2010年1月
第33卷/第1期/
河北师范大学学报/哲学社会科学版/
JOURNALOFHEBEINORMALUNIVERSITY/PhilosophyandSocialSciencesEdition/Jan.2010Vol.33No.1
浅析我国海洋环境污染及防治
兰红燕
(河北师范大学法政学院,河北石家庄 050091)
摘 要:我国海域的环境质量状况很不乐观,这不仅是由于各种途径的污染和不合理的海洋开发造成的,而且与我国目前的海洋管理体制和海洋执法有密切关系。为了控制和减轻海洋环境污染,提高海洋环境质量,不仅应该控制各种途径的污染排海,还应从公众的海洋保护意识、方面采取相应的措施。
关键词:海洋环境污染;成因;对策
中图分类号:D99315 文献标识码:A(0074205
近年来,,2008年中国海洋环境质量公报,在2008,虽然我国全海域未达到清洁海域水质标准的面积较2007年有所减少,近岸局部海域水质略有好转,但是仍有8814%的入海排污口超标排放污染物,而且部分排污口邻近海域环境污染严重,由大气输入海洋的部分污染物总量仍呈上升趋势。海洋环境总体污染程度依然较高。
一、我国海洋环境状况
(一)我国海域海水环境质量
自从上世纪80年代开始,随着我国经济的发展,我国海洋污染问题日益严重。上世纪90年代,我国近岸海域的污染问题已经相当严重。我国近海水质劣于一类海水水质标准的面积,从1992年的10万平方公里上升到1999年的
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2012万平方公里,平均每年以1416%的速度增长[1]P1。在海洋污染增长的同时,国家相关部门也加强了海洋环境保护工作。从1999年开始,我国的海洋环境保护工作取得一定的效果,海洋污染加重的趋势得到遏制,全海域未达到清洁海域水质标准的面积基本上处于逐年下降趋势。2007年我国全海域未达到清洁海域水质标准的面积约1415万平方公里,比2006年减少014万平方公里[2]。2008年全海域未达到清洁海域水质标准的面积约为1317万平方公里,比2007
收稿日期:2009203218
018万平方公里[3]。虽然我国海洋环境污染的治理近年来取得了一定成效,但是我国近岸海域污染总体形势仍然严峻。污染海域相对集中在经济发展较快、人口密度较大的海湾沿岸和主要河流的入海口附近,如辽东湾、渤海湾、莱州湾、长江口、杭州湾、珠江口和部分大中城市近岸局部水域。海水中的主要污染物是无机氮、活性磷酸盐和石油类。
(二)我国近海海域生态系统健康状况我国典型的海洋生态系统包括海湾、河口、滨海湿地、珊瑚礁、红树林和海草床等生态系统。这些海洋生态系统中具有丰富的海洋资源,合理地开发和利用这些资源是沿海地区经济和社会发展的重要基础。但是据我国海洋局近年来对相关生态监控区的监控结果表明,我国近海海域生态系统还在进一步恶化。主要海湾、河口及滨海湿地生态系统健康状况不容乐观,大多数监控区都处于亚健康或不健康状态,其中锦州湾、莱州湾、杭州湾和珠江口生态系统仍处于不健康状态。连续五年的监测结果表明,我国海湾、河口及滨海湿地生态系统存在的主要生态问题是无机氮含量持续增加,氮磷比失衡呈不断加重趋势;环境污染、生物生存环境丧失或改变、生物群落结构异常状况没有得到根本改变。锦州湾湾内沉积物污染严重,生物群落结构异常,浮游植物、浮游动物和底栖生物平均密度始终偏低,生物资源明显减少。莱州湾水体富营养化依然严重,石油类含量超标面积有所增加。部分生物体内汞、砷、镉、铅和石油烃含量偏高。生物多样性和均匀度一般,重要经济生物产卵场萎缩,渔业生物资源衰退趋势未得到有效遏制。外来物种数量持续增加,在局部区域
作者简介:兰红燕(19732),女,畲族,浙江衢州人,法学硕士,讲师,主要从事国际法,海商法研究。
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已成为优势种群。杭州湾水体始终呈严重富营养化状态,氮磷比失衡,沉积物中多氯联苯含量增加。每年滩涂湿地减少在10%以上,湿地水生生物和水禽栖息面积不断缩减。浮游植物群落结构趋向简单,渔业生物资源衰退。珠江口水体处于严重的富营养化和氮磷比失衡状态,丰水期无机氮平均含量均超第四类海水水质标准。生物体内铅含量始终普遍偏高,石油烃和汞含量呈增加趋势。浮游植物平均密度春夏季的季节变化幅度趋于缩小,浮游植物群落结构趋向简单化。我国的红树林和海草床生态系统基本保持稳定,珊瑚礁生态系统健康状况略有下降[3]。随着经济社会的快速发展,沿海地区开发强度持续加大,对海岸带及近岸海洋生态系统产生了巨大的压力。海岸带及近岸海域生态脆弱区的面积呈现扩大趋势。
为。海洋的自净能力也为这种利益提供了科学的依
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据[4]P42。但是,随着我国人口数量的增加,经济发展的加快,倾废活动对海洋所造成的损害也随之加重。海洋倾倒废弃物是指利用船舶、航空器、平台及其他运载工具,向海洋处置废弃物和其他物质;向海洋弃置船舶、航空器、平台和其他海上人工构造物,以及向海洋处置由于海底矿物资源的勘探和开发以及与勘探开发相关的海上加工作业所产生的废弃物和其他物质。有关海洋倾废我国有明确的法律规定,但是有些单位和个人还是违反相关的规定,向海洋中倾倒法律禁止倾倒的物质,或未经批准就向海洋倾倒废弃物,或未在国家规定的倾倒区倾倒废弃物,这些都给海洋环境带来严重污染。在合法的倾倒过程中,不适当地利用倾倒区造成的局部,生物量减少,二),,船舶的吨位和来污染。来自船舶的污染主要有两个方面:一是船舶在正常航行、停泊和装卸过程中排放的污染,即所谓的操作性污染;二是船舶海难事故造成的海洋环境污染,也称突发性污染。
船舶操作性污染具体包括石油污染、有毒液体污染、有害物质污染、生活污水和船舶垃圾污染。石油污染来自两个方面:一是船舶正常营运操作性排油,主要有机舱舱底污油、油船压载水和洗舱水等。二是因为各类事故造成的溢油,从燃油舱或油轮货舱溢出的石油,即油船装卸作业过程中或加装燃油时,连接管道破损或失误操作满舱造成的溢油;有毒液体污染主要来自装载液体化学制剂的运输船,从舱内排出的压舱水或洗舱水、机舱污水、用于清除船上液体泄漏的各种材料以及货物的应急排放都会对海洋造成有毒物质的污染;有害物质污染一般发生在船上运输的有害物质的包装破损泄漏、溢流以及洒落在甲板或舱底的情形,船上用以清除这些散落或溢流的有害物质的洗涤水或水溶液,也是海洋的污染源之一;生活污水和船舶垃圾包括:厨房、洗浴室等排放的污水、含粪便的厕所冲洗水、医务室和运输动物舱内的冲洗水以及在船舶营运过程中产生的各种食品、日常用品和工业用品的废弃物。
突发性污染指船舶发生碰撞、搁浅、触礁、着火爆炸等意外事故而造成有毒有害物质泄漏形成的污染。这类污染一般都发生在近岸海域,对海洋环境造成的危害极大,主要有溢油污染、化学危险品污染和液化气船重大事故污染。其中海上溢油事故是海洋污染的重要污染源之一。近年来,我国海上溢油事故平均每年发生500多起,平均每年发生两起
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50吨以上的重大溢油事故[5]P72。
二、我国海洋环境污染的成因
(一)来自陆地的污染
污水、河流污水入海、,全国实施监测的入海排污口525个,些入海排污口中,约8814%的排污口超标排放污染物。主要超标污染物(或指标)为化学需氧量(CODCr)、磷酸盐、悬浮物和氨氮等。排海污染物中,排入渔业资源利用和养护区的占6713%,港口航运区的占1618%,旅游区和海洋保护区的占314%,其他功能区的占714%,排污区的占511%[3]。通过排污口入海的污水对排污口邻近海域环境影响非常严重,海域生态环境质量评价结果显示,约一半以上的排污口邻近海域生态环境质量处于差和极差状态,底栖环境质量未见好转;排污口邻近海域生物质量低劣,底栖经济贝类几近绝迹。在排污口邻近海域海水养殖区中,绝大多数水域的水质不能满足其功能要求,其中,四类和劣四类水质的养殖区约占50%。水体富营养化严重,养殖环境堪忧。部分养殖区生物体内大肠菌群数量超标严重[2]。
在人类产生的工业和生活污水中,有一部分通过河流间接地排入海中,我国的几大主要河流沿岸,是我国经济社会发展较快、人口密度较高的区域,因此我国主要河流污染物入海也是造成我国近海海域污染的一个非常重要的原因。其中,长江、珠江、黄河和闽江等主要河流携带入海的污染物的数量很大。我国河流携带入海的污染物中主要是化学需氧量(CODCr)、油类、氨氮、磷酸盐、砷和重金属等。这些污染物对海洋生物产生极大危害,对邻近海域环境质量产生了明显的不良影响。
海洋倾废本是人类社会发展过程中利用海洋的一种行
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(三)不合理的海洋开发及海洋工程带来的污染
海洋工程是指位于海岸或者与海岸连接的向海的一面,为控制海水或利用部分或全部功能,并且对海洋环境有影响的基本建设项目、技术改造项目和区域开发的建设项目。海洋工程包括:围填海、海上堤坝工程;人工岛、海上和海底物资储藏设施、跨海桥梁、海底隧道工程;海底管道、海底电(光)缆工程;海洋矿产资源勘探开发及其附属工程;海上潮汐电站、波浪电站、温差电站等海洋能源开发利用工程;大型海水养殖场、人工鱼礁工程;盐田、海水淡化等海水综合利用工程;海上娱乐及运动、景观开发工程;国家海洋主管部门会同国务院环境保护主管部门规定的其他海洋工程[6]。由于不合理地利用滨海湿地、港湾资源,特别是大规模的围垦等海洋工程对海洋资源和海洋生态环境造成巨大不良影响。特别是围海造田工程对海洋生态环境的损害已经成为近岸生态系统不健康的主要因素之一。
有些海洋工程在新建、改建和扩建时造成周围环境包括对海岸带的侵蚀、泥浆,符合排放标准的含油污水、残油和废油对海洋环境造成极大的损害。对海底固体矿产资源勘探开发造成的污染物悬浮使海水浑浊度增加,扩散后影响邻近海域的清洁度。开采过程中伴随产生的放射性矿物质使海洋生物死亡或衰竭,有些开采区域内珊瑚礁及微生物被毁后,部分海底生物失去繁衍和栖息场所。在开采后就地加工各种矿物质的过程中,洗矿水伴有不同的化学物质,引起各种化学反应的污染物。开采出来的矿物质被堆放在海底,在水中分解也会污染水体,并伴有大量的重金属污染。在海洋石油平台弃置作业期间,如果不注重环境保护,不封采油井口,任地层内的流体流出海底,将会对海洋环境造成污染。近年来,我国沿海以海湾、浅海和滩涂,自然或人工养殖为主的鱼、虾、贝、藻等海水养殖业迅速发展,但有些地方在养殖规模、方式和品种等方面规划不够科学,养殖技术、饲料加工、水产动物免疫和病源生物研究与疫病防治等方面滞后,造成近岸局部海域下层水底贫氧,底层沉积物中有机质和营养盐含量升高,有害微生物和嗜污生物发展速度快。由于海岸带开发强度的加大及开发规模的扩大,全国海岸带及近岸海域生态系统已经出现了不同程度的脆弱区。海岸带高脆弱区已占全国岸线总长度的415%,中脆弱区占32%,轻脆弱区占4617%,非脆弱区仅占1618%。高脆弱区和中脆弱区主要分布在砂质海岸、淤泥质
海洋环境造成损害外,还可能会因发生事故或其他突发性事
件给海洋环境带来污染。如海洋石油勘探开发过程中发生井喷、漏油事故和海底输油管道破裂渗漏造成海洋环境被严重污染。
(四)海洋环境管理存在问题海洋环境管理体制设置的不合理是当前我国海洋环境污染严重的重要原因之一。我国现行的海洋管理体制仍然是传统的分散型行业管理体制,具体的管理机构和分工如下:
根据《海洋环境保护法》第五条规定,国务院环境保护行政主管部门,即国家环境保护总局作为全国环境保护工作统一监督管理的部门,对全国海洋环境保护工作实施指导、协调和监督,并作为全国防治陆源污染物和海岸工程建设项目,组织海洋环境的调,负责全国防治海洋工程建作;国家海事行政主管部门即中国海事局负责所管辖港区水域内非军事船舶和港区水域外非渔业、非军事船舶污染海洋环境的监督管理,并负责污染事故的调查处理。对在中华人民共和国管辖海域航行、停泊和作业的外国籍船舶造成的污染事故登轮检查处理。船舶污染事故给渔业造成损害的,应当吸收渔业主管部门参与调查处理;国家渔业行政主管部门即农业部渔业局负责渔港水域内非军事船舶和渔港水域外渔业船舶污染海洋环境的监督管理,负责保护渔业水域生态环境工作,并调查处理前款规定的污染事故以外的渔业污染事故;军事环境保护部门负责军事船舶污染海洋环境的监督管理及污染事故的调查处理。从以上的机构和工作分工可以看出我国的海洋环境管理没有一个强有力的协调机制和机构,这主要是受我国海洋管理体制的条块分割、机构众多、互不同属等特点的制约。同时,多头管理体制涉及各部门的利益,立法本身也会受到严重影响,不仅对立法进程有影响而且会危及到立法质量,为了照顾到方方面面的利益,有的法律出现偏离初衷甚至变形。有些像《海岸带法》这种我国海洋管理非常需要的法律,受分散型体制的制约至今未进入立法程序[7]。虽然我国已经制定了《领海及毗连区法》和《专属经济区和大陆架法》,但是由于上述原因不能明确主管部门,使这两部法律的有效贯彻和执行受到严重影响。
我国的海洋执法管理部门与海洋管理一样,分散于有关的涉海部门内。我国海上执法部门和单位主要有:中国海事、中国海监、渔政渔港监督、环保总局和公安边防等五个部门,形成当前海上执法体制所谓的“五龙闹海”的局
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面[8]P17。中国海监是隶属于国家海洋局的一支海上执法力量,主要负责国家海洋权益维护、海域使用管理、海洋环境
海岸、红树林海岸等受到围填海活动、陆源污染、海岸侵蚀、
外来物种入侵等影响严重的海岸带区域[3]。
海洋工程除了在日常建设过程中产生的各种污染物对
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保护的执法监察工作,同时接受国土资源部的委托,负责海洋矿产资源的执法监察工作;中国渔政渔港监督隶属于农业部渔业局,主要负责国家海洋渔业权益,监督执行国际渔业公约和双边、多边渔业协定,代表国家行使渔船检验和渔政、渔港监督管理权;中国港监由交通部中国海事局管理,负责维护国家海洋管理权益,行使国家水上安全监督管理和防止船舶污染、船舶及海上设施检验、航海保障的管理职权;中国海警属于公安部管理的一支海上执法队伍,其主要任务是打击海上违法犯罪,防范、打击境外敌对势力、敌对分子和黑社会组织从海上对我国的渗透和破坏活动,实施海上治安管理,保护沿海人民生命财产安全,维护国家领海和海洋权益;中国海关海上缉私队是由海关总署管理的一支海上执法队伍,其主要职责是协同、会同有关部门和其他海上执法力量,依法维护我国主权和海洋权益,对我国管辖海域特别是近海、沿岸的各种走私犯罪案件,行使司法管辖,实施例行和经常的海上巡逻,维护海上治安秩序。我国现有的这些海上执法力量虽然具有一定的规模,量的职责虽然有分工,,其他部门,也无权进行监管。同时,由于一支执法力量只有权负责一个方面的执法,而不能承担海域所有行政执法任务,致使一些领域无人执法,出现执法真空。部门之间缺少联系沟通机制,上面的部门抢职责,下面的部门推工作。以上问题造成对一些违法行为,特别是发生在我国管辖海域的侵害我国海洋环境的行为不能被及时发现,以致造成严重污染后果。
环境,积极参与海洋管理活动。而公众参与海洋环境管理有助于政府提高针对海洋管理的决策的透明度和决策质量,增强决策执行的自觉性。因此,我国政府在制定海洋环境保护的相关法规政策中,如果是与民众切身利益相关的事项决策时,应举行听证会,充分听取利益相关者的意见。这既能弥补立法者的考虑不足,又可以调动公众的积极性,使相关法规政策在以后的执行过程中更为顺利。
(二)协调各海洋行政部门的工作,加强监管力度,控制各种途径的污染物入海
我国海洋环境管理权分别由五个部门实施,这五个部门又各自制定了其部门内部实施的法律和政策。这造成了不同部门之间的冲突和混乱局面。因此,我国应该协调各海洋管理部门的工作:横向上,具有海洋环境保护执法职能的相;,应该坚持中央与地方,,将现有的以行作坊型的海洋管理体制,各海洋管理部门必须加强与其他部门的协调合作,才能有效地控制海洋污染。如,海上执法部门在查处陆源排海污染时,必须与环保部门相结合;查处养殖不规范时,必须与渔政部门相结合;查处来自船舶的污染时,需要与港监部门相结合。要把海洋管理与规范罚处相结合,没有必要的处罚手段和权力,监察就不可能有力度。同时,应该建立一个统一的监督管理机构,对执法情况定期调查评估,督促相关执法机构改进执法措施。总之,为了避免执法空白和重复执法,各部门应该开展联合执法行动,协调配合、相互支援、同心协力,有效地实施定时与不定时相结合、联合执法和常规行政执法相结合的海区联动机制[9](P85)。在统一的监管部门的监督管理之下,使海洋执法与法律赋予处罚权部门密切配合,真正有效地控制来自各种途径的污染物排海。
(三)完善我国海洋环境保护法律体制目前,我国已经形成了以《中华人民共和国海洋环境保护法》为基础的海洋环境保护法律政策体系,但是,现有的海洋环境保护法律法规还不够全面,有的政策性法规内容比较原则,缺少配套的实施办法和细则,适用性、可操作性不强;有的专业性法规适用范围比较窄,规范对象比较单一[10]。同时,我国的海洋环境保护法律体系在某些环节上还存在专项立法的缺失,如有关防治船舶污染海洋环境方面的规定,只散见于法律、行政法规、部门规章、规范性文件和我国已经批准的国际公约中,但还缺少专门的防治船舶污染海洋环境的法律。根据污染种类在各相关法律中出现的船舶污染条款,在内容上互相不协调,不统一。随着国际海洋法律制度的发展,我国在加强专属经济区和大陆架开发活动中的海洋
三、防治海洋环境污染的对策
(一)提高民众的海洋环境保护意识,提倡公众参与
海洋环境问题主要源于人类对海洋自然资源和海洋生态环境的不合理利用,而这些损害环境的行为与人们对海洋环境缺乏正确的认识密切相关。加强海洋环境教育,提高人们保护海洋环境意识,使人类利用海洋的行为与海洋环境相和谐,是解决海洋环境问题的主要途径之一。
普及、宣传海洋知识,增强民众的海洋意识是引导群众参加海洋管理的必要条件。因此,国家应把海洋教育列入全民义务教育的范畴,把普及海洋知识作为国民教育的重要任务。让人人参与海洋环境教育,形成从学校到社会的全方位的教育,使青少年从小就具备海洋保护的基本知识和观念。同时,对广大渔民、涉海企业职工、沿海地区居民进行经常的、有针对性的普及海洋知识特别是海洋保护法规的宣传教育,使广大民众从根本上树立起维护海洋权益、保护海洋环境的强烈意识,从而在平时的生产、生活中自觉地保护海洋
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环境保护以及公海环境保护的国际合作等方面还需要补充新的内容。因此,应当认真总结梳理我国海洋环境保护面临的新情况和新问题,进一步完善我国海洋环境保护的法律体系,充实和细化相关立法内容,增强相关海洋环境保护法规的针对性和可操作性。具体而言,应尽快制定出与《中华人民共和国海洋环境保护法》配套的法律法规以及海洋环境保护综合管理法规,针对重大海洋环境污染事故制定国家应变计划和地方各级政府的应急计划。
(四)建立统一、多职能的海上执法队伍目前我国海上执法力量分散、五大部门各自为政、相互缺少协调合作,造成执法空白和重复执法,这也是导致我国海洋环境保护法律得不到有效实施的重要原因之一。因此,
参考文献:
[1] 王淼,胡本强,辛万光,戚丽.我国海洋环境污染的现状、成因
我国应建立一支统一、多职能的海上执法队伍。统一海上执
法队伍有利于有效维护我国海洋权益,保护海洋环境和海洋
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资源[9]P86。多职能的海上执法队伍可以充分利用现有的技术装备,承担多种海上执法任务,为多个海洋管理部门服务,既可以节省人力、物力、财力,将有限的资源集中利用,又能提高效率,切实履行海上执法职责。建立统一、多职能的海上执法队伍就是把现有的五个海洋管理部门的执法力量联合起来,组成类似美国海岸警备队的中国海洋警察部队,这样的队伍对外能承担海洋权益维护和进行国际间协作和交流的任务,对内能履行保护海洋环境和海洋资源、维护海上治安、惩治海上犯罪以及防灾救灾等职能[7]。
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[4] 杨文鹤,伦敦公约二十五年[M].北京:海洋出版社.1999.[5] 刘慧荣,孙彦.海洋环境保护立法的国际比较[J].海洋开发与
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html,2008-08-13.
管理.2006,(2).
[6] 中华人民共和国国务院令(第475号).防治海洋工程建设项目
AnanalysisofChinesemarineenvironmentalpollutionandcontrol
LANHONG2YAN
(SchoolofLawandPolitics,HebeiNormalUniversity,Shijiazhuang,Hebei050091,China)
Abstract:Chinesemarineenvironmentalqualityisnotsosatisfactory.Thatisduetovarietyofpollu2tions,impropermarinedevelopment,insufficientmanagementandadministrationofconcernedlaws.Countermeasuresareproposedherebytocontrolmarinepollutions,improvemarineenvironmentalquality,andenhanceawarenessofmarianenvironmentalprotection,andqualityofthelaw2enforcingstaffs.
Keywords:marineenvironmentalpollution;cause;countermeasure
[责任编辑 陈 曦]
2010年1月
第33卷/第1期/
河北师范大学学报/哲学社会科学版/
JOURNALOFHEBEINORMALUNIVERSITY/PhilosophyandSocialSciencesEdition/Jan.2010Vol.33No.1
浅析我国海洋环境污染及防治
兰红燕
(河北师范大学法政学院,河北石家庄 050091)
摘 要:我国海域的环境质量状况很不乐观,这不仅是由于各种途径的污染和不合理的海洋开发造成的,而且与我国目前的海洋管理体制和海洋执法有密切关系。为了控制和减轻海洋环境污染,提高海洋环境质量,不仅应该控制各种途径的污染排海,还应从公众的海洋保护意识、方面采取相应的措施。
关键词:海洋环境污染;成因;对策
中图分类号:D99315 文献标识码:A(0074205
近年来,,2008年中国海洋环境质量公报,在2008,虽然我国全海域未达到清洁海域水质标准的面积较2007年有所减少,近岸局部海域水质略有好转,但是仍有8814%的入海排污口超标排放污染物,而且部分排污口邻近海域环境污染严重,由大气输入海洋的部分污染物总量仍呈上升趋势。海洋环境总体污染程度依然较高。
一、我国海洋环境状况
(一)我国海域海水环境质量
自从上世纪80年代开始,随着我国经济的发展,我国海洋污染问题日益严重。上世纪90年代,我国近岸海域的污染问题已经相当严重。我国近海水质劣于一类海水水质标准的面积,从1992年的10万平方公里上升到1999年的
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2012万平方公里,平均每年以1416%的速度增长[1]P1。在海洋污染增长的同时,国家相关部门也加强了海洋环境保护工作。从1999年开始,我国的海洋环境保护工作取得一定的效果,海洋污染加重的趋势得到遏制,全海域未达到清洁海域水质标准的面积基本上处于逐年下降趋势。2007年我国全海域未达到清洁海域水质标准的面积约1415万平方公里,比2006年减少014万平方公里[2]。2008年全海域未达到清洁海域水质标准的面积约为1317万平方公里,比2007
收稿日期:2009203218
018万平方公里[3]。虽然我国海洋环境污染的治理近年来取得了一定成效,但是我国近岸海域污染总体形势仍然严峻。污染海域相对集中在经济发展较快、人口密度较大的海湾沿岸和主要河流的入海口附近,如辽东湾、渤海湾、莱州湾、长江口、杭州湾、珠江口和部分大中城市近岸局部水域。海水中的主要污染物是无机氮、活性磷酸盐和石油类。
(二)我国近海海域生态系统健康状况我国典型的海洋生态系统包括海湾、河口、滨海湿地、珊瑚礁、红树林和海草床等生态系统。这些海洋生态系统中具有丰富的海洋资源,合理地开发和利用这些资源是沿海地区经济和社会发展的重要基础。但是据我国海洋局近年来对相关生态监控区的监控结果表明,我国近海海域生态系统还在进一步恶化。主要海湾、河口及滨海湿地生态系统健康状况不容乐观,大多数监控区都处于亚健康或不健康状态,其中锦州湾、莱州湾、杭州湾和珠江口生态系统仍处于不健康状态。连续五年的监测结果表明,我国海湾、河口及滨海湿地生态系统存在的主要生态问题是无机氮含量持续增加,氮磷比失衡呈不断加重趋势;环境污染、生物生存环境丧失或改变、生物群落结构异常状况没有得到根本改变。锦州湾湾内沉积物污染严重,生物群落结构异常,浮游植物、浮游动物和底栖生物平均密度始终偏低,生物资源明显减少。莱州湾水体富营养化依然严重,石油类含量超标面积有所增加。部分生物体内汞、砷、镉、铅和石油烃含量偏高。生物多样性和均匀度一般,重要经济生物产卵场萎缩,渔业生物资源衰退趋势未得到有效遏制。外来物种数量持续增加,在局部区域
作者简介:兰红燕(19732),女,畲族,浙江衢州人,法学硕士,讲师,主要从事国际法,海商法研究。
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已成为优势种群。杭州湾水体始终呈严重富营养化状态,氮磷比失衡,沉积物中多氯联苯含量增加。每年滩涂湿地减少在10%以上,湿地水生生物和水禽栖息面积不断缩减。浮游植物群落结构趋向简单,渔业生物资源衰退。珠江口水体处于严重的富营养化和氮磷比失衡状态,丰水期无机氮平均含量均超第四类海水水质标准。生物体内铅含量始终普遍偏高,石油烃和汞含量呈增加趋势。浮游植物平均密度春夏季的季节变化幅度趋于缩小,浮游植物群落结构趋向简单化。我国的红树林和海草床生态系统基本保持稳定,珊瑚礁生态系统健康状况略有下降[3]。随着经济社会的快速发展,沿海地区开发强度持续加大,对海岸带及近岸海洋生态系统产生了巨大的压力。海岸带及近岸海域生态脆弱区的面积呈现扩大趋势。
为。海洋的自净能力也为这种利益提供了科学的依
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据[4]P42。但是,随着我国人口数量的增加,经济发展的加快,倾废活动对海洋所造成的损害也随之加重。海洋倾倒废弃物是指利用船舶、航空器、平台及其他运载工具,向海洋处置废弃物和其他物质;向海洋弃置船舶、航空器、平台和其他海上人工构造物,以及向海洋处置由于海底矿物资源的勘探和开发以及与勘探开发相关的海上加工作业所产生的废弃物和其他物质。有关海洋倾废我国有明确的法律规定,但是有些单位和个人还是违反相关的规定,向海洋中倾倒法律禁止倾倒的物质,或未经批准就向海洋倾倒废弃物,或未在国家规定的倾倒区倾倒废弃物,这些都给海洋环境带来严重污染。在合法的倾倒过程中,不适当地利用倾倒区造成的局部,生物量减少,二),,船舶的吨位和来污染。来自船舶的污染主要有两个方面:一是船舶在正常航行、停泊和装卸过程中排放的污染,即所谓的操作性污染;二是船舶海难事故造成的海洋环境污染,也称突发性污染。
船舶操作性污染具体包括石油污染、有毒液体污染、有害物质污染、生活污水和船舶垃圾污染。石油污染来自两个方面:一是船舶正常营运操作性排油,主要有机舱舱底污油、油船压载水和洗舱水等。二是因为各类事故造成的溢油,从燃油舱或油轮货舱溢出的石油,即油船装卸作业过程中或加装燃油时,连接管道破损或失误操作满舱造成的溢油;有毒液体污染主要来自装载液体化学制剂的运输船,从舱内排出的压舱水或洗舱水、机舱污水、用于清除船上液体泄漏的各种材料以及货物的应急排放都会对海洋造成有毒物质的污染;有害物质污染一般发生在船上运输的有害物质的包装破损泄漏、溢流以及洒落在甲板或舱底的情形,船上用以清除这些散落或溢流的有害物质的洗涤水或水溶液,也是海洋的污染源之一;生活污水和船舶垃圾包括:厨房、洗浴室等排放的污水、含粪便的厕所冲洗水、医务室和运输动物舱内的冲洗水以及在船舶营运过程中产生的各种食品、日常用品和工业用品的废弃物。
突发性污染指船舶发生碰撞、搁浅、触礁、着火爆炸等意外事故而造成有毒有害物质泄漏形成的污染。这类污染一般都发生在近岸海域,对海洋环境造成的危害极大,主要有溢油污染、化学危险品污染和液化气船重大事故污染。其中海上溢油事故是海洋污染的重要污染源之一。近年来,我国海上溢油事故平均每年发生500多起,平均每年发生两起
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50吨以上的重大溢油事故[5]P72。
二、我国海洋环境污染的成因
(一)来自陆地的污染
污水、河流污水入海、,全国实施监测的入海排污口525个,些入海排污口中,约8814%的排污口超标排放污染物。主要超标污染物(或指标)为化学需氧量(CODCr)、磷酸盐、悬浮物和氨氮等。排海污染物中,排入渔业资源利用和养护区的占6713%,港口航运区的占1618%,旅游区和海洋保护区的占314%,其他功能区的占714%,排污区的占511%[3]。通过排污口入海的污水对排污口邻近海域环境影响非常严重,海域生态环境质量评价结果显示,约一半以上的排污口邻近海域生态环境质量处于差和极差状态,底栖环境质量未见好转;排污口邻近海域生物质量低劣,底栖经济贝类几近绝迹。在排污口邻近海域海水养殖区中,绝大多数水域的水质不能满足其功能要求,其中,四类和劣四类水质的养殖区约占50%。水体富营养化严重,养殖环境堪忧。部分养殖区生物体内大肠菌群数量超标严重[2]。
在人类产生的工业和生活污水中,有一部分通过河流间接地排入海中,我国的几大主要河流沿岸,是我国经济社会发展较快、人口密度较高的区域,因此我国主要河流污染物入海也是造成我国近海海域污染的一个非常重要的原因。其中,长江、珠江、黄河和闽江等主要河流携带入海的污染物的数量很大。我国河流携带入海的污染物中主要是化学需氧量(CODCr)、油类、氨氮、磷酸盐、砷和重金属等。这些污染物对海洋生物产生极大危害,对邻近海域环境质量产生了明显的不良影响。
海洋倾废本是人类社会发展过程中利用海洋的一种行
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(三)不合理的海洋开发及海洋工程带来的污染
海洋工程是指位于海岸或者与海岸连接的向海的一面,为控制海水或利用部分或全部功能,并且对海洋环境有影响的基本建设项目、技术改造项目和区域开发的建设项目。海洋工程包括:围填海、海上堤坝工程;人工岛、海上和海底物资储藏设施、跨海桥梁、海底隧道工程;海底管道、海底电(光)缆工程;海洋矿产资源勘探开发及其附属工程;海上潮汐电站、波浪电站、温差电站等海洋能源开发利用工程;大型海水养殖场、人工鱼礁工程;盐田、海水淡化等海水综合利用工程;海上娱乐及运动、景观开发工程;国家海洋主管部门会同国务院环境保护主管部门规定的其他海洋工程[6]。由于不合理地利用滨海湿地、港湾资源,特别是大规模的围垦等海洋工程对海洋资源和海洋生态环境造成巨大不良影响。特别是围海造田工程对海洋生态环境的损害已经成为近岸生态系统不健康的主要因素之一。
有些海洋工程在新建、改建和扩建时造成周围环境包括对海岸带的侵蚀、泥浆,符合排放标准的含油污水、残油和废油对海洋环境造成极大的损害。对海底固体矿产资源勘探开发造成的污染物悬浮使海水浑浊度增加,扩散后影响邻近海域的清洁度。开采过程中伴随产生的放射性矿物质使海洋生物死亡或衰竭,有些开采区域内珊瑚礁及微生物被毁后,部分海底生物失去繁衍和栖息场所。在开采后就地加工各种矿物质的过程中,洗矿水伴有不同的化学物质,引起各种化学反应的污染物。开采出来的矿物质被堆放在海底,在水中分解也会污染水体,并伴有大量的重金属污染。在海洋石油平台弃置作业期间,如果不注重环境保护,不封采油井口,任地层内的流体流出海底,将会对海洋环境造成污染。近年来,我国沿海以海湾、浅海和滩涂,自然或人工养殖为主的鱼、虾、贝、藻等海水养殖业迅速发展,但有些地方在养殖规模、方式和品种等方面规划不够科学,养殖技术、饲料加工、水产动物免疫和病源生物研究与疫病防治等方面滞后,造成近岸局部海域下层水底贫氧,底层沉积物中有机质和营养盐含量升高,有害微生物和嗜污生物发展速度快。由于海岸带开发强度的加大及开发规模的扩大,全国海岸带及近岸海域生态系统已经出现了不同程度的脆弱区。海岸带高脆弱区已占全国岸线总长度的415%,中脆弱区占32%,轻脆弱区占4617%,非脆弱区仅占1618%。高脆弱区和中脆弱区主要分布在砂质海岸、淤泥质
海洋环境造成损害外,还可能会因发生事故或其他突发性事
件给海洋环境带来污染。如海洋石油勘探开发过程中发生井喷、漏油事故和海底输油管道破裂渗漏造成海洋环境被严重污染。
(四)海洋环境管理存在问题海洋环境管理体制设置的不合理是当前我国海洋环境污染严重的重要原因之一。我国现行的海洋管理体制仍然是传统的分散型行业管理体制,具体的管理机构和分工如下:
根据《海洋环境保护法》第五条规定,国务院环境保护行政主管部门,即国家环境保护总局作为全国环境保护工作统一监督管理的部门,对全国海洋环境保护工作实施指导、协调和监督,并作为全国防治陆源污染物和海岸工程建设项目,组织海洋环境的调,负责全国防治海洋工程建作;国家海事行政主管部门即中国海事局负责所管辖港区水域内非军事船舶和港区水域外非渔业、非军事船舶污染海洋环境的监督管理,并负责污染事故的调查处理。对在中华人民共和国管辖海域航行、停泊和作业的外国籍船舶造成的污染事故登轮检查处理。船舶污染事故给渔业造成损害的,应当吸收渔业主管部门参与调查处理;国家渔业行政主管部门即农业部渔业局负责渔港水域内非军事船舶和渔港水域外渔业船舶污染海洋环境的监督管理,负责保护渔业水域生态环境工作,并调查处理前款规定的污染事故以外的渔业污染事故;军事环境保护部门负责军事船舶污染海洋环境的监督管理及污染事故的调查处理。从以上的机构和工作分工可以看出我国的海洋环境管理没有一个强有力的协调机制和机构,这主要是受我国海洋管理体制的条块分割、机构众多、互不同属等特点的制约。同时,多头管理体制涉及各部门的利益,立法本身也会受到严重影响,不仅对立法进程有影响而且会危及到立法质量,为了照顾到方方面面的利益,有的法律出现偏离初衷甚至变形。有些像《海岸带法》这种我国海洋管理非常需要的法律,受分散型体制的制约至今未进入立法程序[7]。虽然我国已经制定了《领海及毗连区法》和《专属经济区和大陆架法》,但是由于上述原因不能明确主管部门,使这两部法律的有效贯彻和执行受到严重影响。
我国的海洋执法管理部门与海洋管理一样,分散于有关的涉海部门内。我国海上执法部门和单位主要有:中国海事、中国海监、渔政渔港监督、环保总局和公安边防等五个部门,形成当前海上执法体制所谓的“五龙闹海”的局
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面[8]P17。中国海监是隶属于国家海洋局的一支海上执法力量,主要负责国家海洋权益维护、海域使用管理、海洋环境
海岸、红树林海岸等受到围填海活动、陆源污染、海岸侵蚀、
外来物种入侵等影响严重的海岸带区域[3]。
海洋工程除了在日常建设过程中产生的各种污染物对
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保护的执法监察工作,同时接受国土资源部的委托,负责海洋矿产资源的执法监察工作;中国渔政渔港监督隶属于农业部渔业局,主要负责国家海洋渔业权益,监督执行国际渔业公约和双边、多边渔业协定,代表国家行使渔船检验和渔政、渔港监督管理权;中国港监由交通部中国海事局管理,负责维护国家海洋管理权益,行使国家水上安全监督管理和防止船舶污染、船舶及海上设施检验、航海保障的管理职权;中国海警属于公安部管理的一支海上执法队伍,其主要任务是打击海上违法犯罪,防范、打击境外敌对势力、敌对分子和黑社会组织从海上对我国的渗透和破坏活动,实施海上治安管理,保护沿海人民生命财产安全,维护国家领海和海洋权益;中国海关海上缉私队是由海关总署管理的一支海上执法队伍,其主要职责是协同、会同有关部门和其他海上执法力量,依法维护我国主权和海洋权益,对我国管辖海域特别是近海、沿岸的各种走私犯罪案件,行使司法管辖,实施例行和经常的海上巡逻,维护海上治安秩序。我国现有的这些海上执法力量虽然具有一定的规模,量的职责虽然有分工,,其他部门,也无权进行监管。同时,由于一支执法力量只有权负责一个方面的执法,而不能承担海域所有行政执法任务,致使一些领域无人执法,出现执法真空。部门之间缺少联系沟通机制,上面的部门抢职责,下面的部门推工作。以上问题造成对一些违法行为,特别是发生在我国管辖海域的侵害我国海洋环境的行为不能被及时发现,以致造成严重污染后果。
环境,积极参与海洋管理活动。而公众参与海洋环境管理有助于政府提高针对海洋管理的决策的透明度和决策质量,增强决策执行的自觉性。因此,我国政府在制定海洋环境保护的相关法规政策中,如果是与民众切身利益相关的事项决策时,应举行听证会,充分听取利益相关者的意见。这既能弥补立法者的考虑不足,又可以调动公众的积极性,使相关法规政策在以后的执行过程中更为顺利。
(二)协调各海洋行政部门的工作,加强监管力度,控制各种途径的污染物入海
我国海洋环境管理权分别由五个部门实施,这五个部门又各自制定了其部门内部实施的法律和政策。这造成了不同部门之间的冲突和混乱局面。因此,我国应该协调各海洋管理部门的工作:横向上,具有海洋环境保护执法职能的相;,应该坚持中央与地方,,将现有的以行作坊型的海洋管理体制,各海洋管理部门必须加强与其他部门的协调合作,才能有效地控制海洋污染。如,海上执法部门在查处陆源排海污染时,必须与环保部门相结合;查处养殖不规范时,必须与渔政部门相结合;查处来自船舶的污染时,需要与港监部门相结合。要把海洋管理与规范罚处相结合,没有必要的处罚手段和权力,监察就不可能有力度。同时,应该建立一个统一的监督管理机构,对执法情况定期调查评估,督促相关执法机构改进执法措施。总之,为了避免执法空白和重复执法,各部门应该开展联合执法行动,协调配合、相互支援、同心协力,有效地实施定时与不定时相结合、联合执法和常规行政执法相结合的海区联动机制[9](P85)。在统一的监管部门的监督管理之下,使海洋执法与法律赋予处罚权部门密切配合,真正有效地控制来自各种途径的污染物排海。
(三)完善我国海洋环境保护法律体制目前,我国已经形成了以《中华人民共和国海洋环境保护法》为基础的海洋环境保护法律政策体系,但是,现有的海洋环境保护法律法规还不够全面,有的政策性法规内容比较原则,缺少配套的实施办法和细则,适用性、可操作性不强;有的专业性法规适用范围比较窄,规范对象比较单一[10]。同时,我国的海洋环境保护法律体系在某些环节上还存在专项立法的缺失,如有关防治船舶污染海洋环境方面的规定,只散见于法律、行政法规、部门规章、规范性文件和我国已经批准的国际公约中,但还缺少专门的防治船舶污染海洋环境的法律。根据污染种类在各相关法律中出现的船舶污染条款,在内容上互相不协调,不统一。随着国际海洋法律制度的发展,我国在加强专属经济区和大陆架开发活动中的海洋
三、防治海洋环境污染的对策
(一)提高民众的海洋环境保护意识,提倡公众参与
海洋环境问题主要源于人类对海洋自然资源和海洋生态环境的不合理利用,而这些损害环境的行为与人们对海洋环境缺乏正确的认识密切相关。加强海洋环境教育,提高人们保护海洋环境意识,使人类利用海洋的行为与海洋环境相和谐,是解决海洋环境问题的主要途径之一。
普及、宣传海洋知识,增强民众的海洋意识是引导群众参加海洋管理的必要条件。因此,国家应把海洋教育列入全民义务教育的范畴,把普及海洋知识作为国民教育的重要任务。让人人参与海洋环境教育,形成从学校到社会的全方位的教育,使青少年从小就具备海洋保护的基本知识和观念。同时,对广大渔民、涉海企业职工、沿海地区居民进行经常的、有针对性的普及海洋知识特别是海洋保护法规的宣传教育,使广大民众从根本上树立起维护海洋权益、保护海洋环境的强烈意识,从而在平时的生产、生活中自觉地保护海洋
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环境保护以及公海环境保护的国际合作等方面还需要补充新的内容。因此,应当认真总结梳理我国海洋环境保护面临的新情况和新问题,进一步完善我国海洋环境保护的法律体系,充实和细化相关立法内容,增强相关海洋环境保护法规的针对性和可操作性。具体而言,应尽快制定出与《中华人民共和国海洋环境保护法》配套的法律法规以及海洋环境保护综合管理法规,针对重大海洋环境污染事故制定国家应变计划和地方各级政府的应急计划。
(四)建立统一、多职能的海上执法队伍目前我国海上执法力量分散、五大部门各自为政、相互缺少协调合作,造成执法空白和重复执法,这也是导致我国海洋环境保护法律得不到有效实施的重要原因之一。因此,
参考文献:
[1] 王淼,胡本强,辛万光,戚丽.我国海洋环境污染的现状、成因
我国应建立一支统一、多职能的海上执法队伍。统一海上执
法队伍有利于有效维护我国海洋权益,保护海洋环境和海洋
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资源[9]P86。多职能的海上执法队伍可以充分利用现有的技术装备,承担多种海上执法任务,为多个海洋管理部门服务,既可以节省人力、物力、财力,将有限的资源集中利用,又能提高效率,切实履行海上执法职责。建立统一、多职能的海上执法队伍就是把现有的五个海洋管理部门的执法力量联合起来,组成类似美国海岸警备队的中国海洋警察部队,这样的队伍对外能承担海洋权益维护和进行国际间协作和交流的任务,对内能履行保护海洋环境和海洋资源、维护海上治安、惩治海上犯罪以及防灾救灾等职能[7]。
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[6] 中华人民共和国国务院令(第475号).防治海洋工程建设项目
AnanalysisofChinesemarineenvironmentalpollutionandcontrol
LANHONG2YAN
(SchoolofLawandPolitics,HebeiNormalUniversity,Shijiazhuang,Hebei050091,China)
Abstract:Chinesemarineenvironmentalqualityisnotsosatisfactory.Thatisduetovarietyofpollu2tions,impropermarinedevelopment,insufficientmanagementandadministrationofconcernedlaws.Countermeasuresareproposedherebytocontrolmarinepollutions,improvemarineenvironmentalquality,andenhanceawarenessofmarianenvironmentalprotection,andqualityofthelaw2enforcingstaffs.
Keywords:marineenvironmentalpollution;cause;countermeasure
[责任编辑 陈 曦]