平坦对土地生产能力产生影响，不同坡度的耕地粮食单产显著不同。
（二） 社会因素
1、人类的一切生产生活都离不开土地，而人口状况决定了对土地资源的需求量。归根结底是由人类的需求状况决定了土地资源的可持续利用，因为土地资源的可持续利用决定了人类社会、经济、文化是否可持续发展。在人口状况中人口的数量、结构（年龄、性别、知识、经济收入等结构）是对土地资源的可持续利用产生影响的因素。 - 25 -
2、土地制度：土地产权及其流转与分配正在土地使用制、土地管理制、土地利用制等土地制度受到约束，使得土地资源可持续利用受到用途管制与限制，这种影响根深蒂固和久远的。土地资源提供的不可替代性产品与服务对于人类之分厂重要。土地资源的可持续利用研究，就是对土地资源所提供的产品与服务的可持续性研究。土地资源所提供的产品在不同产权主体之间的流通与交换必须受到土地制度规定的约束。当这种流通与交换流程不正常时，就会直接影响土地资源提供的的产品与服务的可延续。
（三） 经济因素
1、税收政策：地税收政策是指政府对经济进行宏观调控的手段，这样一政府的引导也是影响土地资源可持续利用的因素。
2、土地价格：土地的出让和流转几价格，直接影响了土地使用者对土地的利用意愿、土地需求量、土地供给量等土地供求的关系。
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三、 土地利用合理化建议
（一）、控制人口增长，缓解人地矛盾
在土地资源难以增加的情况下，控制人口增长是实现人地平衡的根本措施。国内有关土地承载力的研究结果表明，在目前城镇化高投入发展的水平下，到2025年，若以人均粮食需求450kg计，中国现有的土地资源可养活约15.48亿人；若以人均粮食需求500kg计，则极限人口承载量仅为16.6亿人，这将是中国人口的控制红线【18】。由此可见土地资源的可持续发展最大的“瓶颈” 在于人口增长。我们必须做好农村地区的人口控制工作，继续推行计划生育政策。
（二）、健全农村土地整治机制，统筹城乡土地利用
1、科学编制并从严落实农村土地整治规划。依据土地利用总体规划、城镇体系规划、城市总体规划和村镇规划，分层级编制省、市、县级农村土地整治规划，统筹安排农用地整治、农村建设用地整治和农村新型社区建设、城镇化发展、产业集聚区建设用地，合理确定土地整治的目标、原则和任务，优化村镇建设、基础设施建设和产业发展空间布局。各地开展土地整治试点，必须符合土地利用总体规划和农村土地整治规划，纳入土地利用年度计划，并按照国家下达的城乡建设用地增减挂钩周转指标组织增强规划和计划的约束力。
引用注释【18】：景体华．2005～2006年中国区域经济发展报告
[M]．北京：社会科学出版社，2006．报批和实施整治项目，切实 - 27 -
2、明确界定“公共利益”
对于“公共利益”定义的界定,各个国家和地区有着不同的规定,并不统一。我国目前的立法体制对“公共利益”采用概括性的规定,即在以后的土地立法和地方的相关土地征收立法当中,选择列举的方式效果比较好。而在理论界的研究中，不少学者则从更具体、明确的角度界定公共利益的范围。我国法律规定地方政府和职能部门参与征地的范围是:（1）、国防和军事用地;（2）、机关党政办公用地; （3）、公共设施中非营利性的基础设施、社会公益事业规划用地,包括：城市基础设施、交通、水利、科研、教育、医疗 卫生、体育、文化、社会福利、计划生育、公共广播电视及无线电监测设施等用地; （4）、特殊用地：消防站、监狱、劳教所、治安拘留所、国家物资储备库、戒毒所、看守所、粮食储备库、宗教活动场所等用地; （5）、由政府财政全额投资的项目规划用地; （6）、国家级或省级重点项目规划用地。规定范围中除以上列举的各类项目用地外,社会非公益性以及营利性建设项目用地,政府管理部门不再直接介入征地过程的具体工作。
3、扩大征地补偿范围并提高补偿标准
在国外一些发达国家土地征收补偿制度中，对于征收范围的确定,除了将征地行为给农民带来的直接损失外纳入考虑范围外,还要将征收行为引起的一系列间接损失综合考虑进来,尽可能地给予农民公平、完全的补偿。而对于我国目前不完全补偿原则,无法保障失地农民能在城市里得到进一步的发展,我国应借鉴各国现行使用的做法 - 28 -
和有关法律的规定,逐步将补偿的范围扩大。立法者立法过程中不能仅强调国家土地征收的强制性,而忽视被征地农民的经济利益。补偿金的确定应相等值被征用地前一定时期生产经营的平均收益水平, 而生活费用、 重新就业和创业的资本、住房、社会保障等也应该纳入征地补偿所考虑的主要因素中去。我们应当建立与市场相联系和对等的土地补偿机制,确保农民分享土地增值收益。征地补偿标准应该根据市场价格来确定,在土地的预期收益方面,应当由土地所有者、管理部门以及土地开发商协商分配。
4、健全土地征收程序法律之所以要规定征收程序, 制约政府的土地征收权是其主要目的,杜绝征收权的滥用,随意侵害农民的土地补偿权益,因此在征收程序的设计上应当充分体现法律的公平正义精神,保护公共利益与私人利益的均衡理念,当突出土地征收的公示性与可操作性,全力避免暗箱操作。
5、细化征地补偿款的分配方法
首先,监督地方人民政府在办理土地征收手续、拨付补偿款时依照法律规定的标准分别计算各项补偿费用,并在有关征地文件中对农民加以明确提醒。地方政府可以在明确计算后将各项补偿费用捆绑拨付给农村集体经济组织,但应做好公示工作，在土地征收协议书或征地文件中列明各项费用构成所征地补偿款项;其次,对于在集体所有权属不明等历史政策遗留问题,应当加快完善集体土地所有权登记、确权、发证等相关制度,在现在的国情下作出明智的选择。最后,对于土地补偿费和安置补助费的使用和分配应当严格区分,杜绝随意使用- 29 -
和分配征地补偿款, 设计民主 的征地补偿款分配制度。
（三）、进一步拓宽资金投入渠道。
以新增建设用地土地有偿使用费、用于农业土地开发的土地出让收入、耕地开垦费、土地复垦费等土地专项资金为主，引导和聚合村庄建设、农业综合开发、小型农田水利、农业扶贫、退耕还林、中低产田改造等涉农资金，把持“渠道不变、集中投入、统筹安排、管理不乱、各司其职”的原则，对土地整治项目以及整体搬迁和改造的农村新型社区实行专账管理，发挥土地转让资金的综合效益。在土地出让收益的使用上，优先用于农村基础设施建设和农业土地开发。管理部门应专门划出一定比例投入农村现有土地治理。在新增建设用地土地有偿使用费列支中，划拨经费用于基本农田建设和保护、土地整理和耕地开发，并可按照规划统筹用于新型农村社区建设和土地整治中的农村道路等基础设施的配套。金融机构要创新农村金融服务，为农业产业发展、农民建房和农村公共事业发展提供信贷支持。各级政府要广泛吸收社会各类资金参与农村土地整治，建立稳定的投资回报机制，保障投资者的合法权益。
（四）、大力推进农用地整治。
改变农用地整治项目分散、规模偏小和单一部门管理的现状，以实施土地整治重大工程为重点，在成规模的基本农田范围内特别是粮食主产区，有计划、有步骤地开展大规模整治。在增加耕地面积的同时，按照“田成方、林成网、路相通、渠相连、旱能浇、涝能排”的标准，建设一大批成规模的土地整理项目区，每年整治基本农田不 - 30 -
低于200万亩。“十二五”期间累计整治基本农田1000万亩以上，到2020年累计整理2000万亩【19】，进一步提高粮食生产规模化、集约化、产业化、标准化水平。 （五）、稳妥开展村庄整治和城乡建设用地增减挂钩。大力开展村庄整治，2011年全面启动“千村整治”试点。通过农村建设用地和宅基地整理节约的土地首先复垦为耕地，调剂为建设用地的优先满足本行政村新村建设和基础设施、公用事业等用地，其余指标可通过城乡建设用地增减挂钩的方式，有偿调剂到城镇、产业集聚区及重点项目集中使用。各地要依据国家和省有关政策，因地制宜，突出特色，制订和落实符合本地实际的具体措施。有条件的地方要积极探索整村推进的模式和方法。 （六）、严格规范土地整治指标交易与收益分配。对纳入土地利用总体规划和农村土地整治规划的农用地、农村建设用地和未利用地整理复垦开发形成的新增耕地，可用于“占补平衡”的，用地指标实行有偿转让，并优先用于产业集聚区等县域经济建设项目占用耕地的补偿。通过农村建设用地、宅基地整理节约的土地转换为建设用地指标并挂钩到城镇使用的，所得收益要及时足额返还农村，主要用于区域 内改善农村生产生活条件的基础设施建设、村民拆迁补偿和建房补助。 引用注释【19】：李勤志.城乡结合部农村土地利用存在的问题及对策研究.生态经济，2006
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（七）、积极开展土地开发、整治、整理和复垦，大力加强土地生态保护贯彻“取之于土，用之于土〃的原则，将各种土地收益建立土地利用专项基金， 用于土地保护、整理、复垦和开发，侧重向重点区域倾斜；并鼓励集体和个人以多种形式增加投入，对土地进行整理、复垦和开发。
一是加强农业生态环境保护，可通过修筑梯田、改良土壤、营造农田防护林等综合治理手段； 二是加快林业生态体系工程建设，重点对森林资源进行保护，改善生态环境。三是大力开展土地退化的防治。加强水土流失的治理。因地制宜采用坡耕地改梯田，采用植树种草和改进耕作技术等措施，结合治山治水与改土造田，全面禁止乱垦滥牧。四是加强自然保护区保护。
（八）、从严控制城镇新增建设用地规模。城市建设要按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则，科学确定城市定位、功能目标和发展规模，大力发展节地型产业、节地型建筑和紧凑型城镇，避免因盲目投资、过度超前和重复建设等浪费土地资源。要进一步完善各类工程项目建设用地标准，合理确定建设项目供地数量，核减不合理用地。要坚决制止城市建设“摊大饼”式的无序扩张，严禁建设脱离实际需要的宽马路、大广场和绿化带，严格限制低层建筑。严控高能耗、高污染等限制类产业项目用地，禁止别墅类房地产、高尔夫球场、赛马场和各类培训中心项目用地，从严控制党政机关办公楼用地。到2012年，大城市和区域中心城市的人均建设用地控制在90平方米以内，中等城市控制在95平方米以内，小城市控制在100平方 - 32 -
米以内，建制镇控制在110平方米以内。
（九）、大力推广应用先进节地技术。科学规划城市空间布局，合理开发利用地上地下空间。在符合土地利用总体规划和城市总体规划的前提下，鼓励城市新区开发和旧城区、城中村改造适当提高建筑高度和容积率，建设高层商务、办公及住宅楼。新建、改建大型商场和住宅小区要统筹规划立体交通设施，最大限度地开发和利用地下空间。至2012年，原则上，大城市和区域中心城市的城市建设容积率应达到0.7左右，中等城市的容积率达到0.6左右，小城市则应达到0.5以上；房地产开发项目在城市规划区内的容积率原则上要高于1【20】。 对食品、饮料、纺织、服装、家具、文体用品、医药、电子设备、工艺品等适合多层厂房生产的工业项目，必须建设使用多层标准厂房。各级各类开发区（园区）和产业集聚区要不断加大多层标准厂房建设力度，提高多层标准厂房的比例。商丘、信阳、周口、驻马店等黄淮四市各产业集聚区的单位土地面积平均投资强度不得低于2700万元/公顷，工业用地建筑密度高于60%、容积率大于0.8；其余市各产业集聚区的单位土地面积平均投资强度不得低于3500万元/公顷，工业用地建筑密度高于60%、容积率大于1【21】。 （十）、遏制土地财政之弊：一是将土地问题研究与财税体制联 引用注释【19】：万茂，王群，李俊海.城乡土地资源利用的合理规划研究.资源科学，2002
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系起来，改变地方政府事权与财权搭配不合理的现状，适当扩大地方政府的税源，让地方政府降低地价有积极性。二是切实执行土地规划政策，严格控制新征耕地，大力查处土地违法事件。三是着力进行金融体制改革。当前的房地产热与金融的催生有很大关系，房地产商的自有资金占20%，其余80%靠贷款，在20%的自有资金中，还包括购房者的预付款，而个人购房资金的70%也是贷款。近5年来，国有商业银行房地产贷款增长40倍，个人贷款年均增长200%【22】，房贷增长远远超出人均收入增长。房价飞涨也与银行不顾房贷风险抬起来密切关联，所以金融体制改革势在必行。四是采取根本措施，尽快研究实行改革，变出售土地使用权一次性收取出让金制度为长期收取“物业税”制度，也即用于房地产开发的土地成本由房地产商一次性向政府缴纳，改为业主按商品房面积的大小和使用年限以税收形式长期单独向政府缴纳。 （十一）、严格执行党中央、国务院关于土地、房产问题的各项决策，以人为本、科学调度，根据区情，坚决破解以土地收入为财政主况的弊端，大力发展三产服务业，提高居民的就业状况，严格执行党中央关于调控的一系列措施，提高就业率，严格保障性，做到加大政府投入，实现就业、医疗、就学、低保、城乡一体、环保及低碳经济的新一轮发展。 引用注释【21】：王家新、姜德波．以集群理论指导地区产业分工[J]．南京社会科学，2003
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着力提高存量建设用地利用效率。污染严重、干扰居民生活的工业企业或仓储用地，以及符合产业政策但不适宜在城市市区生产经营的工业企业要逐步迁出，原有用地按照城市规划重新安排使用。鼓励工业企业在现有厂区进行技术改造和产业升级，在符合规划、不改变用途的前提下，企业利用存量建设用地改扩建成多层标准厂房、提高土地利用率和增加容积率的，不再补缴城市基础设施建设配套费，不再增收土地价款。
（十二）、大力开发使用未利用地和废弃地。在符合规划、保护环境的前提下，将适宜开发的未利用地或废弃地优先开发为建设用地，并安排项目建设。对因各种原因停止使用的建设用地，必须依法收回并重新安排使用；新上工业项目的，应按照产业集聚、布局集中、用地集约的原则进行布局。因建设项目施工、地质勘查、采矿、取土等原因挖损、塌陷、压占土地的，按照“谁破坏、谁治理”的原则落实复垦责任。
（十三）、加强土地法制建设
一是加快土地立法进度。制定耕地保护、土地用途管制、土地利用规划等方面的法律法规，二是推行政府领导土地管理目标责任制，把各级政府落实土地利用规划，实施土地利用管制，把耕地保护 引用注释【22】：倪鹏飞．中国城市竞争力报告(NO．4)[M]．北京，社会科学文献出版社，2006
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等各项指标情况，作为考核政府工作与政府领导政绩的重耍要内容之
一。四足加大土地执法力度。及吋査处大要案，公开曝光，增强土地执法的威慑力。将土地、公安、 监察、法院等部门紧密联系，提高部门联合办案能力。
（十四）、在经济开发区与房地产行业用地方面，一是加强对项目设立的科学论证 使之布局合理、规模适度，符合市场要求。二是强化规划管理，科学、合理地制定土地利用规划。加强规划管理工作，依据项目的地位、功能和作用来科学、合理地制定开发区土地利用规划，充分发挥“规划”这个龙头的作用，在规划的制约与引导下，合理确定土地利用方向、结构和布局。三是建立有效的优胜劣汰机制。对于全国范围内开发区及房地产开发项目过多过滥和部分开发区浪费土地资源的现象，要想改变这一现状，必须建立有效的优胜劣汰的机制，即由国家土地资源管理部门将土地的高效利用为核心，制定行之有效考核指标和办法。四是加快土地利用从粗放型到集约型的转变。转变我国现行的用地观念和开发用地方式，改变完全靠外延扩张、粗放使用土地得以促进经济增长的思路。而相继的，用积极推进转变经济增长方式来提高土地利用效益。
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第四章 结论与展望
我国的土地利用变化、土地利用的生态安全等问题己经成为了土地管理的核心和焦点，科学 、合理地解决这些矛盾，保持和维护土地生态系统的稳定和安全，关系着我国社会经济的可持续发展和整个民族的生存。要转变经济的增长方式，缓解人地需求矛盾，实现人与资源、自然和谐共处，土地资源的可持续利用是必不可少的。推进土地资源的可持续发展是一项涉及面广、技术性强的工作。从宏观控制上，需要国家各级政府切实加强现有土地资源的管理，尽快完善有关法律、法规，合理的利用土地资源。微观管理方面，经济增长方式的转变和提高土地利用效率，最终实现土地资源的可持续利用。
土地资源的可持续利用研究，有利于转变经济增长方式、缓解人地需求矛盾，实现人与资源、自然和谐共处。有效的推进土地资源可持续发展，是一项涉及面广、技术性强的工作，从宏观上控制，需要国家各级政府的行动，尽快完善有关法律、法规，合理的开发利用土地资源。在微观管理上，通过转变经济增长方式和提高土地利用效益，最终实现土地资源的可持续利用。
人类只有一个地球，我们也只有一个祖国。保护我们生存的土地资源环境，为中国的可持续发展，为子孙后代 造福，已成为我们共同的目标和统一的行动。我们既要偿还先人欠下的“生态债务”，又要改正我们 自己的错误，责任和义务十分沉重。土地资源是人类和- 37 -
国家可持续发展的核心资源，又是其活动的载体和基地。只有牢牢把握科学发展观，建立、 健全我国土地资源配置、利用、保护和整治的科学体系， 使得土地资源管理走上制度化、规范化和科学化的轨道， 才能保证中国可持续发展的战略顺利实现 【23】马克思指出：“土地是一切生产和一切存在的源泉。”把土地利用规划和整体的环境规划联系起来，理性化的表示出土地利用对生态环境的影响，较好的体现生态综合经济效益，根据土地资源和其他自然资源情况及经济建设发展的需要，对生态环境因素进行规划，确保土地利用与生态环境建设相铺相成，建立可持续的土地利用模式。 引用注释【23】：娄文龙.我国城乡结合部土地利用问题研究.武汉:武汉大学出版社,2005
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致 谢
经过一年的学习和研究，完成了我的毕业论文。在此，首先感谢导师，在科学探索上给予许多教诲；您一丝不苟的学风，敬业负责的精神，使我终身难忘，必将给我今后的学习和工作中产生深刻影响。在此表示真诚的谢意！
作者
2014年3月
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中共贵州省委党校 贵州行政学院
研究生毕业论文
浅论土地的开发利用与生态环境保护
年 级：
专 业：
教 学 点：
研 究 生：
指导教师：
中国·贵阳
2014年5月
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目 录
摘要„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„ 3
一、绪论„„„„„„„„„„„„„„„„„„„ 4
（一）、 研究背景„„„„„„„„„„„„„„„„„ 4
（二）、土地资源可持续利用研究现状概况„„„„„„ 5
（三）、研究意义 „„„„„„„„„„„„„„„„ 7
(四)、我国土地利用与生态环境现状„„„„„„„„ 10
二、我国土地资源现状概况„„„„„„„„„„„„„„ 13
（一）、与土地资源利用相关的生态环境问题„„„„„ 13
（二）、我国目前土地利用的主要板块----经济开发区的土地
利用现状分析 ……………………………………………………… 18
（三）、我国房地产开发中土地资源利用现状分析„„„ 21
（四）、各地方政府土地财政现状分析„„„„„„„„ 22
（五）、影响土地资源可持续利用的因素„„„„„„„ 24
三、土地利用合理化建议„„„„„„„„„„„„„„ 27
四、 结论与展望 „„„„„„„„„„„„„„„„„„ 37
致谢 „„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„ 39
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摘 要
土地是人类赖以生存和发展的物质基础及环境条件，人类的土地利用方式和行为无时无刻地影响和改变着自身的生存环境，因地制宜、科学合理利用土地资源可以有效地保护和改善生态环境，促进各种环境条件协调发展。反之，盲目随意地对土地资源进行开发利用，甚至于人为地破坏土地资源，必然导致环境污染和生态恶化。
加强土地开发管理，实现土地合理高效利用，是在用地需求不断增长的形势下严格保护耕地、缓解用地压力、维护群众利益的重要途径【1】。
本文在研究土地利用与生态环境关系的基础上，以经济开发区及房地产行业为主要分析板块，研究探讨了土地利用方式及土地利用结构等对生态环境产生的影响。针对目前土地利用存在问题及对环境产生的恶劣影响，提出合理利用土地资源、推动经济社会持续发展的对策与建议。
关键词：土地资源，土地利用，生态环境保护，可持续发展
引用注释【1】：张凤荣， 中国 土地资源及其可持续利用[M]，北京：中国农业大学出版社。1996。
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一、 绪论
（一）、研究背景
人类所居住的地球从形成至今约经历了46亿年的岁月。在各种
自然力的作用下，地球的环境一直相对缓慢地发生着变化。从人类出现以来，人为因素和自然因素叠加的交互作用已经使地球环境以前所未有速度和规模发生着巨大变化，人类活动也逐渐成为致使全球生态环境变化最活跃的营力。其中，土地的开发利用成为这一营力的最主要的表现方式，反映人与自然相互影响且交叉作用的关系，日益成为左右生态环境和谐的关键因素。
土地是一切资源和环境要素的载体，人类赖以生存和社会经济得
以发展的基础，是社会生产力的根本源泉，也是一项宝贵的资源和财富。土地资源不可替代性及其稀缺性，决定了土地资源利用必须向持续、高效利用发展。我国人口众多，一些地区土地资源稀缺，人地矛盾突出，所以，土地的可持续利用就显得尤为重要。其可持续利用对可持续发展战略的实施具有重要的意义。然而，对土地资源的掠夺式使用已经威胁到人类的生存与发展，迫切要求土地资源可持续利用评价研究由理论走向实践。
土地利用是指人类通过一定的行为,以土地为劳动对象(或手段),
利用土地的特性来满足其自身需要的过程。人类运用土地来满足自身需要,其一是指利用土地资源, 创造物质财富, 用以满足人类生产和 - 4 -
生活; 柒二是指改善生态环境, 用以满足人类的生存。所以土地资源的合理利用包括土地的开发、利用、整治和保护四个关键。利用是最终目的, 开发是利用的基础, 整治是利用的措施,保护是利用的战略。
1992年联合国召开世界环发大会后, 可持续发展已成为世界各国共同的议题。世界各国意识到环境保护的重要性,根据各自特点制定切实的社会经济可持续发展战略。如今，生态环境质量日趋恶化, 国际社会普遍重视资源的可持续开发和利用,尤其重视的是土地资源的持续开发与利用。人口、环境与社会经济协调发展已作为土地资源可持续利用的前提和条件,大多数国家在当今世界和平与发展的主题背景下致力于经济发展和人民生活水平提高的同时,也出现了不同程度的对资源的竞争和对自然环境的破坏等问题。中国目前是世界上最大的发展中国家,经济增长速度备受瞩目,显要特征之一是工业化水平的快速提高，以及因此而连带的城市化区域的扩大,特别是大城市向周围郊区的迅速延伸。土地作为生态的载体，土地利用结构的变化必将引起各种生态系统类型、面积以及分布的变化。土地利用变化问题,。从土地可持续利用的角度来审视土地利用与生态环境之间的关系,已成为目前土地管理领域研究的重点问题。
（二）、土地资源可持续利用研究现状概况
土地可持续利用思想是在1990年的首次国际土地可持续利用系统研讨会上得到正式确认的, 其后又分别在1991年的“发展中国家可持续土地管理评价”中进行讨论，在1993年 “21世纪可持续土- 5 -
地管理”国际学术讨论会再次被提出进行讨论。土地可持续利用的定义：土地资源分配合理及管理部门配置得当,使经济、社会和生态综合效益达到最佳的利用方式, 进而实现土地生产力的持续增长和稳定性, 保证土地资源潜力, 防止土地退化, 并获得良好的经济效益和社会效益, 达到生态合理性、经济有效性和社会可承受性【2】。不同发展水平的国家所面临的土地问题不同, 所以,土地持续利用的定义则不同。相比之下,发达国家侧
重生活质量,因而强调资源利用的环保效益;但发展中国家则重视提高经济效益，在此前提下保持生态的平衡, 符合持续发展公平性准则。
1989年，土地资源开发利用的“ 持续性”被美国爱荷华州立大
学的Leopold 持续农业研究中心首次提出【3】,指人类利用合适的作物、畜牧体系和农业投入支持来保证社会经济效用性, 同时起到保持土地生产力和土地质量的功效。90年代以来,各国逐步重视土地资源的可持续利用，并相继展开土地的可持续发展。随着研究的深入,人们对“ 土地可持续性”含义的认知也有了变化, 但总的来说，土地的可持续发展都离不开土地的生产力、社会经济效益和生态效益,研究也主要围绕着这三个方面展开。
引用注释[2]： 张风荣，持续土地利用管理的理论与实践[M]，
北京。北京大学出版社，1996
引用注释[3]：曹顺爱，冯科，江华。经济发达地区徒弟利用生
态服务价值评价研究。
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（三）、研究意义
1、土地的开发利用这一人类的基本生产活动，与土地生态系统和功能密切相关。而土地利用方式的变化直接影响来这一生态系统为人类所提供服务程度。研究分析认为，采用经济学研究的成果和手段来干预人类对自然生态系统中土地资源的的开发和利用，可以保护现有生态环境。
以广州市为例。资源开发与市场，2009有一个整体观念、全局观念，不能只单纯考虑对土地的利用以获取眼前的最大利用效益，而忽视土地利用对土地本身及其周围生态环境所带来的不利影响。随着社会经济的快速发展，城市化和工业化进程的日益加快，连带着建设用地需求的刚性增长，因此，研究土地利用与生态环境和谐发展的问题，应该在促使城市经济社会快速发展的同时，重视生态环境的保护和规划，构建环境友好的土地利用模式，有利于土地可持续发展。
2、人口、资源、环境和发展有着千丝万缕的关系,土地资源的和心地位是其它资源无法替代的。这种特殊性主要以土地资源的三大功能表现出来:生态系统的生产功能、空间场所功能以及景观功能【4】。人们对土地的开发和利用主要基于对这些功能的开发和利用。一方面，人类利用土地创造财富满足自身需要,为人类生产和生活提供资源;另一方面，为满足人类生存的需要而利用土地改善环境。因此，土地的可持续利用包包括土地开发、利用、整治和保护四个内涵。
引用注释【4】：黄伟，美国现代土地利用规划的发展及其启示,[J]中国土地科学，2002 - 7 -
开发是人类通过某些特定的技术措施将一定的土地资源投入到特定的使用。特性的需求,克服原来土地的某些缺陷,进而对土地改良,如配方施肥、平整土地、水利设施建设等;保护是指为了达到持续地利用土地的目的,防止因土地质量降低而丧失某些特性,所采取的综合措施,以保持土地的综合生产能力。所以，土地的开发、利用、整治和保护在保护土地可持续利用过程中紧密联系、互相依赖。不可遗漏一方，否则将对土地资源进行破坏，从而影响生态平衡。如果对土地资源的破坏性作用长期积累, 就会直接危害到地球上的生命支持系统, 对人类自身构成毁灭性的威胁。保护有限的土地资源,维护地球生态平衡,土地可持续开发与利用成为自然资源研究的关键性领域。
3、土地资源是农业的生产资料和对象，土地是农业的基础，农业是经济的基础，所以土地资源的可持续利用关系到经济的可持续发展。基于土地可持续利用的理解，发达国家偏重生活质量的提高，因此强调资源利用的环保效益；但发展中国家则在提高经济效益的前提下，保证生态平衡，也符合可持续土地利用的公平性准则。
土地资源可持利用内涵主要包括四个方面：首先是保持特定地区的所有土地均处于可用状态，并长期保持其生产力和生态稳定性。其次是从土地资源社会经济学意义上分析，主要体现在保持特定地块的特定用途。再次是从时间发展进程中来看，土地的可持续利用则 着眼于永久的未来；从空间上看更着眼于全体人类。最后，从系统论研究得出，土地的可持续利用是人口、资源、环境和经济的协调发展战略。
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人类的进化和发展过程中，对土地无止境的需求造就了人地矛盾尖锐的局面，这将严重阻碍人民生活质量的提高，继而对未来子孙的生存和发展造成威胁。人类已经开始控制自身的发展对土地的需求，协调人类与土地之间的相互关系，加强对土地资源的管理，合理利用土地，保护耕地，并且想要建立一个可持续发展的社会。这一切旨在建立人类与土地之间的和谐关系，使人类与土地能都协调的发展。
4、随着当代经济社会的快速发展，深入的土地开发、空气、水资源的污染以及其他污染源的破坏，使土地在数量和质量上有着不同程度的下降，集中表现为土地资源浪费、闲置、耕地锐减、生态环境质量下降、开发规划结构不合理等。忽视人类的居住生态环境建设，将导致日益严重的后果。在我国，“人多地少”的土地国情，加上调控手段的缺乏更加使这一问题变得尤为突出。目前我国还在采用“一要吃饭，二要建设，三要保护环境”的土地利用总体规划，而“保护环境”的任务显然需要有生态建设项目等措施支撑，关键的调控媒介残缺和监控手段定位不清，使保护环境的目标仅流于华而不实的口号。这在很大程度上影响“土地利用”的关键因素的良性作用发挥，同时也使二者相互依赖、协同演化的宏观环境逐渐恶化。
综上，土地利用与生态环境的关系日益受到重视。本文从土地利用趋势出发，就促进土地利用与生态环境协调的问题进行了阐述，旨在为促进土地的合理利用工作提供帮助，减轻或避免土地利用的不利影响，同时为相关领域的研究提供借鉴之据。
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(四)、我国土地利用与生态环境现状。
1、我国土地资源自然地理条件及资源现状（基本国情）介绍：
[1] 53.31度（南北跨近50度），东西自东经73.40度~135.05度（跨经度近60度）。总面积960万km2【5】。由南向北依次出现赤道带、热带、亚热带、暖温带、中温带与寒温带六个温度带。除仅占国土1.2%的寒温带热量条件较差外，其他各代的温度条件均能满足一年一熟至一年三熟。
我国背靠地球上最大的大陆欧亚大陆，面临世界最大的大洋_太平 洋，因而形成世界上面积最大、最强烈的季风气候增温快、气温高；水热 同步，有效降水量增加。 我国土总面积960万km2，仅次于俄罗斯和加拿大，居第三位。人均占有面积只有世界人均数的29%，是澳大利亚、加拿大、俄 罗斯、美国人均的1.8%、2.4%、7.0%和21%。人均耕地、草地、林地分别是世界人均占有量的33%、42%和26%【6】。其疆域辽阔、资源类型多样山地多、平地少；但存在耕地后备资源少、质量差;土地资源、人口分布不均等问题。中国是世界第三位的土地资源大国，南北
跨越赤道带、热带、亚热带和北温带，东西由湿润、半湿润半干旱
引用注释【5】：严金明.中国土地利用规划[M].北京:经济管理
出 .版社,2001.50—179.
引用注释【6】：于凤桐.土地利用规划[M].北京：中国大地出版 社.1995.75—162.
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到干旱区域，西南的青藏高原被称为“世界第三极”。可谓幅员辽阔，结构复杂，面积辽阔，自然类型丰富形态多样，同时，又是季风气候，干湿分布不均 ，生物区系复杂，多样性丰富。
我国人地关系目前处于我国是一个历史悠久的农业国，华夏民族在这片土地上繁衍、奋斗、生生不息，至今已发展成为一个世界上人口最多的国家。中国人口与世界人口发展的大势相似，经历了一个又缓慢增
长的漫长岁月，到19世纪中后期之后，增长越来越快，对资源环境的压力也越来越大。因为自然条件和经济发展的不平衡，我国人口分布极不平衡。广大的西部地区，面积辽阔，资源匮乏，环境 恶劣；但东中部地区自然条件相对优越，经济发展水平明显高于西部，人口密度也较大。就区域而言，人口多集中在平原、沿海和城镇，内陆山区和偏远地区人口较少。我国土地的开发利用伴随着人口的增长和人类活动范围的扩大，深度和广度也在增加。就土地资源总量而言，我国堪称“地大物博”，但与“世界第一人口大国”的实际对接，我们的人均资源量就相对稀少。人口多，造成了资源的相对不足，加上我国土地资源的先天不足，加剧了土地资源利用的危机。
同世界平均水平相比，中国特有的自然特点和地理条件，决定了我国的生态环境较之具有特殊而明显的脆弱性；在人类活动强度方面，中国区域发展历史与人口数量压力使之具有明显的破坏性；因为我国贫乏的人均资源和生存空间，使我国的经济发展和提高生活质量面临考验。 - 11 -
1987年我国实行土地使用改革，国有土地使用权进入市场
流转【7】。国有土地有偿使用制度的建立，促进了经济和社会的发展。随着城市化的发展,我国大部分城市步入中心区与外围区同步建设发展的时期,城市化发展区域的扩充,城市和城乡结合部土地资源的合理利用和规划管理已成为待研究的课题。城乡二元制土地管理制度造成部分地区成为无管制区，而部分地区又存在双重管制的矛盾。管理不善引发了众多的土地利用无序现象，主要表现在：土地资源的违法占有、使用方式不合理、土地黑市交易、管理部门规划失控、生态环境污染严重等，严重影响了城市经济发展和社会的和谐发展！
我国目前经济社会发展进入了国际化、工业化、城镇化、与
市场化的飞快发展阶段，资源与环境的和谐优化成为影响经济社会发展的主要因素，土地资源的合理和可持续利用极其重要，加快建立土地资源节约和环境的友好型社会是重中之重，土地利用规划将更加注重生态安全的可持续利用与发展。
引用注释【7】：宋子柱.土地资源学[M].北京：中国大地出版社，1995. 237—244.
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二、 我国土地资源现状概况
（一）、与土地资源利用相关的生态环境问题
1、矿产资源集中开发，农业生产环境受到严重影响
我国是一个资源大国，长期以来，由于人们不注重生态环境保护，一味地追求经济效益，矿产资源等能源建设项目立项缺乏科学合理的生态环境治理规划和投资，从而使矿产资源开发利用与环境保护相脱节，导致了土地破坏和环境恶化。一是地表塌陷，地下开采形成的采空区，破坏了地层的自然构造，发生崩塌、滑坡、裂缝和塌陷；二是土地损毁。对地形地貌、人文景观造成严重损毁。三是大量土地被废弃物占压。大量弃土、废石、矿渣、矿灰、炉渣、钢渣、 煤矸石等固体废弃物，使越来越多的土地资源被侵占。三是土地盐碱化。我国盐碱耕地为677万公顷，主要集中在西北干旱地区、东部黄淮海平原、三江平原。盐碱耕地的微生物活力差，土壤呈板结状，有机质含量低，属于中低产田。
2、水土流失问题突出
土壤侵蚀是一种自然演变，直接受自然环境条件的影响，但人为因素也不可忽视。人类的生产活动，尤其是对土地资源的不科学利用，极易加剧土壤侵蚀和水土流失进程。人类长期对土地资源过渡垦殖和破坏，如毁林开荒、过度砍伐、盲目采矿等导致土地破坏，水土流失问题未得到根本解决，甚至使原有的水土流失问题雪上加霜，加- 13 -
剧了土地沙化现象发生。 水土流失是我国土地利用中所面临的非常严峻的问题，全国水土流失面积达356万平方公里,每年流失的土壤总量约达50亿吨【8】每年水土流失的耕层表土，总量相当于在全国耕地表剥去10毫米厚的肥沃土层，其损失的氮磷钾营养成分相当于4000多万吨化肥总含量。水土流失导致的耕土层流失、变薄，土壤营养肥力下降。 3、土地沙化问题严峻。 全国荒漠化面积262万平方公里，占国土陆地面积的27.3%。土地荒漠化包括土地沙漠化和石漠化【9】。 （1）土地沙化，风蚀导致土地沙化，草地面积减少，草场退化，草场产草量减少，草场载畜量下降，形成“沙进人退”的局面。不只这样，还会造成沙尘暴，严重时会出现“ 白风暴” ( 含盐分的风暴 )。土地沙化的其中一个严重后果是侵蚀绿洲，使位于下风向得地段风沙、浮尘天气增多，绿洲的生态环境必然逐步恶化。（2）土地石化，土地石漠化主要发生在南方，人类不合理的土地利用手段，造成水土流失和植被减少，进而使地表可耕作 引用注释【8】：淑玲.城乡生态经济交错区土地可持续利用问题探讨.生态经济,2005(6)
引用注释【9】：王敏，黄沈发，王虹扬.环境友好城市建设初探[J
].环境科学与技术， 2007
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的土壤层变薄，基底岩层也随之大面积裸露。土壤营养肥力下降,涵养水源能力逐渐减弱。土地一旦出现石漠化，严重影响农业生产，且难以复原，
4、环境污染形势严峻
随着农业科技的发展，化肥、农药及塑料薄膜等农用化学物质的使用，大大提高了农业生产水平，但人类对这些化学物质的滥用，直接造成了土地和农作物产品污染。目前土地在农作物生产中只用不养，化肥、农药以及塑料薄膜等农用化学物质的过量施使用，造成农用地表耕土层的板结和次生盐溃化，并衍生出大量有毒物质，破坏了土地生态系统，加剧了环境污染恶化。
5、土地生产力低
城市化的发展占用大量沃土，而新开垦耕作的土地营养肥力欠佳。破坏性的农用地耕作使土地肥力逐年下降，造成土壤板结、有机物结构差、耕作层流失、蓄水保肥能力减弱，随之的引发的病虫害发生频繁，使得亩产量难以提高。目前，我国的实际耕地面积约1.33亿公顷，世界排名第三位，但庞大的人口基数,使人均耕地只有0.11公顷，世界人均耕地0.25公顷,约占世界均值得４４％，我国人均耕地警界线为0.05公顷,全国有666个县低于这个标准,土地还在逐年锐减,至1986年～1996年,我国平均每年净减少耕地５０万公顷【10】。
引用注释【10】：徐统仁.环境友好型社会的科学内涵与对策建议
[J].青岛科技大学学报:社会科学版，2007 - 15 -
土地耕作面临诸多严峻问题:耕作方式不当、工业建设侵占、农用生产污染、酸雨污染,造成土壤肥力减弱、耕土板结、地表酸化严重、有害物质残留过多等。土地荒漠化的速度也远远超过治理的速度。全国荒漠化工地面积仍以每年2460平方干米的速度在增长【11】。 长期以来，我国基本上走的是土地粗放型利用模式，既存在土地资源利用率低的问题，又出现土地资源破坏的问题，大量土地资源投入未能产生出应有的效益，影响了社会经济的可持续发展。在土地实际利用过程中存在诸多问题，主要表现在以下几个方面： （1）、城市扩张建设占地加剧。研究表明，城镇用地系数，即城市建设用地规划增长速度与城市常住人口增长速度之比，应控制在1.12。据统计，1951年到1980年，我国的城镇用地系数【12】为1.31，而在1981年至1995年，城镇用地系数更是高达1.91。城市卫星监测数据研究表明，最近发展的十年来，城市城建区规模的扩张率基本都在６０％以上，对周边耕地蚕食半径不断扩展。 （2）、土地闲置浪费严重。 引用注释【11】：王毅.建设资源节约型、环境友好型社会实现社会经济可持续发展 [J].科技与社会，2007
引用注释【12】：黄花. 我国现行农村土地管理制度的主要问
题及改革思路［J］.科学社会主义,2010
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据统计，以1997年为例，全国闲置非农用地面积高达1164.67平方干米，其中农村建房用地闲置占2.8％，集体用地闲置18.06％，国家建设闲置土地占79.13％，而各类开发区闲置工地占35％【13】。 （3）、工业建设用地结构不合理，工地利用的效益水平低。据统计，发达地区和国家的工业用地占建设用地总量的比例为：美国为18.7%，香港地区21.05％, 而我国高达26％，但城市道路、广场、绿地等公共设施用地水平却很低。我国城市化建设用地中高达40％以上属于低效益水平利用。在农业生产用地方面，土地资源主要集中使用到粮食等种植业中，使土地综合利用效益低。 （4）、生态环境恶化。大量工业化生产上排放的“三废”,以及农用地耕作上大量使用的化肥、农药，造成土地生态环境不断恶化。据农研究统计，我国现有耕地中59％缺磷，23％缺钾，而14％磷钾俱缺，中低产耕地占到为国耕地总量的61.9%。而历年生产和生活产生的固体工业废渣和生活垃圾堆存量高达140多亿千克，占地约12万公顷；湖泊的严重污染，
让全国每年3800亿立方米的农业灌溉用水进而污染耕作用地。每年因为各种原因，耕地不断减少，从1996年到2005年，我国的耕地面积净减少1.2亿亩，约占耕地总量的6.6%。至2004年底， 引用注释【13】：赵焱.发展循环经济，建设环境友好型城市[J].城市经济，2006 - 17 -
据统计，我国城镇闲置土地、空闲地和批复未规划用地共计393.61万亩，其总量相当于现有城镇建设用地总量的7.8%【14】.根据国土资源部的统计，目前我国耕地面积总量为18.31亿亩，人均1.4亩，尚不足全球平均水平40%，约相当于美国人均值的1/8、印度的1/2.而且现有的耕地肥力不高，高产耕地仅占28%，质量极低产田约占32%。由于部分地区国土执法部门监管不严，降低耕地保护的力度。盲目的城市建设占用大量耕地而又未开发利用，根据国家土地资源部公布的数据显示，全国各开发区规划的面积已高达3.5万平方公里，圈占的耕地中有43% 沦为闲置土地，严重浪费耕地。 （二）、 我国目前土地利用的主要板块----经济开发区的土地利用现状分析 开发区是指２０世纪８０年代中期以来，经国家或地方政府批准，
为吸引外资、发展高新技术、促进地区经济发展而划定明确范围，实行相对特殊体制和优惠政策的特定经济区域。开发区土地利用与管理一直是土地管理的焦点问题。
引用注释【14】：毛德华，陈秋林，汪子一.关于环境友好型土地利用模式的若干基本问 题的探讨[J ].资源环境与工程，2007
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１、开发区总量失控，且布局不尽合理
据统计，我国东部地区占国土面积约１４％，却集中了近６０％的国家级开发区。有的城市拥有多个区，一区设立多个工业园。而开发区缺乏开发新意，产品和产业结构雷同，无法形成特有的产业，导致政府间的无序招商、恶性竞争，最后形成土地规划利用跟着项目走的被动局面。但人均建设用地面积过大，个别城市甚至超过人均150平方米。也有专家研究重庆市都市圈探讨大城市化发展与土地规划利用变化的相关性，分析认为：现代都市的城市化水平每增加一个百分点，耕地减少4201.27m2、他农用地减少1772.56m2、未利用地减少226.65m2，而园地、居民点及工矿和交通运输用地分别增
757.86hm2、1852.46hm2和323.75hm2【15】。目前我国的城市化发展中，有许多开发商、企业都在凭借发展工业园区的名义低价获得土地，然后再从事获利较大的行业，从中获取更大的利益。这种偷换行为是造成我国开发区泛滥的重要原因之一。政府土地管理部门必须监督用地者按协议使用，当用开发投资者按正常程序申请土地用途但开发是变更的，土地管理部门应注意审核；私自改变土地用途，则坚决打击。
引用注释【15】：王成，魏朝富，邵景安，等.区域生态服务价值对土地 利用变化的响应——以重庆市沙坪坝区为例[J].应用生态 学报，2006 - 19 -
２、土地利用粗放，土地资源浪费严重 无序的开发区招商引资造成的恶性竞争，迫使许多政府部门相继推出“优惠政策”，集中表现为土地利用放宽使用，竞相压低价格，以“基础设施补偿”、“奖励”等形式吸引开发商，在国家土地、税收法规及相关政策上给予客商优惠，最终造成土地利用粗放和资产严重流失。 ３、土地管理体制不够顺畅，制度尚不完善 我国开发区种类繁多，且不同种类的开发区通常分属不同的部门管理，形成管理分散、政出多门的状况，致使开发区土地管理体制不畅，制度难以完善。再者，多数开发区经济地位和行政职级较高于同地区其他行政区域，土地管理工作难以得到真正的规范、统一的理顺。 纵观开发区的发展历程，开发区多存在功能定位不清晰，这是造成土地资源浪费的重要因素。从1984年开始设立，实行特殊的管理政策，当时定位的角色是窗口、基地和试验区，主要功能是吸引资金、技术和培养人才，所以当时设立的14个开发区面积均不大【16】。但随着社会经济的发展，功能定位异位，许多地方把开发区作为了地方经济的增长点、投资集中地以及城镇化拓展区。且开发内容也由原来的单一工业演变成集工业、商业、公共管理、环境建设等方面的开发，而政 引用中注释【16】：陈发扬，王金梅. 对农村土地管理使用中出现问题的思考. 云南农业大学 . 昆明650201
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策却始终延续原来的优惠政策。这种开发区享有的特殊政策与功能的不匹配，是造成开发区土地粗放利用的根源。因为园区只有大量的引进企业，才能实现快速拉动地方经济的增长目标。为了引进投资 ，政府部门便发出各种优惠，竞相压低土地出让价，而不管企业的技术先进与否或是能否形成产业。在这样的发展模式下，企业用地不规范，冲动的扩大园区面积，进而出现未批先用、违规征地等违规甚至违法行为。
（三）、我国房地产开发中土地资源利用现状分析
随着中国城市经济的不断发展和人们对生活环境的不断追求，城市建设用地需求随之上升，同时也带来房地产开发对土地资源的更多需求，人地矛盾日益尖锐。近年来，房地产行业的发展，调整了产业结构、拉动了 内需、扩大了就业、提高人了民生活水平。可在改革开放后30年离=里，房地产业发展波动频繁，特别是21世纪初房地产市场的回暖，我国房地产投资增长速度过快，造成房价持续上涨，出现了诸多土地开发的问题，直接影响到经济发展和土地资源的合理利用。
目前，我国房地产行业土地管理制度不完善、开发观念不尽科学、开发技术落后等因素的影响，土地资源大量浪费、低效利用的现象屡见不鲜。主要存在以下几点问题：
一是对土地资源及后备资源的县情认识不够，对保护资源、合理利用、珍惜土地的重要性认识不够。二是法制意识比较淡薄，违法用
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地的现象不同程度存在。三是催缴土地出让金难度大。四是城镇开发缺乏整体协调性和科学性，致使城镇居民生活压力增大。 （四）、各地方政府土地财政现状分析 近年来，国家相继采取了一系列土地宏观调控措施，成效巨大，对整个国家的宏观调控及深远意义具有深远影响，是一项高屋建瓴为子孙后代谋福利，为整个中华民族崛起而做的基础性工作。但在整个工作中，还有许多政策落实不到位，特别是存在现实考核体系、评价体系、政绩观、长远观、以人为本观中有许多需要改进的地方。其中，土地成本价居高不下，就是房价成本居高不下之一。以奎文区为例，估计房价依然保持攀升态势，其很大原因在于土地成本的居高不下及土地财政及其带来的政府各项隐形收入。 1、 土地财政的诱因 首先，事权与财权搭配不合理的财政体制问题，中央实行分税制改革是必要的，但矫枉过正，中央的财政集中度一下子从不到10%跃升到50%，省市级财政占30%，而占全国财政供养人员67%的县乡级财政只占20%【17】。财政分配格局变了，事权却没有变，相反面临中央的一系列举措，如加快城镇化步伐、东部率先现代化、西部大开发、振兴东北、中部崛起，形成你追我赶的态势。钱从哪里来？产业税、工业税等主要税 引用注释【17】：付志旗. 关于我国土地管理改革的思考［J］.财经界 (学术版), 2010
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种都归中央，留给地方的主要是建筑税、房地产税。所以现行的财政体制逼迫地方政府靠土地生财。地方政府的建设资金主要来自银行贷款，而银行放贷的依据是政府信用和土地抵押，政府不会倒闭，土地跑不了，自然是优良贷款。金融和土地相结合，就会催生地方政府以土地换贷款。
其次，以“ GDP论英雄”的干部晋升标准逼人转嫁土地成本、不得不与民争利问题。现行供地结构，大体是“四三三”或“五三二”，即政府大楼、广场、道路等基础性用地在供地量中占40%或50%，工业性用地占30%，经营性用地占30%或20%。基础性用地要贴钱，工业用地赚不了太多钱。什么原因？招商引资必须竞相压低地价的需要。这样的供地结构，只能靠30%或20%的经营性用地来赚钱。经营性招拍挂，价高者得地，土地卖高价，政府收益可以用来补财政窟窿和城市建设投入。地方政府5年一任期，谁上任都想出政绩，自然要走征地卖大钱大量增加财政收入这条路。
2、土地财政的危害
地方政府一旦落入靠土地生财吃饭的怪圈，就会带来种种危害。一是耕地无法保护，失地农民增加。从各地方政府储备土地的构成来看，存量土地只占20%，80%是新征的土地。置国家最严格保护耕地政策于不顾，大量违规违法征地，导致基本农田减少，只有靠提高农田单位产量来稳定收成，长此以往必将带来国家的粮食安全隐患。再者，政府征地屡屡侵犯农民的合法利益，导致失地农民大大增加，而政府的低标准土地补偿和拖欠征地补偿费现象又普遍存在，使得失地- 23 -
农民生活无着落，引发大量的盗、抢犯罪活动，矛盾激化，社会极端不稳定。二是不利于国家的持续健康协调发展。土地是有限的不可再生资源，如果每一任地方政府上任，只顾眼前利益，卖掉大批土地，势必寅吃卯粮，掐断后续政府和子孙后代的生路，不利于国家的长治久安。三是致使房价上涨。政府不断提高地价，等于变相持续驱动房价。再者给投机炒房者带来机会，也引起房价上涨。高昂的房价使得广大中下层人民群众想购房而不能，沦为只能望房兴叹，心生悲愤的境地。
3、土地财政之弊
食、住是人的最基本需求，居者有其屋也是最基本的权利，更是我们国体与执政党基本宗旨的最基本体现。但是，当前买房、上学、看病却成为我国人民背负的“三座大山”，买房首当其冲。要想抑制房价上涨，要做的工作很多，但关键是要根除地方政府将土地出让作为重要甚至主要的地方财政收入的病根。
（五）、影响土地资源可持续利用的因素
对土地资源的可持续利用的研究，本质在于将土地的功能正常发挥与改善；因此，一切影响和阻碍土地功能正常发挥或者改善的因素，都是妨碍土地资源可持续利用的绊脚石。土地是一种有限的自然资源，又是最基本的生产生活资料，反映了社会生产力和生产的关系，因此，影响土地资源的可持续利用的因素包括自然、社会、经济等方面的主要关系。
（一） 自然因素
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1、地理位置、气候等与土地位置有关的自然因素都是土地资源的区位特征。而自然地理要素在空间分布上具有异质性，故而不同区位上的土地资源其自然地理要素的组成与类型不同。这种差异对土地资源主要表现为对土地功能的影响。例如，不同气候带上的土地其生产功能具有显著的差异，说明土地生产功能一定程度发挥必然受气候因素的影响和制约。不同时间段，就算在同一地区，气候的日、月、年以及年际变化也会使土地拥有不同的生产能力。一年中的四季变化，土地的生产能力也是不同的。
2、土地的物质组成与结构不同。土地的物质组成使组成土地功能的物质基础。土地生产功能的差异，因土地具有的营养元素不同而滋养不同的生物生长发育。组成土地的元素、矿物、岩石等不同，以及各种物质的丰度、活性、迁移富集规律的不同，也使土地资源的功能产生差异。
3、土地的地貌差异: 土地的不同功能在地貌的形态特征与数量特征上也存在差异。比如，地形起伏与地形平坦对土地生产能力产生影响，不同坡度的耕地粮食单产显著不同。
（二） 社会因素
1、人类的一切生产生活都离不开土地，而人口状况决定了对土地资源的需求量。归根结底是由人类的需求状况决定了土地资源的可持续利用，因为土地资源的可持续利用决定了人类社会、经济、文化是否可持续发展。在人口状况中人口的数量、结构（年龄、性别、知识、经济收入等结构）是对土地资源的可持续利用产生影响的因素。 - 25 -
2、土地制度：土地产权及其流转与分配正在土地使用制、土地管理制、土地利用制等土地制度受到约束，使得土地资源可持续利用受到用途管制与限制，这种影响根深蒂固和久远的。土地资源提供的不可替代性产品与服务对于人类之分厂重要。土地资源的可持续利用研究，就是对土地资源所提供的产品与服务的可持续性研究。土地资源所提供的产品在不同产权主体之间的流通与交换必须受到土地制度规定的约束。当这种流通与交换流程不正常时，就会直接影响土地资源提供的的产品与服务的可延续。
（三） 经济因素
1、税收政策：地税收政策是指政府对经济进行宏观调控的手段，这样一政府的引导也是影响土地资源可持续利用的因素。
2、土地价格：土地的出让和流转几价格，直接影响了土地使用者对土地的利用意愿、土地需求量、土地供给量等土地供求的关系。
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三、 土地利用合理化建议
（一）、控制人口增长，缓解人地矛盾
在土地资源难以增加的情况下，控制人口增长是实现人地平衡的根本措施。国内有关土地承载力的研究结果表明，在目前城镇化高投入发展的水平下，到2025年，若以人均粮食需求450kg计，中国现有的土地资源可养活约15.48亿人；若以人均粮食需求500kg计，则极限人口承载量仅为16.6亿人，这将是中国人口的控制红线【18】。由此可见土地资源的可持续发展最大的“瓶颈” 在于人口增长。我们必须做好农村地区的人口控制工作，继续推行计划生育政策。
（二）、健全农村土地整治机制，统筹城乡土地利用
1、科学编制并从严落实农村土地整治规划。依据土地利用总体规划、城镇体系规划、城市总体规划和村镇规划，分层级编制省、市、县级农村土地整治规划，统筹安排农用地整治、农村建设用地整治和农村新型社区建设、城镇化发展、产业集聚区建设用地，合理确定土地整治的目标、原则和任务，优化村镇建设、基础设施建设和产业发展空间布局。各地开展土地整治试点，必须符合土地利用总体规划和农村土地整治规划，纳入土地利用年度计划，并按照国家下达的城乡建设用地增减挂钩周转指标组织增强规划和计划的约束力。
引用注释【18】：景体华．2005～2006年中国区域经济发展报告
[M]．北京：社会科学出版社，2006．报批和实施整治项目，切实 - 27 -
2、明确界定“公共利益”
对于“公共利益”定义的界定,各个国家和地区有着不同的规定,并不统一。我国目前的立法体制对“公共利益”采用概括性的规定,即在以后的土地立法和地方的相关土地征收立法当中,选择列举的方式效果比较好。而在理论界的研究中，不少学者则从更具体、明确的角度界定公共利益的范围。我国法律规定地方政府和职能部门参与征地的范围是:（1）、国防和军事用地;（2）、机关党政办公用地; （3）、公共设施中非营利性的基础设施、社会公益事业规划用地,包括：城市基础设施、交通、水利、科研、教育、医疗 卫生、体育、文化、社会福利、计划生育、公共广播电视及无线电监测设施等用地; （4）、特殊用地：消防站、监狱、劳教所、治安拘留所、国家物资储备库、戒毒所、看守所、粮食储备库、宗教活动场所等用地; （5）、由政府财政全额投资的项目规划用地; （6）、国家级或省级重点项目规划用地。规定范围中除以上列举的各类项目用地外,社会非公益性以及营利性建设项目用地,政府管理部门不再直接介入征地过程的具体工作。
3、扩大征地补偿范围并提高补偿标准
在国外一些发达国家土地征收补偿制度中，对于征收范围的确定,除了将征地行为给农民带来的直接损失外纳入考虑范围外,还要将征收行为引起的一系列间接损失综合考虑进来,尽可能地给予农民公平、完全的补偿。而对于我国目前不完全补偿原则,无法保障失地农民能在城市里得到进一步的发展,我国应借鉴各国现行使用的做法 - 28 -
和有关法律的规定,逐步将补偿的范围扩大。立法者立法过程中不能仅强调国家土地征收的强制性,而忽视被征地农民的经济利益。补偿金的确定应相等值被征用地前一定时期生产经营的平均收益水平, 而生活费用、 重新就业和创业的资本、住房、社会保障等也应该纳入征地补偿所考虑的主要因素中去。我们应当建立与市场相联系和对等的土地补偿机制,确保农民分享土地增值收益。征地补偿标准应该根据市场价格来确定,在土地的预期收益方面,应当由土地所有者、管理部门以及土地开发商协商分配。
4、健全土地征收程序法律之所以要规定征收程序, 制约政府的土地征收权是其主要目的,杜绝征收权的滥用,随意侵害农民的土地补偿权益,因此在征收程序的设计上应当充分体现法律的公平正义精神,保护公共利益与私人利益的均衡理念,当突出土地征收的公示性与可操作性,全力避免暗箱操作。
5、细化征地补偿款的分配方法
首先,监督地方人民政府在办理土地征收手续、拨付补偿款时依照法律规定的标准分别计算各项补偿费用,并在有关征地文件中对农民加以明确提醒。地方政府可以在明确计算后将各项补偿费用捆绑拨付给农村集体经济组织,但应做好公示工作，在土地征收协议书或征地文件中列明各项费用构成所征地补偿款项;其次,对于在集体所有权属不明等历史政策遗留问题,应当加快完善集体土地所有权登记、确权、发证等相关制度,在现在的国情下作出明智的选择。最后,对于土地补偿费和安置补助费的使用和分配应当严格区分,杜绝随意使用- 29 -
和分配征地补偿款, 设计民主 的征地补偿款分配制度。
（三）、进一步拓宽资金投入渠道。
以新增建设用地土地有偿使用费、用于农业土地开发的土地出让收入、耕地开垦费、土地复垦费等土地专项资金为主，引导和聚合村庄建设、农业综合开发、小型农田水利、农业扶贫、退耕还林、中低产田改造等涉农资金，把持“渠道不变、集中投入、统筹安排、管理不乱、各司其职”的原则，对土地整治项目以及整体搬迁和改造的农村新型社区实行专账管理，发挥土地转让资金的综合效益。在土地出让收益的使用上，优先用于农村基础设施建设和农业土地开发。管理部门应专门划出一定比例投入农村现有土地治理。在新增建设用地土地有偿使用费列支中，划拨经费用于基本农田建设和保护、土地整理和耕地开发，并可按照规划统筹用于新型农村社区建设和土地整治中的农村道路等基础设施的配套。金融机构要创新农村金融服务，为农业产业发展、农民建房和农村公共事业发展提供信贷支持。各级政府要广泛吸收社会各类资金参与农村土地整治，建立稳定的投资回报机制，保障投资者的合法权益。
（四）、大力推进农用地整治。
改变农用地整治项目分散、规模偏小和单一部门管理的现状，以实施土地整治重大工程为重点，在成规模的基本农田范围内特别是粮食主产区，有计划、有步骤地开展大规模整治。在增加耕地面积的同时，按照“田成方、林成网、路相通、渠相连、旱能浇、涝能排”的标准，建设一大批成规模的土地整理项目区，每年整治基本农田不 - 30 -
低于200万亩。“十二五”期间累计整治基本农田1000万亩以上，到2020年累计整理2000万亩【19】，进一步提高粮食生产规模化、集约化、产业化、标准化水平。 （五）、稳妥开展村庄整治和城乡建设用地增减挂钩。大力开展村庄整治，2011年全面启动“千村整治”试点。通过农村建设用地和宅基地整理节约的土地首先复垦为耕地，调剂为建设用地的优先满足本行政村新村建设和基础设施、公用事业等用地，其余指标可通过城乡建设用地增减挂钩的方式，有偿调剂到城镇、产业集聚区及重点项目集中使用。各地要依据国家和省有关政策，因地制宜，突出特色，制订和落实符合本地实际的具体措施。有条件的地方要积极探索整村推进的模式和方法。 （六）、严格规范土地整治指标交易与收益分配。对纳入土地利用总体规划和农村土地整治规划的农用地、农村建设用地和未利用地整理复垦开发形成的新增耕地，可用于“占补平衡”的，用地指标实行有偿转让，并优先用于产业集聚区等县域经济建设项目占用耕地的补偿。通过农村建设用地、宅基地整理节约的土地转换为建设用地指标并挂钩到城镇使用的，所得收益要及时足额返还农村，主要用于区域 内改善农村生产生活条件的基础设施建设、村民拆迁补偿和建房补助。 引用注释【19】：李勤志.城乡结合部农村土地利用存在的问题及对策研究.生态经济，2006
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（七）、积极开展土地开发、整治、整理和复垦，大力加强土地生态保护贯彻“取之于土，用之于土〃的原则，将各种土地收益建立土地利用专项基金， 用于土地保护、整理、复垦和开发，侧重向重点区域倾斜；并鼓励集体和个人以多种形式增加投入，对土地进行整理、复垦和开发。
一是加强农业生态环境保护，可通过修筑梯田、改良土壤、营造农田防护林等综合治理手段； 二是加快林业生态体系工程建设，重点对森林资源进行保护，改善生态环境。三是大力开展土地退化的防治。加强水土流失的治理。因地制宜采用坡耕地改梯田，采用植树种草和改进耕作技术等措施，结合治山治水与改土造田，全面禁止乱垦滥牧。四是加强自然保护区保护。
（八）、从严控制城镇新增建设用地规模。城市建设要按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则，科学确定城市定位、功能目标和发展规模，大力发展节地型产业、节地型建筑和紧凑型城镇，避免因盲目投资、过度超前和重复建设等浪费土地资源。要进一步完善各类工程项目建设用地标准，合理确定建设项目供地数量，核减不合理用地。要坚决制止城市建设“摊大饼”式的无序扩张，严禁建设脱离实际需要的宽马路、大广场和绿化带，严格限制低层建筑。严控高能耗、高污染等限制类产业项目用地，禁止别墅类房地产、高尔夫球场、赛马场和各类培训中心项目用地，从严控制党政机关办公楼用地。到2012年，大城市和区域中心城市的人均建设用地控制在90平方米以内，中等城市控制在95平方米以内，小城市控制在100平方 - 32 -
米以内，建制镇控制在110平方米以内。
（九）、大力推广应用先进节地技术。科学规划城市空间布局，合理开发利用地上地下空间。在符合土地利用总体规划和城市总体规划的前提下，鼓励城市新区开发和旧城区、城中村改造适当提高建筑高度和容积率，建设高层商务、办公及住宅楼。新建、改建大型商场和住宅小区要统筹规划立体交通设施，最大限度地开发和利用地下空间。至2012年，原则上，大城市和区域中心城市的城市建设容积率应达到0.7左右，中等城市的容积率达到0.6左右，小城市则应达到0.5以上；房地产开发项目在城市规划区内的容积率原则上要高于1【20】。 对食品、饮料、纺织、服装、家具、文体用品、医药、电子设备、工艺品等适合多层厂房生产的工业项目，必须建设使用多层标准厂房。各级各类开发区（园区）和产业集聚区要不断加大多层标准厂房建设力度，提高多层标准厂房的比例。商丘、信阳、周口、驻马店等黄淮四市各产业集聚区的单位土地面积平均投资强度不得低于2700万元/公顷，工业用地建筑密度高于60%、容积率大于0.8；其余市各产业集聚区的单位土地面积平均投资强度不得低于3500万元/公顷，工业用地建筑密度高于60%、容积率大于1【21】。 （十）、遏制土地财政之弊：一是将土地问题研究与财税体制联 引用注释【19】：万茂，王群，李俊海.城乡土地资源利用的合理规划研究.资源科学，2002
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系起来，改变地方政府事权与财权搭配不合理的现状，适当扩大地方政府的税源，让地方政府降低地价有积极性。二是切实执行土地规划政策，严格控制新征耕地，大力查处土地违法事件。三是着力进行金融体制改革。当前的房地产热与金融的催生有很大关系，房地产商的自有资金占20%，其余80%靠贷款，在20%的自有资金中，还包括购房者的预付款，而个人购房资金的70%也是贷款。近5年来，国有商业银行房地产贷款增长40倍，个人贷款年均增长200%【22】，房贷增长远远超出人均收入增长。房价飞涨也与银行不顾房贷风险抬起来密切关联，所以金融体制改革势在必行。四是采取根本措施，尽快研究实行改革，变出售土地使用权一次性收取出让金制度为长期收取“物业税”制度，也即用于房地产开发的土地成本由房地产商一次性向政府缴纳，改为业主按商品房面积的大小和使用年限以税收形式长期单独向政府缴纳。 （十一）、严格执行党中央、国务院关于土地、房产问题的各项决策，以人为本、科学调度，根据区情，坚决破解以土地收入为财政主况的弊端，大力发展三产服务业，提高居民的就业状况，严格执行党中央关于调控的一系列措施，提高就业率，严格保障性，做到加大政府投入，实现就业、医疗、就学、低保、城乡一体、环保及低碳经济的新一轮发展。 引用注释【21】：王家新、姜德波．以集群理论指导地区产业分工[J]．南京社会科学，2003
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着力提高存量建设用地利用效率。污染严重、干扰居民生活的工业企业或仓储用地，以及符合产业政策但不适宜在城市市区生产经营的工业企业要逐步迁出，原有用地按照城市规划重新安排使用。鼓励工业企业在现有厂区进行技术改造和产业升级，在符合规划、不改变用途的前提下，企业利用存量建设用地改扩建成多层标准厂房、提高土地利用率和增加容积率的，不再补缴城市基础设施建设配套费，不再增收土地价款。
（十二）、大力开发使用未利用地和废弃地。在符合规划、保护环境的前提下，将适宜开发的未利用地或废弃地优先开发为建设用地，并安排项目建设。对因各种原因停止使用的建设用地，必须依法收回并重新安排使用；新上工业项目的，应按照产业集聚、布局集中、用地集约的原则进行布局。因建设项目施工、地质勘查、采矿、取土等原因挖损、塌陷、压占土地的，按照“谁破坏、谁治理”的原则落实复垦责任。
（十三）、加强土地法制建设
一是加快土地立法进度。制定耕地保护、土地用途管制、土地利用规划等方面的法律法规，二是推行政府领导土地管理目标责任制，把各级政府落实土地利用规划，实施土地利用管制，把耕地保护 引用注释【22】：倪鹏飞．中国城市竞争力报告(NO．4)[M]．北京，社会科学文献出版社，2006
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等各项指标情况，作为考核政府工作与政府领导政绩的重耍要内容之
一。四足加大土地执法力度。及吋査处大要案，公开曝光，增强土地执法的威慑力。将土地、公安、 监察、法院等部门紧密联系，提高部门联合办案能力。
（十四）、在经济开发区与房地产行业用地方面，一是加强对项目设立的科学论证 使之布局合理、规模适度，符合市场要求。二是强化规划管理，科学、合理地制定土地利用规划。加强规划管理工作，依据项目的地位、功能和作用来科学、合理地制定开发区土地利用规划，充分发挥“规划”这个龙头的作用，在规划的制约与引导下，合理确定土地利用方向、结构和布局。三是建立有效的优胜劣汰机制。对于全国范围内开发区及房地产开发项目过多过滥和部分开发区浪费土地资源的现象，要想改变这一现状，必须建立有效的优胜劣汰的机制，即由国家土地资源管理部门将土地的高效利用为核心，制定行之有效考核指标和办法。四是加快土地利用从粗放型到集约型的转变。转变我国现行的用地观念和开发用地方式，改变完全靠外延扩张、粗放使用土地得以促进经济增长的思路。而相继的，用积极推进转变经济增长方式来提高土地利用效益。
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第四章 结论与展望
我国的土地利用变化、土地利用的生态安全等问题己经成为了土地管理的核心和焦点，科学 、合理地解决这些矛盾，保持和维护土地生态系统的稳定和安全，关系着我国社会经济的可持续发展和整个民族的生存。要转变经济的增长方式，缓解人地需求矛盾，实现人与资源、自然和谐共处，土地资源的可持续利用是必不可少的。推进土地资源的可持续发展是一项涉及面广、技术性强的工作。从宏观控制上，需要国家各级政府切实加强现有土地资源的管理，尽快完善有关法律、法规，合理的利用土地资源。微观管理方面，经济增长方式的转变和提高土地利用效率，最终实现土地资源的可持续利用。
土地资源的可持续利用研究，有利于转变经济增长方式、缓解人地需求矛盾，实现人与资源、自然和谐共处。有效的推进土地资源可持续发展，是一项涉及面广、技术性强的工作，从宏观上控制，需要国家各级政府的行动，尽快完善有关法律、法规，合理的开发利用土地资源。在微观管理上，通过转变经济增长方式和提高土地利用效益，最终实现土地资源的可持续利用。
人类只有一个地球，我们也只有一个祖国。保护我们生存的土地资源环境，为中国的可持续发展，为子孙后代 造福，已成为我们共同的目标和统一的行动。我们既要偿还先人欠下的“生态债务”，又要改正我们 自己的错误，责任和义务十分沉重。土地资源是人类和- 37 -
国家可持续发展的核心资源，又是其活动的载体和基地。只有牢牢把握科学发展观，建立、 健全我国土地资源配置、利用、保护和整治的科学体系， 使得土地资源管理走上制度化、规范化和科学化的轨道， 才能保证中国可持续发展的战略顺利实现 【23】马克思指出：“土地是一切生产和一切存在的源泉。”把土地利用规划和整体的环境规划联系起来，理性化的表示出土地利用对生态环境的影响，较好的体现生态综合经济效益，根据土地资源和其他自然资源情况及经济建设发展的需要，对生态环境因素进行规划，确保土地利用与生态环境建设相铺相成，建立可持续的土地利用模式。 引用注释【23】：娄文龙.我国城乡结合部土地利用问题研究.武汉:武汉大学出版社,2005
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致 谢
经过一年的学习和研究，完成了我的毕业论文。在此，首先感谢导师，在科学探索上给予许多教诲；您一丝不苟的学风，敬业负责的精神，使我终身难忘，必将给我今后的学习和工作中产生深刻影响。在此表示真诚的谢意！
作者
2014年3月
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